鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地退出存在問題及對策研究

劉春陽，修恒鵬，周國君

（煙臺大學 經濟管理學院，山東 煙臺 264005）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的步伐日趨加快，我國眾多地區(qū)的城市面貌也有較大程度的改善。自1978年我國實行改革開放以來，城鎮(zhèn)化率由最初的17.9%，一躍提升到2020年的63.89%。截至目前，我國仍有超2億農村轉移人口居住在城鎮(zhèn)，卻依然留有農村戶口。伴隨著大量農村剩余勞動力的快速外流以及我國非農化程度的迅速轉移，我國農村地區(qū)的大面積宅基地荒廢與擱置，因此我國鄉(xiāng)村地區(qū)的“空心化”問題已成為現階段急需解決的問題之一。

1 農村宅基地退出過程中存在的問題

1.1 農村宅基地產權存在問題

宅基地產權科學性與規(guī)范性的欠缺是當前我國宅基地退出工作中面臨的重要問題，為解決該問題，國家出臺了一系列相關政策法規(guī)來提高農村土地資源的使用價值，同時可以更好地保障農民的法定權益，但為了保持農村經濟的相對穩(wěn)定，國家同時又采取了相應措施來限制農村宅基地所有權的自由轉讓。近年來，隨著我國經濟的飛速發(fā)展，社會物質財富的累積和人民生活水平的普遍提高，促使人們的購買力得以顯著提升，大部分農村轉移人口在進城務工與創(chuàng)業(yè)的同時，會選擇在城市中購置房產。但在我國農民集體享有宅基地所有權，宅基地所有權和使用權未實現統(tǒng)一，這使得農民不能將其作為個人財產進行買賣，嚴重制約了農民財產性收入的增加。同時，由于近年來國家對農村宅基地使用權的限制，使得宅基地產權的不科學性與不規(guī)范性問題愈加嚴重，農村轉移人口在城市生活的同時戶口卻依然在農村，這就造成了大量的農村“空心村”“空心房”現象，不利于社會經濟發(fā)展的穩(wěn)定。

1.2 宅基地退出過程中未充分尊重農民意愿

當前我國農村宅基地退出工作中存在的最直接的問題是政府缺乏對農戶意愿的考量，宅基地退出補償標準、補償方式等大多由政府單方面決定，在執(zhí)行過程中較少考慮農戶的意愿，在宅基地退出政策制度制定的過程中，未能充分且良好地體現民意，不符合群眾心理需求，嚴重缺乏群眾基礎，或是直接照搬其他試點地區(qū)宅基地退出模式，而未能做到具體問題具體分析，生搬硬套導致宅基地不能流暢退出。在拆村并建、組織宅基地退出的過程中，政府某些工作與民眾心理訴求相背，農戶退出宅基地之后在農村的某些善后工作未得到妥善處理，退出后所得的住房或資金補償未達到心理預期，某些地方政府過分追求工作進度，而出現違背農民意愿，強迫退出宅基地的情況，使得農民“被上樓”現象頻發(fā)，在某些地區(qū)，強迫拆遷與抗拒拆遷問題時有出現，矛盾激化導致群體暴力事件頻出，嚴重危害了宅基地退出政策的實施以及社會安定，不科學的甚至盲目性的宅基地退出機制是各地矛盾層出不窮的根源所在。

1.3 宅基地退出過程中補償機制存在問題

補償機制的不合理性是當前宅基地退出工作出現問題的重要原因，雖然目前各地市政府出臺的文件已經對宅基地退出過程中的補償方式、補償范圍、扶持政策、建設方案、申辦程序、實施步驟以及各項補償標準和建設標準作了詳細的說明，形成了科學化、規(guī)范化的補償機制，但在具體實施過程中，該機制的運作卻存在諸多問題。其中，在各地宅基地退出過程中面臨的一大難題就是補償標準問題，補償標準的高低以及令當地群眾的滿意程度直接關系到宅基地退出過程順利與否，農戶退出自有宅基地后獲得相應的補償，屬于一個利益再分配的過程，分配的合理與否關系到農戶的滿意程度，資金補償、樓房補償、就業(yè)安置，或是幾種補償方式的結合，都需要根據各地實際情況做合理的匹配。但在政策執(zhí)行過程中，政府往往面臨多方面的壓力，城鄉(xiāng)一體化建設、綠色鄉(xiāng)村建設和耕地保護指標等，導致政策實施過程中存在很多顧慮。此外，補償范圍和補償力度不合理現象明顯，農村宅基地除包括農戶自有房屋以外，一般還包含許多地上附屬設施，這部分在宅基地退出過程中往往被忽略，僅僅對房產價值進行估算補償，這就造成了“以房換房”的現象，有的地區(qū)補償資金甚至低于農戶自有房屋價值，或是補償標準較低導致農民住上樓房后負擔更大的經濟壓力。因此，各地政府對宅基地退出農戶的補償標準和安置政策還有待完善，必須采取更加科學、規(guī)范的補償方式和標準以減少農民權益的受損。

