當代埃及補貼制度的改革及其困境*

陳天社 胡睿智

補貼制度在許多國家都存在,但在埃及,補貼制度卻具有比其他國家更重要的意義。在埃及,補貼制度不只是個關(guān)乎普通民眾基本生計的民生問題,而且是事關(guān)埃及政治與社會穩(wěn)定之大事,是當代埃及當政者無不慎之又慎對待的問題。埃及的補貼制度始于1952年之前,奠基于納賽爾時期,在薩達特時期擴大,在穆巴拉克時期調(diào)整,至今仍然延續(xù)。

國際機構(gòu)與國內(nèi)外學界對埃及的補貼制度開展了大量研究。世界糧食計劃署(World Food Programme)、華盛頓國際食品政策研究所(International Food Policy Research Institute)、世界銀行等發(fā)布了大量研究報告或文件。如世界糧食計劃署的文件《埃及食品補貼的脆弱性分析與述評》(VulnerabilityAnalysisandReview ofFoodSubsidyinEgypt)①World Food Programme, Vulnerability Analysis and Review of Food Subsidy in Egypt,Egypt:WFP, October 2005.、世界銀行顧問施洛姆·以扎基(Shlomo Yitzhaki)提交的文件《補貼對埃及基本食品商品的影響》(On the Effect of Subsides to Basic Food Commodities in Egypt)②Shlomo Yitzhaki, “On the Effect of Subsides to Basic Food Commodities in Egypt,” Oxford Economic Papers,Vol.42,No.4,1990.、華盛頓國際食品政策研究所格蘭特·斯告比(Grant M. Scobie)的研究報告《埃及食品補貼對外匯與貿(mào)易的影響》(Food SubsidiesinEgypt:TheirImpactonForeignExchangeandTrade)③Grant M. Scobie, Food Subsidies in Egypt: Their Impact on Foreign Exchange and Trade,Research Report 40, Washington, D.C.: International Food Policies Research Institute, August 1983.等。其他代表性成果有埃及學者高達·阿卜杜·哈利克(Gouda Abdel-Khalek)和卡里瑪·庫雷伊姆(Karima Korayem)的《埃及的財政措施:公共債務(wù)和食品補貼》(Fiscal PolicyMeasuresinEgypt:PublicDebtandFoodSubsidy)④Gouda Abdel-Khalek and Karima Korayem, “Fiscal Policy Measures in Egypt: Public Debt and Food Subsidy,” Cairo Papers in Social Science, Vol. 23, No. 1, Cairo: American University in Cairo Press, 2000.等。

總體來看,國際機構(gòu)與西方學界關(guān)注的重點是埃及食品補貼制度,其主流觀點認為補貼是埃及當局維持自身統(tǒng)治的工具,是埃及經(jīng)濟改革的重要對象。本文在闡釋埃及補貼制度概況與積弊的基礎(chǔ)上,重點探討1952年以來埃及對補貼制度的改革、困境及其成因,從側(cè)面揭示埃及社會內(nèi)部狀況。

一、埃及補貼制度的歷史形成及概況

在納賽爾時期,補貼支出就是埃及財政支出的重要部分。1957年至1971年,埃及的補貼支出由600萬埃鎊增加到4,200萬埃鎊,占政府總支出的比例由1.7%提高到4%,占國民生產(chǎn)總值(GNP)的比例由0.5%上升到1.4%。⑤Grant M. Scobie, Food Subsidies in Egypt: Their Impact on Foreign Exchange and Trade, p. 12.薩達特時期,埃及補貼項目與規(guī)模逐步擴大。1976年至1980/1981年①有關(guān)埃及統(tǒng)計中的年份與數(shù)據(jù),各資料表述不一。1980年前,埃及財政預(yù)算為自然年,1980年起實行跨年制。1980年以來,埃及中央公共動員與統(tǒng)計局以阿拉伯文和英文發(fā)布的《統(tǒng)計年鑒》(Statistical Yearbook)與阿拉伯埃及共和國新聞部新聞總署發(fā)行的《埃及年鑒》的年份通常表述為當年/次年(如1990年表述為“1990/1991年”),相關(guān)數(shù)據(jù)實際上也是跨年數(shù)據(jù)。1980年起,埃及財年為當年7月1日至次年6月30日,一般表述當年/次年財年(如2000財年表述為2000/2001財年)。,埃及補貼制度覆蓋的范圍非常大,補貼支出不斷攀升,由4.34億埃鎊增加到21.664億埃鎊,占GDP的比重也由6.4%提高到12.5%。②財政部財政制度國際比較課題組編著:《埃及財政制度》,北京:中國財政經(jīng)濟出版社1999年版,第60頁。穆巴拉克時期,埃及政府對補貼制度覆蓋的范圍進行了調(diào)整。至20世紀80年代末90年代初,埃及補貼有以下八類:食品補貼、布匹補貼、工業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)補貼、能源補貼、公共服務(wù)補貼、住房補貼和就業(yè)補貼。③詹小洪:《戰(zhàn)后埃及經(jīng)濟體制的沿革》,載《經(jīng)濟社會體制比較》1991年第1期,第52-53頁。20世紀90年代,埃及推行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革,要求減少補貼范圍與支出額度,但補貼支出額度并未減少多少。穆巴拉克當政的后十年,埃及重新擴大補貼制度覆蓋范圍,大幅增加了補貼支出額度。據(jù)世界銀行發(fā)布的數(shù)據(jù),在2008/2009年,埃及的補貼與轉(zhuǎn)移支付總金額達1,242.492億埃鎊。④李超民主編:《埃及社會保障制度》,上海:上海人民出版社2011年版,第45頁。2011年穆巴拉克政權(quán)倒臺后,補貼依然是埃及政府支出的重要項目。據(jù)估計,在2013年,埃及的能源補貼為1,150億埃鎊,面包補貼為210億埃鎊。⑤“Egypt: Overhauling the Subsidy System,” Africa Research Bulletin, April 16-May 15,2013, p. 19941.另據(jù)埃及議會2019年6月24日批準的2019/2020財年預(yù)算,補貼總額為1,490億埃鎊,占總預(yù)算1.574萬億埃鎊的9.5%。⑥《埃議會通過史上最大規(guī)模財年預(yù)算1.6萬億埃鎊,其中補貼占比降至10%以內(nèi)》,中華人民共和國駐阿拉伯埃及共和國大使館經(jīng)濟商務(wù)處,2019年6月27日,http://eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201907/20190702877634.shtml,上網(wǎng)時間:2022年3月6日。

