以住房公積金制度為基礎(chǔ)構(gòu)建住宅政策性金融機構(gòu)的路徑選擇

文/趙偉（煙臺市住房公積金管理中心）

一、建立住房長效機制的目的和意義

建立住房長效機制是改善國民居住環(huán)境、解決城市化進程矛盾、加速國家新舊動能轉(zhuǎn)換的必然選擇，其機制目標(biāo)和重要意義體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，防止住房價格的大起大落，促進動能轉(zhuǎn)化

住房長效機制的建立將大幅減少商品房市場價格的非理性快速波動，避免出現(xiàn)暴漲暴跌的現(xiàn)象，抑制住房炒作行為，國民購房趨于理性，短期炒作和投資行為得到自然遏制，通過住房金融體系的完善將信貸規(guī)模合理配置到剛性需求的群體，支持自住住房的購買。通過大力發(fā)展共同產(chǎn)權(quán)住房和住房租賃市場等措施，豐富居民住房結(jié)構(gòu)，除購房居住以外，還可以選擇購買部分產(chǎn)權(quán)和長期租房居住，從宏觀和微觀兩個維度將資金從過熱的住房市場抽離，擴大實體經(jīng)濟貸款規(guī)模，促進國民消費需求，刺激實體經(jīng)濟快速發(fā)展，從而加速新舊動能轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加趨于合理化。

（二）改變住房供應(yīng)方式，整合過剩的住房資源，降低國民住房成本，改善住房條件

通過發(fā)展住房租賃市場改變住房供給結(jié)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有的住房資源，積極探索新的住房供給方式，解決國民尤其是新市民的住房問題。目前我國由于缺乏相關(guān)的規(guī)定和法律，住房租賃市場較為混亂，住房長效機制的一個重要組成部分就是發(fā)展住房租賃市場，如果規(guī)范了租賃市場，使其健康發(fā)展，將會有更多的優(yōu)質(zhì)房源流入租賃市場，居民選擇性將大幅增加；監(jiān)管缺位將大大改善，出租人和承租人雙方的權(quán)益可以得到保障；官方的租賃平臺將促使換租、重新招租、交接等服務(wù)更加規(guī)范方便。住房租賃市場規(guī)范后，擁有多套房產(chǎn)的中產(chǎn)階層的閑置住房將進入租賃市場，避免了住房資源長期閑置的浪費現(xiàn)象，同時，官方部門和國有企業(yè)也會成為租賃住房的重要提供者，如此一來，不僅可以使租房者有更多的選擇余地，住房租賃市場的價格也會趨于理性和穩(wěn)定，租賃住房的品質(zhì)將大幅提升，服務(wù)將不斷規(guī)范。

（三）加速城鎮(zhèn)化進程，緩解用工成本過高的現(xiàn)狀，保證實體經(jīng)濟發(fā)展的人力資源供給

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，未來會有更多郊區(qū)、城中村和農(nóng)村人口進入大中城市生活工作，也就是我們所說的新市民，這些人群剛進入城市工作沒有資金積累，短期內(nèi)全款購置商品房居住的可能性不大，如何有效地解決他們的住房問題，并且讓他們享受到與老市民一樣的市民待遇，提高他們的歸屬感和生活幸福指數(shù)是在我國城市化進程中面臨的一個重要課題，解決得好壞將直接影響到城市化進程的順利與否，影響到社會安定和百姓的工作積極性。住房長效機制的建立將通過完善住房金融體系、建立住宅租賃機制、多樣化住房提供、解綁住房和市民待遇等措施有效解決新市民的住房問題，讓他們用較低的成本獲得較好的居住環(huán)境，有效提高新市民的生活幸福指數(shù)，讓他們也能分享到我國改革開放以來的改革紅利，從而加速我國城市化進程，促進國家快速發(fā)展。

（四）擴大公有住房供給，提高公有產(chǎn)權(quán)住房的市場占有比例，增強住房價格宏觀調(diào)控能力

我國適時地進行了住房體制改革，開啟了住房市場化的時代。過去30年的住房市場化過程，充分利用市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，國民平均居住面積和居住條件得到了大幅改善，取得的成績是有目共睹的。但是房地產(chǎn)行業(yè)存在泡沫和住房過剩也成為大家公認的事實，包括小產(chǎn)權(quán)房這種市場混亂問題也是客觀存在的。通過住房長效機制的建立，不斷擴大公有住房的市場比例，國有部門積極參與到住房市場的競爭中去，增強住房市場的宏觀調(diào)控能力，避免出現(xiàn)暴漲強制降溫，暴跌強制刺激這種政策朝令夕改的被動局面，通過市場基本規(guī)律淘汰不規(guī)范、無效率的開發(fā)企業(yè)，逐步解決小產(chǎn)權(quán)房等市場化發(fā)展出現(xiàn)的弊端問題。

