中國城鄉(xiāng)土地要素流動存在的問題及政策建議

孔凡文，鄭文博，金 英

(1.沈陽建筑大學管理學院，遼寧 沈陽 110168；2.沈陽城市建設學院管理學院，遼寧 沈陽 110167)

經(jīng)過40余年的積累與發(fā)展，中國已躍居世界第二大經(jīng)濟體，取得了足以傲人的成就。即使是在全球新冠疫情的巨大沖擊下，中國2021年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率仍然達到了8.1%；通過推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，中國的脫貧攻堅戰(zhàn)也取得了全面勝利。農(nóng)村土地制度改革是中國經(jīng)濟發(fā)展的原動力之一，自20世紀70年代末的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制起，中國基于時代特征以分權、放權為導向，通過穩(wěn)定農(nóng)地使用權和促進農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權的改革探索，為城鄉(xiāng)發(fā)展釋放巨大紅利。促進城鄉(xiāng)土地要素自主有序的流動是國家宏觀調(diào)控產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和加快城鎮(zhèn)建設的重要手段，也是農(nóng)民參與分享土地增值收益的主要途徑[1]。

然而，中國城鄉(xiāng)土地要素流動中仍然存在土地要素配置效率和分配公平的問題：農(nóng)地的流出限制了農(nóng)民直接開發(fā)集體土地獲取非農(nóng)增值收益的機會，按農(nóng)地原用途補償又使農(nóng)民被排除在土地增值收益分配之外[2]；而農(nóng)村一些偏遠和零散地塊又難以為農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供條件，農(nóng)村的發(fā)展被禁錮于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的單一鏈條之中。農(nóng)地的供給體現(xiàn)在農(nóng)地轉(zhuǎn)化為國有建設用地的出讓過程，以快速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化為目標，土地要素配置出現(xiàn)“西高東低”的區(qū)域不平衡現(xiàn)象，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)的土地供給不充分，而產(chǎn)業(yè)薄弱地區(qū)雖有大量建設用地卻難以形成集群優(yōu)勢；地方政府為吸引企業(yè)投資而低價出讓工業(yè)用地，無形中降低了土地利用效率和地區(qū)產(chǎn)業(yè)多樣化程度[3]。這些關乎效率與公平的問題阻礙了中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和增長動力的轉(zhuǎn)換，使城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展不平衡、不充分，更制約著“十四五”時期中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

一、中國城鄉(xiāng)土地要素流動的發(fā)展歷程

城鄉(xiāng)土地要素流動是指農(nóng)地權屬(如所有權、使用權或發(fā)展權等)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織流向城市產(chǎn)業(yè)的過程。

中國城鄉(xiāng)土地要素流動從單一路徑且由地方政府壟斷，逐步向多元流轉(zhuǎn)并主要受市場機制調(diào)節(jié)的方向轉(zhuǎn)變。從農(nóng)地只能先征為國有建設用地才能流轉(zhuǎn)(即“征地”)的單一方式，發(fā)展到征地輔以與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤(即“增減掛鉤”)的方式，最后完善為征地與農(nóng)村集體建設用地自主入市(即“入市”)，并輔以省域內(nèi)或跨省域增減掛鉤的多元流轉(zhuǎn)方式。整體來說，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地要素流轉(zhuǎn)以征地和入市為主，當建設用地指標不足時輔以省域內(nèi)增減掛鉤；區(qū)域間城鄉(xiāng)土地要素配置則只能通過跨省域增減掛鉤實現(xiàn)。而中國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略則由重視城市和“以城市帶動農(nóng)村”，逐步向城鄉(xiāng)互補融合方向調(diào)整。具體來說，這一系列轉(zhuǎn)變可分為4個階段：

(1)全面推進城市化階段

這個階段(1998—2002年)的城鄉(xiāng)土地要素流動嚴格受限。加大城鎮(zhèn)建設投資成為全面推進城市化建設時期經(jīng)濟高速增長的主導因素，快速和低價獲取城市發(fā)展用地的目標使政府收緊了對城鄉(xiāng)土地要素自由流動的通道。1998修訂的《中華人民共和國土地管理法》擴大了合法征地范圍，雖然這一時期國家啟動了多輪集體建設用地入市試點，但并沒取得突破性進展，城鄉(xiāng)土地要素流動實際由地方政府壟斷。

