資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中存在的環(huán)保法律問題研究及對策

劉向東

中共鞍山市委黨校，遼寧 鞍山 114003

近年來，由于我國供給側(cè)改革和環(huán)保要求的持續(xù)嚴(yán)格化，很多資源型城市開始陸續(xù)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，這也是資源型城市發(fā)展的必由之路。但是在轉(zhuǎn)型的過程中，也暴露出一系列的問題和不足，其中最為突出的仍然是環(huán)保問題。究其原因主要是缺乏相應(yīng)的制度、法律、法規(guī)，使得在轉(zhuǎn)型的過程中，各類后續(xù)工作不到位，甚至產(chǎn)生了一些比較深刻的社會矛盾。同時(shí)，從發(fā)展的角度來看，這些問題和不足的存在，尤其是環(huán)保問題的存在，又將會在很大程度上對資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展形成一定的制約，影響資源型城市經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展。［1］

一、資源型城市轉(zhuǎn)型中存在的環(huán)保問題

（一）轉(zhuǎn)型過程中存在環(huán)境持續(xù)破壞的問題

資源型城市轉(zhuǎn)型的過程中，以前資源過度開發(fā)所遺留的問題，將會持續(xù)較長的一段時(shí)期，甚至?xí)灤┯谡麄€轉(zhuǎn)型期，例如以煤礦開采的城市為例，資源的過度開采對環(huán)境的污染最為嚴(yán)重，尤其是空氣、土地、水源和植被等，環(huán)境污染直接影響了人們的生活。由于資源的過度開發(fā)造成了受損的生態(tài)只能夠緩慢地進(jìn)行恢復(fù)，這對于生物多樣性的損害是非常致命的。

除此之外，過度地對資源進(jìn)行開采開發(fā)，還造成了大氣方面的污染，在形成礦坑之后，坑下的一氧化碳、二氧化硫等氣體會得到不同程度的釋放，不僅僅造成了坑內(nèi)污染，而且揮發(fā)之后還會對礦坑周圍的環(huán)境造成比較大的影響。與此同時(shí)，排土場和矸石山中的采礦遺留下的堆積物等污染物又會造成礦坑外的污染，并且從相關(guān)的調(diào)查來看，污染的情況也是比較嚴(yán)重的。也就說，即使在轉(zhuǎn)型的過程中，這些環(huán)境問題仍然會對這些城市造成比較顯著的影響，甚至?xí)绊懙匠鞘修D(zhuǎn)型的效果。

（二）轉(zhuǎn)型后的環(huán)境問題依然存在

從現(xiàn)有的情況來看，我國資源型城市轉(zhuǎn)型后仍然存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的情況，突出表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型后的資源型城市仍然以第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展非常緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)導(dǎo)致城市的綜合競爭能力不足，同時(shí)，相比較第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)來說，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題也是比較明顯的，尤其是在資源型城市轉(zhuǎn)型后的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，自然資源的浪費(fèi)情況是比較嚴(yán)重的。［2］

除此之外，雖然相比資源開采，第二產(chǎn)業(yè)中其他行業(yè)的污染相對要小，但是我國大部分的資源型城市轉(zhuǎn)型仍然是依托原有的資源而進(jìn)行的，因此在實(shí)踐中仍然存在著非常明顯的污染問題，盡管部分城市希望通過發(fā)展文化旅游等產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但是效果并不明顯。［3］從原因上來看，主要是雖然這些資源型城市的礦產(chǎn)資源比較豐富，地方政府著眼于眼前利益，將資源開采作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了資源開采產(chǎn)業(yè)一枝獨(dú)秀的情況，缺乏相對應(yīng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但經(jīng)過過度的資源開發(fā)，這一支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，其他產(chǎn)業(yè)又沒有跟上，最終導(dǎo)致了各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展均受到了不同程度的影響。

（三）由于資源型城市轉(zhuǎn)型引發(fā)的相關(guān)社會問題

除了以上問題之外，由于長期過度開采和使用自然資源，資源型城市轉(zhuǎn)型中涉及一系列的社會問題。首先是失地農(nóng)民的問題，對資源的開采導(dǎo)致一大部分農(nóng)民失去土地，雖然在資源開采的過程中，會對他們進(jìn)行一定的賠償和補(bǔ)償，但這些賠償和補(bǔ)償資金主要來自資源變價(jià)，一旦資源型城市轉(zhuǎn)型，資源無法變價(jià)，這些賠償和補(bǔ)償很可能會停止；其次是資源型企業(yè)的員工如何進(jìn)行安置，一旦城市轉(zhuǎn)型，資源型企業(yè)勢必會減小規(guī)模或者停產(chǎn)，資源型企業(yè)的員工如何進(jìn)行安置將成為一個非常重大的問題。

總體上來說，由于歷史原因，我國資源型城市對本地資源的開發(fā)方式比較粗放，開發(fā)力度比較大，因此對本地生態(tài)的影響和破壞是比較深遠(yuǎn)的。［4］這種做法不僅僅導(dǎo)致了本地的土地、地下資源受到很大程度的影響，而且對于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡、人居環(huán)境也影響較大，形成了比較嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題。