二、住房公積金制度運行的突出特點

住房公積金制度實行近30年來，在實踐中不斷改進和完善，不斷提高運行效率，擴大制度影響力，努力滿足職工的購房需求，形成了適合中國國情的制度運行特點。

（一）機構(gòu)設(shè)置完善，組織架構(gòu)完整

2019年末，全國共設(shè)立住房公積金管理中心341個；未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理的分支機構(gòu)139個，其中，省直分支機構(gòu)24個，石油、電力、煤炭等行業(yè)分支機構(gòu)71個，區(qū)縣分支機構(gòu)44個，全國住房公積金服務(wù)網(wǎng)點3350個[1]。實現(xiàn)了國家范圍內(nèi)的全覆蓋。

（二）資金規(guī)模大，保障職能突出

2019年末，住房公積金繳存總額109607.66 億元，繳存余額 65372.43 億元[2]。截至2019年末，累計向373個支持保障房試點項目發(fā)放貸款872.15億元[3]。

（三）制度知名度高，群眾基礎(chǔ)扎實

住房公積金制度自1995年建立以來，作為我國唯一一項惠及鎮(zhèn)以上各級行政區(qū)域、各種行業(yè)職業(yè)、各類收入階層的住房民生制度，截至2019年末累計發(fā)放個人住房貸款3620.88萬筆、97959.46億元[4]，制度的群眾基礎(chǔ)非常扎實。

（四）制度本身具有自動均衡功能

在房地產(chǎn)市場銷售處于上升期的時候，住房公積金的資金量會隨著貸款和提取職工數(shù)的增多而越來越緊張，貸款審批和放款就會出現(xiàn)緩慢的情況，從而倒逼住房市場降溫。當(dāng)住房市場處于低迷狀態(tài)，住房公積金管理機構(gòu)會逐步加大宣傳力度，擴大繳存范圍，從而起到了繁榮房地產(chǎn)市場，提振房地產(chǎn)行業(yè)的效果。這種內(nèi)生的對于房地產(chǎn)市場的均衡功能是與制度的特點聯(lián)系在一起，與生俱來的。

三、住房長效機制中住房公積金制度的作用發(fā)揮

住房長效機制的實現(xiàn)要素主要包括金融政策、供給調(diào)整、消費引導(dǎo)這三個方面，住房公積金制度在其中都可以發(fā)揮積極作用。

（一）優(yōu)化完善貸款政策，配合做好住房金融去杠桿

為了達到防止住房價格暴漲暴跌、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的目的，金融去杠桿是必須采取的有效措施，通過緊縮住房貸款政策，有效打擊住房市場的投機行為，抑制除居住需求以外的炒作性購房。同時，在宏觀上去杠桿的同時完善住房金融信貸制度，將有限的住房金融信貸規(guī)模用來支持自住住房消費群體，幫助剛性需求群體提高購房支付能力。

由于住房公積金制度一直以來重要的職能發(fā)揮方式就是政策性低息貸款的發(fā)放，所以住房公積金制度的作用發(fā)揮很簡單，只需要將貸款政策進行調(diào)整，全力保障首套房購房需求，停止發(fā)放二套、三套房貸款，而且政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格，既認房又認貸?，F(xiàn)在多地已經(jīng)開始實行類似的政策，通過這些政策調(diào)整可以杜絕利用住房公積金貸款的炒房行為。

（二）積極參與長租房公租房建設(shè)，促進住房消費多樣化

為國民提供更加多元化的住房消費模式，大力發(fā)展租賃住房、共同產(chǎn)權(quán)房等新型住房解決辦法，改變當(dāng)前商品房是唯一住房解決方案的現(xiàn)狀，這是住房長效機制的內(nèi)在要求。住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的改變將促進住房市場多樣化，價格相互制約機制更加充分，進而降低年輕人購房壓力，提高國民生活幸福指數(shù)。建立住房長效機制的大背景下，公租房的大量建設(shè)是保障住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)，公積金管理部門應(yīng)該在住房供應(yīng)體系中作為一個官方重要的租賃住房提供部門直接參與公租房的購置、建設(shè)、管理和服務(wù)，開展租賃住房相關(guān)業(yè)務(wù)。理由如下：

