設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)效存在的問(wèn)題與對(duì)策研究
——以A省為分析樣本

莊建平

中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000

黨的十八屆四中全會(huì)，首提法治體系的構(gòu)建和目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：小智治事，中智治人，大智立法［1］。2015年，全國(guó)人大修改《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》），賦予設(shè)區(qū)市地方人大特定的立法權(quán)限，開(kāi)啟我國(guó)立法的多元、立體的新局面。全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)市地方人大，在三年內(nèi)基本完成立法首秀，提升了立法的有效性、針對(duì)性，豐富了我國(guó)法律體系。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把馬克思主義法學(xué)的基本原理同中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合，提出許多富有新意的理論創(chuàng)見(jiàn)，形成了習(xí)近平法治思想。本文以A省設(shè)區(qū)市地方人大近5年立法為樣本，立足習(xí)近平法治思想，從制度供給的站位、實(shí)效等層面，著手研究設(shè)區(qū)市地方人大在法治體系建設(shè)中可以有所作為的制度供給實(shí)踐與空間。

一、設(shè)區(qū)市地方人大立法基本情況概述

2011年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期構(gòu)建完成。2014年黨的十八屆四中全會(huì)開(kāi)啟法治體系構(gòu)建新時(shí)代。2015年《立法法》修改，授權(quán)設(shè)區(qū)市地方人大特定立法權(quán)。截至2021年4月，我國(guó)現(xiàn)行有效法律共277件，行政法規(guī)接近770件，地方性法規(guī)超過(guò)12000件。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不斷完善。就A省情況來(lái)看，除福州和廈門之外，A省7個(gè)設(shè)區(qū)市人大在2017年上半年之前全部完成地方立法首秀。截至2020年，7個(gè)設(shè)區(qū)市人大共有立法20部，其中實(shí)體性法13部，龍巖市以4部位列榜首。以“條列”命名的共有11部，占比為84.6%，以“辦法”和“若干規(guī)定”命名的各占1部，各占比為7.7%。

二、我省設(shè)區(qū)市地方人大立法的特點(diǎn)及不足

（一）樣本文稿分析

文本只分析實(shí)體立法。設(shè)區(qū)市人大立法權(quán)限為：城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。福州和廈門因具有較長(zhǎng)的立法實(shí)踐，立法資源、立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)較豐富，沒(méi)有可比性。文本以7個(gè)新獲立法權(quán)限的地市為對(duì)象。分析發(fā)現(xiàn)：涉及文化領(lǐng)域的為5部，占比38.5%；城鄉(xiāng)管理為6部，占比46.2%；涉及生態(tài)的立法相對(duì)較少，僅有2部。從文本的篇幅來(lái)看，最少的條文僅有24條，最多的接近50條，平均測(cè)算在35條左右。從法規(guī)結(jié)構(gòu)的排列看，有采用分章、分節(jié)、條、款各種不同的編排樣式［2］，有的嚴(yán)謹(jǐn)，有的松散，文本前后、上下之間的邏輯關(guān)聯(lián)密切度也不甚一致。從是否同步由政府出臺(tái)相關(guān)的細(xì)則進(jìn)一步落實(shí)地方立法看，各地做法不一，大部分地市在法規(guī)出臺(tái)后，政府沒(méi)再出臺(tái)配套的細(xì)則，有超半數(shù)的立法是在政府規(guī)章的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善形成的法規(guī)。

（二）主要特點(diǎn)與不足

1.比對(duì)文本，各地市人大在實(shí)踐方面的主要特點(diǎn)是：

（1）選項(xiàng)上地方特色明顯。立足本地實(shí)際，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，有針對(duì)性地為地方發(fā)展、社會(huì)治理提供制度支持［3］。初期以生態(tài)環(huán)境或市容整治切入居多，后期則出現(xiàn)了人文保護(hù)的立法趨勢(shì)。分析7個(gè)地市人大立法首秀，地方特色明顯，符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理中的制度短缺和急需。

（2）城市管理類的立法比重較大。立法初期，在明確的權(quán)限中，占比最高的是城市管理類。2018年以后，文化保護(hù)類的立法有了明顯的進(jìn)展，在《英雄烈士保護(hù)法》出臺(tái)后，龍巖市首個(gè)涉及紅色歷史遺跡的保護(hù)法的出臺(tái)，填補(bǔ)了地方歷史遺跡保護(hù)的空白。