二、基于法律角度解決資源型城市轉(zhuǎn)型中環(huán)保問題的措施

從目前來看，我國資源型城市如何進(jìn)行轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成影響我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題之一，從法律的角度而言，通過建立比較完善的環(huán)保法律制度，是其中的重要環(huán)節(jié)，例如在資源型城市轉(zhuǎn)型的整個過程中，不僅僅需要一系列譬如資源開發(fā)補(bǔ)償、資源產(chǎn)業(yè)援助等方面的機(jī)制，而且還需要從環(huán)保的角度對現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源立法進(jìn)行進(jìn)一步的完善，只有這樣，才能夠?yàn)槲覈Y源型城市的轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的法律支撐。

（一）建立完善的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制

就目前來說，我國資源型城市在轉(zhuǎn)型的過程中，大部分還缺乏相應(yīng)的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，這就導(dǎo)致這些資源型城市的轉(zhuǎn)型會遇到許多相應(yīng)的問題，例如由于資源過度開發(fā)造成的農(nóng)田損毀問題，在資源開發(fā)的過程中，會對受損害者進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一旦資源型城市進(jìn)行轉(zhuǎn)型，資源開發(fā)停止，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w就會喪失，農(nóng)田受損者便不能繼續(xù)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，由此也會衍生出一系列的社會矛盾。

鑒于此，作為我國政府應(yīng)該從法律、法規(guī)的角度出發(fā)，通過加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法工作，為逐步完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)機(jī)制奠定基礎(chǔ)?？傮w上來說，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循兩個原則。［5］第一個原則是要遵循實(shí)際需要與可行性相結(jié)合的原則，從資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要出發(fā)，制定出適合本地區(qū)、切實(shí)可行的補(bǔ)償機(jī)制；第二個原則是要建立起以收益方、獲利方為主要出資模式的補(bǔ)償機(jī)制。

要通過制定專項(xiàng)的自然生態(tài)保護(hù)法律，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中做好本地區(qū)的資源開發(fā)與管理工作，積極做好這些城市化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與后期建設(shè)，科學(xué)劃定這些城市的生態(tài)環(huán)境投入，合理確定這些城市的資源開發(fā)補(bǔ)償方針、補(bǔ)償措施、補(bǔ)償制度和補(bǔ)償政策。使這些城市能夠建立起有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最大程度地避免由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不足而引起的相關(guān)問題。

同時(shí)，對于相關(guān)的稅費(fèi)制度也要進(jìn)一步的進(jìn)行改革和完善。在這方面，可以借鑒國外的一系列做法，例如美、德等國家在礦產(chǎn)權(quán)利金、出讓金以及抵押金等方面所進(jìn)行的管理模式、管理方法和管理制度等，結(jié)合我國的實(shí)際，有效地對我國資源型城市的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征管制度進(jìn)行完善，使其更好地為資源型城市的轉(zhuǎn)型服務(wù)。并通過不斷地完善，有效地建立起綠色GDP制度，將資源型城市已經(jīng)形成的生態(tài)環(huán)境污染以及由此造成的損失作為一項(xiàng)重要的成本計(jì)算在城市的GDP之中。要積極研究和探索排污總量收費(fèi)以及其它與環(huán)保相關(guān)聯(lián)的收費(fèi)，并最大可能地推行費(fèi)改稅。要將“礦業(yè)補(bǔ)償基金”作為一項(xiàng)重要的制度進(jìn)行建設(shè)，這種制度主要面向效益較好、收益較穩(wěn)定的礦山企業(yè)進(jìn)行征稅，征稅后以補(bǔ)償基金的形式進(jìn)行資金儲備，主要用于后期資源枯竭之后，對礦山企業(yè)工人進(jìn)行職工安置。

（二）建立完善的衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制

衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制主要是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過實(shí)施各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展手段，利用財(cái)稅扶持、項(xiàng)目支持等方式，直接援助具有衰退產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，以使這些地區(qū)得到更好的發(fā)展。資源開采作為我國目前重要的衰退產(chǎn)業(yè)，建立完善的衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制就是要通過國家的政策扶持和政策引導(dǎo)，以利于這些地區(qū)能夠更好地發(fā)展相應(yīng)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，建立健全相應(yīng)的社會保障體系。

衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制應(yīng)包括四個方面的內(nèi)容。第一個方面是要從資源開發(fā)企業(yè)的誕生之日開始，進(jìn)行資源稅的征收，同時(shí)用征收過來的資源稅，建立起相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助基金。第二個方面是對資源開發(fā)企業(yè)進(jìn)行法律限定，當(dāng)然這種做法要具有充足的、可行性的法律、法規(guī)依據(jù)，只有這樣才能對資源開發(fā)企業(yè)的不正當(dāng)行為進(jìn)行限定，避免環(huán)境破壞超出預(yù)期。例如要以法律、法規(guī)的形式明確資源開發(fā)企業(yè)在開發(fā)的過程中，需要對被破壞的植被進(jìn)行復(fù)原，需要對礦坑進(jìn)行回填，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)我國資源型城市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)這些城市的可持續(xù)性發(fā)展。第三個方面是要積極開拓現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)種類，大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，避免僅僅發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)而帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，防止第二產(chǎn)業(yè)對環(huán)境破壞的持續(xù)增加。第四個方面是我國資源型城市要對現(xiàn)有的資源開采類企業(yè)員工人數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，并通過合理的引導(dǎo)機(jī)制引導(dǎo)原有工人進(jìn)行轉(zhuǎn)崗。