1.制度政策范圍的擴大將有利于制度的良性發(fā)展

自有產(chǎn)權(quán)的公租房的租賃收入將帶來住房公積金增值收益率的提升，按照增值收益惠及繳存人的制度設(shè)計，繳存人將獲得比當(dāng)前更高的繳存利率，當(dāng)繳存利率明顯高于死期存款利率時，繳存住房公積金將成為國民一種新的理財選擇，自愿繳存將成為全民趨勢，資金規(guī)模會進一步擴大，從而形成如下良性循環(huán)：繳存利率提高——國民自愿繳存——資金規(guī)模增大——公租房數(shù)量質(zhì)量雙提升——租金收益增加——繳存利率進一步提高——更多國民自愿繳存。

2.此舉將有效減輕國家財政壓力

住房公積金部門作為公租房的主要提供部門可以有效避免公租房建設(shè)給國家財政帶來的巨大資金負擔(dān)。國家財政部門只需做好對低保群體的現(xiàn)金補貼的資金籌備和發(fā)放工作，資金需求總額將大大低于建設(shè)公租房的資金需求。另一方面，住房公積金部門也可以為租住公租房的低保群體提供租金減免配套政策，從而抵扣財政住房補貼資金，進一步在保障低保群體利益的情況下減輕國家財政資金壓力。

（三）多措并舉，科學(xué)引導(dǎo)國民理性投資

近30年來，國民已經(jīng)習(xí)慣了住房價格持續(xù)上漲的狀態(tài)，對住房投資的風(fēng)險估計不足，價值投資的意識缺乏，盲目從眾的住房投資方式盛行。住房長效機制的建立將會引導(dǎo)國民科學(xué)投資，改變住房投資的習(xí)慣。住房公積金制度通過貸款政策調(diào)整和提供多層次選擇的公租房，引導(dǎo)國民科學(xué)支配資金，壓縮自住住房資金成本，大幅降低住房投資規(guī)模，從而穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，避免出現(xiàn)暴漲暴跌的情況。

四、發(fā)揮住房公積金制度作用的改革路徑選擇

為了充分發(fā)揮住房公積金制度在住房長效機制中的作用，需要對當(dāng)前制度和機構(gòu)進行改革。

（一）改革的整體構(gòu)想

當(dāng)前住房公積金管理機構(gòu)的職能可以分為行政性職能和金融性職能，歸集、提取住房公積金屬于行政性職能，而個人貸款業(yè)務(wù)具有金融性職能。由于《住房公積金條例》的法律效力不足，繳存的強制性較弱，很多中心催繳受阻。另一方面，管理中心雖然有金融屬性但不是金融部門，貸款相關(guān)業(yè)務(wù)都要委托銀行辦理，每年支付高額的委托費用，業(yè)務(wù)流程也非常煩瑣，有綜合服務(wù)大廳的中心可以一站式服務(wù)，沒有綜合服務(wù)大廳的中心可能還要讓職工在中心和銀行兩頭跑，沒有做到為民服務(wù)最后一公里。

通過以上分析，可以看到當(dāng)前的機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致的一個主要問題就是兩不靠，行政職能和金融職能都得不到充分的發(fā)揮和體現(xiàn)，管理工作發(fā)展受限。為了更好地發(fā)揮住房公積金各項職能，可以考慮將金融性職能和行政性職能分離運行，建立住宅政策性金融機構(gòu)，負責(zé)個人貸款等相關(guān)金融性質(zhì)業(yè)務(wù)，提高資金的使用效率和社會效益；同時保留和強化住房公積金管理機構(gòu)，將其從事業(yè)機構(gòu)劃出，調(diào)整為政府序列的行政執(zhí)法部門，負責(zé)征收管理、住房公積金提取、公租房、長租房建設(shè)等行政性職能。

（二）建立住宅政策性金融機構(gòu)的具體路徑

住宅政策性金融機構(gòu)能夠順利運行，完成其保障職工住房的主要職能，在體制設(shè)計、業(yè)務(wù)范圍、人員構(gòu)成等方面都需要得到相關(guān)保障。

1.機構(gòu)屬性

住宅政策性金融機構(gòu)的屬性應(yīng)該明確為國有獨資企業(yè)，是不以營利為目的金融機構(gòu)，頂層設(shè)計總行，下設(shè)分行和分支機構(gòu)，日常業(yè)務(wù)開展接受人民銀行和銀保監(jiān)會的監(jiān)督管理，執(zhí)行利率由人民銀行規(guī)定，人員編制屬于國企編制。