(2)城市帶動農(nóng)村發(fā)展階段

在此階段(2003—2007年)，城鄉(xiāng)土地可通過征地與增減掛鉤多種方式流動。這一時期國家要求“嚴格控制超大城市、特大城市用地規(guī)?！?，而“增加中小城市和縣城的建設用地供給”，提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)土地要素流動愈加靈活，除征地途徑外，農(nóng)村土地要素逐步以增減掛鉤形式流動。

(3)城鄉(xiāng)共同發(fā)展階段

在這一階段(2008—2018年)，中國逐步打開征地、增減掛鉤及入市等城鄉(xiāng)土地要素流動通道。中國城鄉(xiāng)關系從城市帶動農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)共同發(fā)展。相對應的，城鄉(xiāng)土地要素流動也明顯放開。2008年《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了“要打破非農(nóng)建設用地必須征為國有的現(xiàn)有格局，并且賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位”；2011年河南省成為探索人地掛鉤的試點；2015年國家正式啟動征地、入市和宅基地3項農(nóng)村土地制度聯(lián)動改革。

(4)城鄉(xiāng)互補融合階段

在此階段(2019年至今)，土地多樣化流轉(zhuǎn)形式正式確立。國家再次優(yōu)化城鄉(xiāng)關系，提出了堅持優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)要素自由流動，實現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮。城市土地供應也從原來的偏向中小城市轉(zhuǎn)向“用地計劃指標跟著項目走”，加之“放管服”改革下放用地審批權限、實施跨省域增減掛鉤政策，土地供應向經(jīng)濟發(fā)展較快省份和重要城市群傾斜。2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將多年的征地、入市以及宅基地試點改革經(jīng)驗納入法律文件，城鄉(xiāng)土地要素流動的3條主要通道——征地及出讓、入市和增減掛鉤正式確立。

二、城鄉(xiāng)土地要素流動的現(xiàn)狀與問題

中國農(nóng)地征收及國有土地出讓、農(nóng)村集體建設用地入市和增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑3種城鄉(xiāng)土地要求流動方式的現(xiàn)狀、問題和挑戰(zhàn)在于：

1.中國城鄉(xiāng)土地要素流動的現(xiàn)狀及存在的問題

一是城市產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展一定程度上影響著農(nóng)地征收的空間格局和征地補償；在土地出讓過程中，地方政府低價出讓工業(yè)用地的供地策略導致了土地要素出現(xiàn)空間錯配的問題。中國征地集中于城區(qū)附近和經(jīng)濟水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)且征地補償較高，經(jīng)濟水平較差的地區(qū)征收較少且補償相對較低[4]。而征地補償應考慮農(nóng)民失去的土地財產(chǎn)支配權，即土地未來的機會成本，理應讓其分享一定的土地增值收益[5]。

在國有建設用地出讓環(huán)節(jié)，理論上產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求必然推動土地出讓價上升，但事實上，政府行為對工業(yè)用地價格的影響比市場機制的影響更加顯著。中國長期實施地方政府低價出讓工業(yè)用地(招商引資)的供地策略，導致了土地資源存在錯配問題。低價出讓工業(yè)用地在經(jīng)濟發(fā)展初期能夠一定程度上促進產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，但工業(yè)用地價格扭曲或協(xié)議出讓比例較高，會導致企業(yè)過度投資和產(chǎn)業(yè)多樣化程度降低[6]，最終產(chǎn)生抑制作用，降低了土地利用效率。而工業(yè)用地從免租金轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂玫倪^程，又使制造業(yè)從集聚中心向外轉(zhuǎn)移[7]，過高的工業(yè)地價也不利于產(chǎn)業(yè)集聚及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