（三）要進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源立法

首先，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源有償使用制度。應(yīng)根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的不同管理要求，積極改革現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源有償使用制度，在探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓方面，要有效地引入科學(xué)、可行的市場競爭方式，對礦產(chǎn)資源市場進(jìn)行行之有效的規(guī)范，通過調(diào)查研究和分析，制定有效措施解決探礦權(quán)、采礦權(quán)無償和有償取得“雙軌制”的問題。各個資源型城市要根據(jù)自身的實(shí)際，適度調(diào)整現(xiàn)行的礦業(yè)稅費(fèi)政策。

其次，要通過法律來保障恢復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)有的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）并沒有相關(guān)條款來明確對于礦產(chǎn)資源開采之后造成的環(huán)境破壞如何進(jìn)行治理。從這些相關(guān)的法律條文來看，其實(shí)質(zhì)僅僅是規(guī)定了采礦區(qū)的復(fù)墾，對于治理礦產(chǎn)資源開采后對環(huán)境造成的破壞，不能發(fā)揮有效的法律約束力。因此，需要對現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行完善，明確規(guī)定如何治理由于過度開采而導(dǎo)致的植被破壞、環(huán)境惡化等問題，同時(shí)還要對礦山“三廢”治理進(jìn)行加強(qiáng)。［6］

最后，要建立較為完善的資源型城市轉(zhuǎn)型法律體系。從整個國際社會來看，實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型的法治化是一種通用的做法，例如德、日、美、英、法等國家在資源型城市轉(zhuǎn)型的過程中，都先后制定了一系列的法律法規(guī)，以確保能夠?qū)崿F(xiàn)資源型城市的順利轉(zhuǎn)型，例如德國在魯爾區(qū)改造振興過程中，為了實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，就先后制定了《煤礦改造法》《投資補(bǔ)貼法》《聯(lián)邦區(qū)域整治法》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)從不同的方面，不僅僅推動了這些國家資源型城市的順利轉(zhuǎn)型，而且也對可能造成的環(huán)境污染問題形成了嚴(yán)格的約束。

借鑒國外資源型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)做法，結(jié)合我國的實(shí)際，我國目前還缺乏資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的相關(guān)立法。當(dāng)然，除此之外，相關(guān)部門還要制定相應(yīng)的部門法規(guī)，資源型城市還應(yīng)出臺相應(yīng)的地方法規(guī)。地方法規(guī)的出臺應(yīng)充分考慮到上一級法律，從中央到地方構(gòu)建出較為系統(tǒng)完備的法律體系。地方性法規(guī)以相關(guān)法律為依據(jù)，充分結(jié)合本地實(shí)際情況，針對本地的立法漏洞健全本地法律法規(guī)。在國家沒有制定資源型城市轉(zhuǎn)型法律的情況下，如果某地區(qū)對自身的定位是需要轉(zhuǎn)型的資源型城市，可以率先根據(jù)本地發(fā)展的實(shí)際情況先行立法。待國家整合各地立法情況以及具備國家立法條件之后，再進(jìn)行對地方的指導(dǎo)性立法，地方再根據(jù)國家的法律法規(guī)修訂本地法律法規(guī)，保證國家與地方法律建設(shè)的統(tǒng)一性。無論是地方立法先行還是從國家到地方自上而下的完善立法，目的都是建立較為完善的保障資源型城市轉(zhuǎn)型的法律體系。法律作為資源型城市的一種保護(hù)手段，在自然資源開采利用方面都能夠有法可循有法可依，以實(shí)現(xiàn)資源型城市的順利轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。

三、結(jié)論

由于對資源的過度開采和索取，資源型城市都存在著比較明顯的環(huán)保問題，同時(shí)由于對資源的高度依賴，資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是比較單一的，由此也造成了資源型城市在轉(zhuǎn)型的過程中，資源配置效率低下、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等問題。所以對于資源型城市來說，要從國家發(fā)展的整體環(huán)境出發(fā)，從本地資源開采的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行科學(xué)有序、未雨綢繆的轉(zhuǎn)型，堅(jiān)決避免繼續(xù)高度依賴資源、等到資源枯竭時(shí)進(jìn)行被動轉(zhuǎn)型的情況發(fā)生，同時(shí)在整個轉(zhuǎn)型的過程中，要對存在的環(huán)保法律問題進(jìn)行深入的研究，通過制定科學(xué)完善的法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)制制度，確保城市發(fā)展的順利轉(zhuǎn)型。