2.業(yè)務(wù)范圍

建立住宅政策性金融機構(gòu)的主要目的是保障普通居民住房需求，除保留現(xiàn)有住房公積金管理部門的住房公積金貸款業(yè)務(wù)外，要進一步擴展業(yè)務(wù)范圍，增加住房保障相關(guān)職能。一是為普通居民家庭提供長期、低成本的個人住房按揭貸款業(yè)務(wù)。此項業(yè)務(wù)就是對現(xiàn)有住房公積金貸款業(yè)務(wù)的一種保留。二是為新的住房公積金管理部門公租房建設(shè)提供長期、低成本開發(fā)融資業(yè)務(wù)。三是為低收入家庭提供住房保障類金融服務(wù)業(yè)務(wù)。通過提供無息貸款等方式解決低收入家庭租房費用，達到保障其住有所居的目標(biāo)。

3.資金來源

住宅政策性金融機構(gòu)的資金來源可以考慮以下幾種方式：一是直接吸納住房公積金、公管房出讓收入、住房維修基金和其他房改資金作為資本金的構(gòu)成部分。二是財政部門存放的保障國家住房政策執(zhí)行的政策性資金。三是中央銀行政策性再貸款。四是發(fā)行金融債券，通過人民銀行批準(zhǔn)向社會發(fā)放住房類金融債券，直接向社會融資。

4.人力資源

住宅政策性金融機構(gòu)的人員組成要充分考慮政策性銀行兼容政策性和現(xiàn)代金融企業(yè)雙重架構(gòu)的自身特點。人員構(gòu)成分為兩部分：一部分是住房公積金管理機構(gòu)調(diào)動過來的具有住房公積金貸款從業(yè)經(jīng)驗的人員；另一部分是通過公開招聘的方式充實進來的財務(wù)、金融專業(yè)人才。在人員構(gòu)成上要注意知識結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次的階梯性，為機構(gòu)業(yè)務(wù)的順利運行打下良好基礎(chǔ)。

（三）保留并完善現(xiàn)有住房公積金管理機構(gòu)

住房公積金業(yè)務(wù)中行政執(zhí)法、征收管理、政策性提取等行政性職能依然要由政府行政機構(gòu)承擔(dān)，所以建議保留現(xiàn)有住房公積金管理機構(gòu)，同時根據(jù)其新的職能特點優(yōu)化其機構(gòu)設(shè)置。

1.管理機構(gòu)的體制建設(shè)

應(yīng)在保留現(xiàn)有住房公積金管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上對該機構(gòu)體制建制進行完善，成立自上而下、層級對應(yīng)的管理部門。在中央、省、市、區(qū)（縣）逐級設(shè)立住房公積金管理局，統(tǒng)一管理機構(gòu)屬性和規(guī)章制度，明確各級管理部門的管理權(quán)限。

2.管理機構(gòu)的日常職能

剝離了金融性職能的住房公積金管理機構(gòu)的日常職能主要包括：一是住房公積金相關(guān)政策的研究制定，例如：職工繳存基數(shù)上下限和比例的設(shè)定，住房公積金提取相關(guān)政策的制定。二是開展行政執(zhí)法業(yè)務(wù)。進一步加大執(zhí)法擴面力度，開展制度宣傳活動，增強職工的繳存意愿和對住房公積金制度的了解程度，不斷提高制度覆蓋面。三是負責(zé)歸集、提取等日常業(yè)務(wù)的辦理。四是監(jiān)管住宅政策性金融機構(gòu)對住房公積金資金的使用情況。

3.新增公租房項目建設(shè)職能

明確新建立的國家住房公積金管理機構(gòu)具有公租房建設(shè)和租賃管理職能，國土部門應(yīng)結(jié)合本地規(guī)劃和公租房建設(shè)需求提供公租房建設(shè)專項劃撥土地。機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立公租房建設(shè)和租賃管理的子部門，專門負責(zé)管理公租房建設(shè)和使用期物業(yè)、租賃等事務(wù)。公租房按照略低于同區(qū)域市場租賃價格向國民出租，按照短期、中期、長期不同租賃情況分別設(shè)置科學(xué)合理的租賃價格體系。公租房租賃人享受同區(qū)域商品房所有權(quán)人的同等權(quán)利，實行租售同權(quán)。租賃收入計入住房公積金機構(gòu)的業(yè)務(wù)收入，公租房建設(shè)資金計入住房公積金機構(gòu)業(yè)務(wù)支出。