二是農(nóng)村集體建設用地呈現(xiàn)出集中于產(chǎn)業(yè)集聚度較高或路網(wǎng)密度較大地區(qū)入市的規(guī)律；那些偏遠、零散的地塊對投資者的吸引力較小，不同區(qū)位的農(nóng)地所有者間的入市收益很難平衡。存在大量工業(yè)或商業(yè)服務業(yè)聚集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如德清、大足、南海和郫都)入市交易活躍，而且活躍的農(nóng)村集體建設用地交易市場又進一步吸引外部企業(yè)選址辦廠。但不同區(qū)位農(nóng)地所有者之間的收益很難平衡，那些偏遠、零散的地塊對投資者吸引力較小，難以形成集聚優(yōu)勢，入市收益也很難成為農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)折點。此外，很多地區(qū)的工業(yè)企業(yè)(如蕪湖、湖州、沈陽和長春)優(yōu)先考慮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重要的交通干線及景點等地的入市土地。

三是增減掛鉤節(jié)余指標的流入集中在城市中心區(qū)域，流出則分布在農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)；流出指標的農(nóng)村地區(qū)喪失了工業(yè)建設機會，其未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍需關注。省域內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易主要受城市產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、財政收入水平等因素影響，指標的流入分布在城市中心區(qū)域，指標流出則分布在農(nóng)村的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)[8]。同時，增減掛鉤能夠有效促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，并對農(nóng)村精準扶貧和脫貧具有積極作用，但也有學者討論增減掛鉤在提高效率的同時是否兼顧公平，那些區(qū)位條件差和經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)喪失了未來產(chǎn)業(yè)升級和工業(yè)建設的機會[9]。跨省域增減掛鉤能夠有效解決鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅領域中“錢從哪來”的問題，但調(diào)劑資金如果不能切實向深度貧困地區(qū)傾斜，城鄉(xiāng)土地要素的流動便違背了國家政策的初衷。

2.目前城鄉(xiāng)土地要素流動相關研究所面臨的挑戰(zhàn)

一是目前不同地區(qū)征地及出讓、入市和增減掛鉤3種城鄉(xiāng)土地要素流動的一般規(guī)律尚未清晰，尤其是在市場供需(看不見的手)和政府決策(看得見的手)雙重影響下城鄉(xiāng)土地要素流動機制仍需確立。當學者們想要全力解決農(nóng)村土地問題時，常忽視城市與農(nóng)村間千絲萬縷的聯(lián)系。征地及出讓、入市和增減掛鉤等城鄉(xiāng)土地要素的流動既受城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的牽引，同時也被國家政策所調(diào)控，成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具。因此，不同地區(qū)城鄉(xiāng)土地要素流動機制及其影響城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律需要進行更深入的探索。

二是在國家政策引導下的3種流動方式對土地要素空間配置效率的調(diào)節(jié)效果分析不足。為了解決以上土地要素流動問題，國家目前實施了多項土地配置的改革政策[10]。2021年國家發(fā)布的《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收有關問題的通知》和《自然資源部關于2021年土地利用計劃配置規(guī)則的通知》，加強了對低價出讓工業(yè)用地等問題的管控。同年出臺的《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》提出了保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的合理用地需求，關注偏遠和零散地塊的開發(fā)與利用，而《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地要素跨區(qū)域流動，為農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)的未來發(fā)展提供了資金保障。然而，目前關于土地要素配置政策的研究缺少更深入的理論與實證分析，需要進一步測算土地要素配置政策的實施效果，探究政策引導下征地和出讓、入市和增減掛鉤對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)集聚融合和農(nóng)民收益分配的影響。

三是缺少關于征地及出讓、入市和增減掛鉤協(xié)調(diào)關系的探討，鮮有辨析三者相互替代或互為補充的條件的研究。夏柱智認為征地與入市并非二元對立，征地和入市共同構(gòu)成內(nèi)在規(guī)則統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場；徐建牛、李敢則認為，農(nóng)地入市和土地征收兩者之間具有很強的替代性。不同地區(qū)3種流動方式在促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面各具優(yōu)勢，如果一個地區(qū)存在城市產(chǎn)業(yè)聚集，其對距離集聚點較遠和運輸成本較高地區(qū)的農(nóng)地需求不會太高，而是更需要以增減掛鉤形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)地指標；如果一個地區(qū)存在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)聚集，經(jīng)濟體會竭力減少農(nóng)村土地要素以征地或增減掛鉤等形式流出農(nóng)村。以上是三者互為替代的過程，但它們之間依然存在互補的可能，例如，通過公益性征地加強農(nóng)地周邊基礎設施建設，降低農(nóng)村土地的運輸成本，從而促進農(nóng)村集體建設用地入市交易。然而，征地及出讓、入市和增減掛鉤三者間是此強彼弱，還是并存互補仍未有定論。