1.4 宅基地退出過程中缺乏配套政策制度體系

目前來講，我國宅基地退出政策法規(guī)及指導文件制定仍不完善，有關部門對農村宅基地的管理主要存在前期規(guī)劃欠缺、審批流程煩瑣、后續(xù)監(jiān)管不足以及退出政策不合理等一系列問題。首先，各地政府在組織各個村莊宅基地退出工作之前，未做好相關村莊規(guī)劃和宅基地退出規(guī)劃，有很大一部分農戶在退出農村自有宅基地時對相關政策法規(guī)仍不了解，對補償機制及后續(xù)工作相當模糊。其次，由于沒有專門的執(zhí)行機構來管理宅基地退出工作，導致農戶在宅基地退出過程中有關手續(xù)審批異常煩瑣，宅基地退出工作出現問題之后，沒有專門的機構來解決問題，使各村莊無法在規(guī)定時間內統(tǒng)一退出宅基地。然后，一些地區(qū)宅基地退出工作完成后未做好后續(xù)監(jiān)管，許多農戶由于文化水平較低且未經過任何就業(yè)培訓，很難在短時間內找到合適的工作，給家庭帶來了更大的經濟壓力。最后，某些地區(qū)出臺的政策文件與農戶實際意愿相背離，這成為某些極端事件的導火索，此外，各地對宅基地退出工作完成后耕地保護、生態(tài)保護及進城農戶的就業(yè)、教育和醫(yī)療等方面所做的工作還有待完善。

1.5 城鄉(xiāng)用地市場建設不統(tǒng)一

長期城鄉(xiāng)二元經濟體制所導致的城鄉(xiāng)一體化建設不平衡是當下宅基地退出工作面臨的主要問題之一，城鄉(xiāng)一體化建設的失衡又會引起城鄉(xiāng)之間用地市場建設的不統(tǒng)一，在很多地區(qū)，農村宅基地退出后得到的土地資源只能轉化為用地指標，通過招標、拍賣、掛牌和協(xié)議等方式轉讓，農村宅基地退出所得的收益并未使農戶或是村集體獲利，而解決該問題的有效途徑就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地市場，充分發(fā)揮市場靈活、高效作用的同時予以農村相關政策扶持，真正做到使農民受益，為宅基地退出工作提供更廣闊的群眾基礎。在實現城鄉(xiāng)一體化的長期建設中，起主導作用的一直是政府，農民的主體地位未能得到有效體現，使得農民無法積極發(fā)揮其主體作用，宅基地騰退過程中農戶的意見未被有關部門聽取和采納。在我國積極推動城鄉(xiāng)一體化的進程中，政府制定的一系列政策方針中在某些方面未能真正適應農村實際情況，盲目開發(fā)建設加劇了城鄉(xiāng)一體化的不平衡和城鄉(xiāng)用地市場建設的不統(tǒng)一，導致農戶退出自有宅基地后得不到合理的補償，退出意愿較低，致使宅基地退出工作一直未得以順利實施。

2 完善宅基地退出機制的對策建議

2.1 科學規(guī)范，完善農村宅基地產權制度

當前，我國已邁入社會主義現代化建設新時代，面對現階段宅基地退出過程所產生的各種問題與障礙，加速貫徹落實農村宅基地確權登記制度，充分完善農村宅基地產權制度體系是目前我國政府所面臨的首要任務，堅決杜絕因產權不清晰而導致的農民權益受損?？茖W化、規(guī)范化的宅基地產權制度體系能夠在最大程度上減少對農民權益和利益的損害，從而提高農戶宅基地退出意愿，減少矛盾與摩擦的發(fā)生，還可以大大降低土地交易的成本與費用，提高土地資源利用效率，確保宅基地退出工作的順利實施。