（3）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向引領(lǐng)地方立法。管用與務(wù)實(shí)是衡量地方立法水平與質(zhì)量的指標(biāo)之一。圍繞立法的有效性，從選項(xiàng)入手，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，以公眾制度急需、剛需為突破口，既保證地方立法的民意基礎(chǔ)，更確保立法后的執(zhí)行效率。如漳州市門前三包的立法，法條雖少，但條條管用、實(shí)用，小切口，但見(jiàn)真招。

2.地方立法時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)不足，技術(shù)不夠成熟，資源較短缺，立法質(zhì)量不高等問(wèn)題。主要有：

（1）立法事項(xiàng)的選擇偏保守。涉及城鄉(xiāng)結(jié)合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等幾近空白，傳統(tǒng)的或已有政府規(guī)章作為基礎(chǔ)的市容衛(wèi)生因相對(duì)熟悉，成為地方立法的偏好。關(guān)于建設(shè)、城市管理中的民生、社會(huì)治理等事項(xiàng)幾乎沒(méi)有涉獵。在歷史文化保護(hù)方面，重固態(tài)保護(hù)，輕活態(tài)或流動(dòng)性的文化保護(hù)。

（2）利益平衡與職能協(xié)調(diào)能力不足。地方立法的特殊，一方面某些急需規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)具有較強(qiáng)的區(qū)域性，另一方面某些事項(xiàng)全國(guó)性立法條件尚未成熟［4］。在地方先行先試，可以避免全面立法可能帶來(lái)的執(zhí)行成本與執(zhí)行效果不相匹配的問(wèn)題［1］。從立法項(xiàng)目的選擇、立項(xiàng)、論證，到草案的形成、通過(guò)及執(zhí)行，法規(guī)中涉及多個(gè)部門的職責(zé)。如果現(xiàn)行法律尚未明確主要履職單位，在立法論證中，互相推諉的現(xiàn)象就會(huì)較為普遍且突出。

（3）專業(yè)與社會(huì)資源儲(chǔ)備不足。在立法初期，城市管理領(lǐng)域較多，生態(tài)環(huán)境的立法較少。生態(tài)環(huán)境類的遲滯，主要原因在于立法能力不足。在立項(xiàng)、論證等環(huán)節(jié)，普遍存在專業(yè)性的資源儲(chǔ)備不足，委托高校專業(yè)團(tuán)隊(duì)起草不難，但執(zhí)行、立法評(píng)估甚至跨區(qū)域的執(zhí)法對(duì)接明顯存在體制、機(jī)制等諸多缺陷，在涉及水、氣等流動(dòng)性強(qiáng)的生態(tài)資源，僅靠某市某區(qū)立法難以駕馭，在后續(xù)執(zhí)行中落實(shí)較難。

（4）公眾參與的路徑單一。習(xí)近平總書(shū)記提出立法的指導(dǎo)思想是堅(jiān)持以人民為主體。為誰(shuí)立法？靠誰(shuí)立法？［2］如何在立法的全過(guò)程，吸收廣大人民群眾的訴求、建議，夯實(shí)立法民意基礎(chǔ)，提升立法的民主性、實(shí)效性。目前在立法中，公眾的知曉度不高，參與性不強(qiáng)，參與路徑較單一。

究其原因，一方面是地方立法的定位和認(rèn)識(shí)偏差，選項(xiàng)的偏好和保守，是立法理念的問(wèn)題。另一方面則是立法資源不豐富、技術(shù)不成熟，立法者本身也是初學(xué)者，難以駕馭集專業(yè)性和技術(shù)性于一體的立法行為，從而影響偏好，弱化立法創(chuàng)新與突破。