三、結(jié)論與建議

1.結(jié) 論

中國城鄉(xiāng)土地要素流動經(jīng)歷了由單一路徑且地方政府壟斷，逐步向多元流轉(zhuǎn)并主要受市場調(diào)節(jié)方向轉(zhuǎn)變，形成了以征地及出讓、入市和增減掛鉤為主要方式的城鄉(xiāng)土地要素流動通道。目前，中國城鄉(xiāng)土地要素流動現(xiàn)狀及存在的問題可以總結(jié)為以下3點：首先，城市產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展一定程度上影響著農(nóng)地征收的空間格局和征地補償。而在土地出讓過程中，地方政府低價出讓工業(yè)用地的供地策略導致土地要素空間錯配。其次，農(nóng)村集體建設用地呈現(xiàn)出集中于產(chǎn)業(yè)集聚度較高或路網(wǎng)密度較大地區(qū)入市的規(guī)律；那些偏遠、零散的地塊對投資者吸引力較小，不同區(qū)位的農(nóng)地所有者間的入市收益很難平衡。再次，增減掛鉤節(jié)余指標的流入集中在城市中心區(qū)域，指標流出則分布在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)；流出指標的農(nóng)村地區(qū)喪失了工業(yè)建設機會，其未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍需關注。

同時，相關學術研究也面臨著挑戰(zhàn)，仍需在以下方面進行探索與突破：一是目前不同地區(qū)征地及出讓、入市和增減掛鉤3種城鄉(xiāng)土地要素流動方式的一般規(guī)律尚未清晰，尤其是在市場供需(看不見的手)和政府決策(看得見的手)雙重影響下城鄉(xiāng)土地要素流動機制仍需確立。二是在國家政策的引導下3種流動方式對土地要素空間配置效率的調(diào)節(jié)效果分析不足。三是缺少關于征地及出讓、入市和增減掛鉤協(xié)調(diào)關系的探討，鮮有辨析三者相互替代或互為補充的條件的研究。

2.建 議

基于以上分析，筆者提出3點政策建議：第一，國家應汲取“國有土地出讓金收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收”改革試點的經(jīng)驗，嚴格把控地方政府對工業(yè)用地出讓的壟斷，加強土地要素市場化配置。地方政府應充分了解本地城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的用地需求，真正落實“堅持要素跟著項目走”的政策，尤其關注城市產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地差異，有針對性地協(xié)調(diào)兩類產(chǎn)業(yè)的土地供給。第二，考慮當?shù)剞r(nóng)村集體建設用地的資源特征，合理調(diào)整鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級、村級土地利用規(guī)劃和農(nóng)村集體建設用地入市策略，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合用地需求，吸引城市資本、技術等要素進入農(nóng)村，形成產(chǎn)業(yè)集聚經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村增產(chǎn)、農(nóng)民增收的目標。同時，基于公平原則，地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應進一步完善土地收益分配機制，保證處于偏遠地區(qū)的農(nóng)村能夠合理分享城市發(fā)展及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的紅利。第三，國家應綜合考慮農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧資金需求、產(chǎn)業(yè)用地保障以及區(qū)域間土地要素配置情況，統(tǒng)籌確定跨省域增減掛鉤調(diào)劑指標。同時，扶貧資金的分配要充分考慮農(nóng)村貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資本、技術等要素的有效供給，要著眼于實現(xiàn)區(qū)域間更長期的協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，該領域未來的學術研究應在以下方面進行更多探索：一是找到土地要素流動機制及其引導城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聚集的一般規(guī)律，政府則要根據(jù)一般規(guī)律采取促進城市產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效供地策略。二是明確影響征地及出讓、入市和增減掛鉤3種城鄉(xiāng)土地要素流動的經(jīng)濟、社會及自然環(huán)境等關鍵因素，測算土地要素流動效率。三是確定地區(qū)征地及出讓、入市和增減掛鉤3種城鄉(xiāng)土地要素流動方式之間的協(xié)調(diào)方法，應基于地區(qū)稟賦特征和3種流動方式的優(yōu)勢，探索并提出最優(yōu)的政策組合。