2.2 以人為本，充分尊重農戶意愿，保障農戶權益

宅基地退出是一個長期的過程，充分尊重農戶意愿，保障農戶權益是宅基地退出工作穩(wěn)步實施的首要前提。在各地政府執(zhí)行宅基地退出工作的同時，要切實體現農民作為主體的自主性，由農戶參與選擇申請時間，各地應設立專門的宅基地退出工作小組，安排固定時間按時處理當地農戶的宅基地退出申請，回復農民的相關問題；由農戶參與選擇安置方式，積極聽取民眾意見，切實考慮農民生產生活的需要，給予農民一定的話語權和決定權，補償方式一定要切實符合農民的實際需求；由農戶參與選擇補償方式，政府應根據宅基地退出農戶的實際情況與需求對其就業(yè)安置、職業(yè)培訓、教育與醫(yī)療和養(yǎng)老保險等方面給予相應的補償。

2.3 因地制宜，制定科學規(guī)范的補償機制

科學、規(guī)范的補償機制是農村宅基地退出工作得以順利實施的有力保障，政府要根據各地區(qū)、各村的實際情況制定因地、因戶制宜的針對性補償機制，時刻將農戶的利益放在首位，從而提高農戶在宅基地退出過程中的自覺性和積極性。在宅基地退出過程中，要嚴格明確補償主體、補償標準和補償范圍，比如安置款的發(fā)放時間與補償比例、安置房的使用面積與相關設施等。此外，我國農村地區(qū)分布廣袤、情況復雜，在宅基地退出補償機制方面可以借鑒其他地市的成功經驗，但不可完全照搬其他地區(qū)的模式，要根據城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際并結合當地經濟狀況與農民實際需求，因地制宜，制定科學、規(guī)范、靈活的補償機制。

2.4 改革創(chuàng)新，完善宅基地退出配套政策制度體系

完善農村社會保障制度，我國人民具有濃厚的鄉(xiāng)土情懷，退出農村宅基地后，會讓農民感覺失去一層社會保障，因此，完善的農村社會保障體系是農民安全感得以提高、社會維持相對穩(wěn)定的重要途徑，在這一過程中，政府要發(fā)揮主導作用，加快戶籍制度改革，加強農村地區(qū)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基礎社會保障內容建設；完善農村宅基地使用監(jiān)督管理制度，強化監(jiān)督管理獎懲機制，確保相關信息的公開、透明，保障農民的知情權，對切實維護農民權益的部門給予政策激勵，對不作為的責任人要堅決問責，責令整改；完善農村土地資源保障制度，健全資源保障相關法律法規(guī)，在實現農民宅基地權益方面，做到有法可施，有法可依。

2.5 統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場

土地作為一種重要的生產要素，具有鮮明的商品性，在土地資源配置過程中，需要嚴格按照效益最大化的市場原則，發(fā)揮市場的調節(jié)作用，使其經濟收益達到最大。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展順利進行的背景下，城鄉(xiāng)建設用地市場之間的壁壘并非不可突破，在保障農民利益的前提下，可以將農村宅基地逐步納入統(tǒng)一用地交易市場，實現農村宅基地用地指標同地、同價、同等入市交易，做到統(tǒng)籌兼顧，縮小城鄉(xiāng)用地市場交易價格差距，充分尊重農村轉移人口意愿，切實提高農戶宅基地退出積極性，保障宅基地退出工作穩(wěn)步推進。

3 結束語

當前，農村閑置宅基地處置問題是鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中的難題之一，農村宅基地閑置浪費現象嚴重，用地矛盾進一步激化，土地供求關系日益緊張，農村土地潛力亟待挖掘，因此，國家提出了農民自愿有償退出自有宅基地的政策，為解決農村閑置宅基地問題提供了有效途徑。但在此過程中，不可避免地出現了一系列問題，補償方式不符合民眾意愿、補償標準達不到農戶要求和缺乏配套政策制度體系等，只有充分完善宅基地產權制度，制定科學、規(guī)范的補償機制，改革與創(chuàng)新宅基地退出配套政策制度體系，充分尊重農戶意愿，時刻將農民利益放在首位，才能保障宅基地退出政策的順利實施。