三、提升設(shè)區(qū)市地方人大立法質(zhì)效的建議

（一）圍繞立法目標(biāo)，不斷豐富制度的區(qū)域性

地方立法應(yīng)突出地方特色。從實(shí)際出發(fā)，需要什么規(guī)定什么，具有針對(duì)性和可操作性，真正對(duì)地方的改革、發(fā)展和穩(wěn)定起到促進(jìn)和保障作用［5］。分析現(xiàn)狀，在歷史文化資源保護(hù)方面，因保護(hù)對(duì)象唯一性而特色突出。在生態(tài)環(huán)境方面的立法，同質(zhì)化、重復(fù)性明顯。如有關(guān)土壤、水源、空氣等方面的立法，法規(guī)的內(nèi)容或簡(jiǎn)單照抄國(guó)家立法文本，或略加轉(zhuǎn)述即成地方文本，地方特色不突出。如何更好地體現(xiàn)地方立法的特色，首先要正確認(rèn)識(shí)賦權(quán)地方立法的初衷與目的。從國(guó)家治理的角度分析，授權(quán)地方立法，是地方依法治理，推進(jìn)治理現(xiàn)代化、法治化的時(shí)代要求。其次適度開(kāi)拓立法事項(xiàng)。根據(jù)《立法法》第七十二條列舉的三個(gè)立法事項(xiàng)，地方立法目前均選擇法條明確的部分開(kāi)展，但必要性分析不夠。也就是說(shuō)，到底是制度供給空白還是執(zhí)行空白，沒(méi)有充分論證。重復(fù)性立法或同質(zhì)化，則是立法資源浪費(fèi)，地方立法也應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)、節(jié)能原則。從公眾的需求分析，公眾更關(guān)注的立法是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，但地方立法涉及不多。全國(guó)人大法工委曾提出意見(jiàn)，除城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理外，地方可以在包括提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品在內(nèi)的建設(shè)與管理等事項(xiàng)進(jìn)行選擇性立法［3］。隨著人民對(duì)美好生活的需求多元化，公眾在區(qū)域治理中提出的制度性需求，急需從制度供給方面給予回應(yīng)。有些領(lǐng)域短期內(nèi)無(wú)法在國(guó)家層面立法，從城鄉(xiāng)管理或社會(huì)治理的層面，地方人大可以大膽嘗試，先行先試，諸如“城區(qū)小飯餐或寄餐”、教育“雙減”背景下教育資源分配問(wèn)題、家庭教育問(wèn)題、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、家政服務(wù)準(zhǔn)則、共享交通工具投放與管理等公共話題，急需地方政府或以規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)范，或地方立法先行先試。地方人大在現(xiàn)有的格局下，應(yīng)適度拓展城鄉(xiāng)管理方面的事項(xiàng)，及時(shí)回應(yīng)公眾立法需求，促進(jìn)區(qū)域治理現(xiàn)代化。最后提升立法能力和水平，既需要在立法事項(xiàng)的選擇上充分論證，更需要在草案的撰寫中精耕細(xì)作。

（二）善用系統(tǒng)思維，提高制度治理的有效性

系統(tǒng)思維是把認(rèn)識(shí)對(duì)象作為系統(tǒng)，從系統(tǒng)和要素、要素和要素、系統(tǒng)和環(huán)境的相互聯(lián)系、相互作用中綜合地考察認(rèn)識(shí)對(duì)象。在治理成效上，地方立法于地方治理效能至關(guān)重要。作為規(guī)則的表現(xiàn)形式，法律法規(guī)既是對(duì)行為前瞻性的指引，又是對(duì)行為結(jié)果的追責(zé)。如何選擇立項(xiàng)，以及立法之后的執(zhí)行，公眾的認(rèn)知、認(rèn)可，區(qū)域執(zhí)法的硬件準(zhǔn)備及軟件提供等系列問(wèn)題應(yīng)納入立法前調(diào)查。地方立法適度打破人大立法的層面，統(tǒng)籌立法的焦點(diǎn)，在選項(xiàng)和論證中，不僅要考慮立法能力與技術(shù)，還要考慮立法之后的執(zhí)行條件、法治環(huán)境的匹配、公眾的理解和接受程度等因素，否則再優(yōu)質(zhì)的法律制度，如果沒(méi)有相對(duì)自洽的環(huán)境，最終也只會(huì)留于文本而難以落地。于此建議，一是進(jìn)一步完善立法選項(xiàng)的論證，就事項(xiàng)的公共性、急需性進(jìn)行調(diào)研，同步評(píng)估現(xiàn)行制度的存量，避免重復(fù)立法，浪費(fèi)資源。同時(shí)，就立法之后的執(zhí)行環(huán)境先行評(píng)估，包括執(zhí)法能力、條件等等。如生活垃圾分類執(zhí)行之后，普遍存在公眾分類意識(shí)、分類能力和分類行為與法律不相適應(yīng)等等，以及生活垃圾末端處理難題。諸如，在立法前應(yīng)做充分調(diào)研論證，不要急于求成，最終導(dǎo)致的結(jié)果是法雖已出，但公眾依然無(wú)所適從。二是上級(jí)人大在進(jìn)行草案審查時(shí)，一并審查立法論證甚至可提前介入。上級(jí)人大在審查中，發(fā)現(xiàn)某區(qū)域立法條件還不成熟，立即制止，從而避免立法資源浪費(fèi)。三是立法后的評(píng)估，立法評(píng)估是檢驗(yàn)規(guī)則、質(zhì)量的必要環(huán)節(jié)。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)地方立法的評(píng)估法，在評(píng)估中，可以嘗試建立聘請(qǐng)跨省域第三方評(píng)估的機(jī)制，從而確保評(píng)估的客觀性、公正性和權(quán)威性。

（三）創(chuàng)新參與機(jī)制，突出制度治理的針對(duì)性

地方立法的特征有兩個(gè)指數(shù)，即地方特色和可操作性。務(wù)實(shí)，管用，既是設(shè)區(qū)市地方立法的價(jià)值導(dǎo)向也是結(jié)果導(dǎo)向。如何避免出臺(tái)“觀賞性范文”“云端上執(zhí)行”，筆者建議，一是應(yīng)該不斷創(chuàng)新公眾參與機(jī)制，讓公眾在立法選項(xiàng)、論證、草擬、表決和執(zhí)行中均具有較大的話語(yǔ)權(quán)。地方立法一則補(bǔ)足，二則實(shí)施。越是基層，事務(wù)性的工作越具體、繁瑣，地方立法的導(dǎo)向應(yīng)該更微觀、更直白、更接地氣。立百姓所需之法，方能實(shí)現(xiàn)人民

性和民主性。上海市關(guān)于禁放煙花、道路整頓、生活垃圾分類等立法，均為事關(guān)百姓日常且眾議的結(jié)果。所以，在立法事項(xiàng)的選擇、論證、立項(xiàng)，草案的討論和修改，以及法規(guī)出臺(tái)之后的普及、宣傳和監(jiān)督等，要不斷創(chuàng)新公眾參與機(jī)制，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，充分發(fā)揮人大代表聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)站，發(fā)揮人大代表的積極性主動(dòng)性，廣泛吸納民意。在民意匯聚中，既是匯聚民智，也是立法博弈，可設(shè)立多立項(xiàng)議題，由不同提議團(tuán)隊(duì)進(jìn)行辯論和研討，最終形成立法規(guī)劃。之后在媒體公開(kāi)，進(jìn)一步征集公眾意見(jiàn)，同時(shí)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。草案初稿之后，可由人大組織，以起草部門為主發(fā)言人，召集有關(guān)部門及社會(huì)公眾參與修改討論。法條文本的撰寫，一方面影響公眾的理解，另一方面則關(guān)聯(lián)后續(xù)執(zhí)行。文本應(yīng)該讓老百姓能一目了然地明白法律規(guī)定了什么，

如何做才符合法律要求?，F(xiàn)有文本的結(jié)構(gòu)，偏重于學(xué)理規(guī)范，個(gè)別條文還存在大面積復(fù)制國(guó)家立法的情況，原則性表述多于操作性的指引。地方法條的表述以直白見(jiàn)長(zhǎng)更有利于公眾理解，表面上不具備法言法語(yǔ)的要求，但對(duì)于民眾，法條的直白直觀直接比專業(yè)晦澀的法言法語(yǔ)更重要也更有效。

讓老百姓懂得自己訂制管自己，自己的地方自己治理，只要不是屬于國(guó)家立法事權(quán)，均可以在地方中進(jìn)行嘗試，讓老百姓廣泛參與到用規(guī)則治理市域的全過(guò)程，激活人民群眾參政議政的積極性。公眾廣泛參與地方立法，一方面增強(qiáng)地方性法規(guī)的民意基礎(chǔ)，另一方面在后續(xù)的執(zhí)行中會(huì)更有效?？傊?，立法本身既有前瞻性的考量，也會(huì)面臨社會(huì)日益變遷后所提出的滯后的質(zhì)疑。地方立法在這兩者之間的協(xié)調(diào)具有較好的靈活性，某種角度講，地方立法在協(xié)調(diào)立法愿景與現(xiàn)實(shí)條件之間更快速也更有效，在平衡制度與效率之間的沖突中既提供了機(jī)遇，也提出了挑戰(zhàn)。一切都在路上，改革如此，地方立法也如是。