食品是埃及最主要的補貼項目,包括小麥、面粉、食用油、糖等多個品種。埃及食品補貼體系大致可分為兩部分:一是面包和面粉補貼,二是定量配給卡或智能卡補貼。1970年,埃及食品補貼支出僅300萬埃鎊,僅占埃及政府支出的0.2%；⑦Akhter U. Ahmed et al., The Egyptian Food Subsidy System: Structure, Performance, and Options for Reform, Report 119, Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute,2001, p. 20.至1981/1982財年,埃及食品補貼支出達18.28億埃鎊,占政府總支出的19.5%,⑧Karima Korayen, “The Impact of Food Subsidy Policy on Low Income People and the Poor in Egypt,” inGouda Abdel-Khalek and Karima Korayme, eds., Fiscal Policy Measures in Egypt:Public Debt and Food Subsidy, Cairo Papers in Social Science, Vol. 23, No. 1, Cairo: American University in Cairo Press, 2000, p. 71.持有配給卡者占埃及人口的99%,其中高補貼的綠色配給卡占97%。①TammiGutner, The Political Economy of Food Subsidy Reform in Egypt, FCND Discussion Paper, No. 77, Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute, 1999, p. 20.穆巴拉克執(zhí)政后期,食品補貼預(yù)算已超過百億埃鎊。如在2010/2011財年,埃及農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)總局對基本農(nóng)產(chǎn)品的補貼預(yù)算總額為127.57億埃鎊,其中面包補貼105.35億埃鎊(進口小麥面包76.16億埃鎊,國內(nèi)小麥面包24.95億埃鎊,玉米面包4.24億埃鎊),共888.1萬噸；食用油10.73億埃鎊,37.9萬噸；白糖11.49億埃鎊,75.7萬噸。②Arab Republic of Egypt Ministry of Finance, Finacial Statement on the Draft State's General Budget for the Fiscal Year 2010/2011, p. 66,轉(zhuǎn)引自李超民主編:《埃及社會保障制度》,第51頁。據(jù)埃及中央公共動員與統(tǒng)計局,2005年至2013年,埃及食品補貼年均占埃及政府總支出的6%、占該國GDP的2%。2013年,77%的埃及人從食品補貼項目獲益。③Walaa Talaat, “The Targeting Effectiveness of Egypt's Food Subsidy Programme: Reaching the Poor?,” International Social Security Review, Vol. 71, Issue 2, 2018, p. 103.2019/2020財年總預(yù)算達1.574萬億埃鎊,其中補貼總額為1,490億埃鎊,含食品補貼890億埃鎊,占補貼總額的59.7%。④《埃議會通過史上最大規(guī)模財年預(yù)算1.6萬億埃鎊,其中補貼占比降至10%以內(nèi)》。

能源也是埃及補貼的重要項目。在薩達特執(zhí)政后期,能源補貼是增長較快的補貼項目之一。1979年,埃及用于國內(nèi)石油產(chǎn)品和電力的補貼主要有煤油、汽油和丁烷,補貼數(shù)額分別達3.4億埃鎊、1.6億埃鎊和0.89億埃鎊,其他燃料產(chǎn)品的補貼額達8.5億埃鎊。⑤Iliya Harik, “Subsidization Policies in Egypt: Neither Economic Growth nor Distribution,”International Journal of Middle East Studies, Vol. 24, No. 3, 1992, p. 489.在穆巴拉克時期,埃及政府延續(xù)了上屆政府的能源補貼政策。穆巴拉克執(zhí)政晚期,埃及能源補貼種類廣泛,僅燃料補貼對象就有液化石油氣、汽油、煤油、柴油、瀝青、天然氣等。2010/2011財年,埃及的能源補貼總計為676.8億埃鎊,其中太陽能補貼額最高,達319.08億埃鎊,占能源總補貼的47.1%；其次為丁烷,補貼額達132.86億埃鎊,占比19.6%；第三位是苯,補貼額達99.73億埃鎊,占比14.7%；接下來為天然氣,補貼額達69.08億埃鎊,占比10.2%；柴油補貼額達52.41億埃鎊,占比7.7%；煤油補貼額僅3.64億埃鎊,占比0.5%。⑥Arab Republic of Egypt Ministry of Finance, Financial Statement on the Draft State's General Budget for the Fiscal Year 2010/2011, p. 66.電力也是埃及能源補貼的項目之一。在埃及2010/2011財年預(yù)算草案中,電力補貼額達63億埃鎊,占補貼總額的5.4%。⑦Ibid.從電力補貼結(jié)構(gòu)看,家庭用電補貼最高,其次是農(nóng)業(yè)用電。2011年以來,能源補貼依然在埃及補貼中占比較高。在2019/2020財年預(yù)算中,石油補貼為529億埃鎊,占補貼總額的35.5%；電力補貼40億埃鎊,占補貼總額的2.7%。⑧《埃議會通過史上最大規(guī)模財年預(yù)算1.6萬億埃鎊,其中補貼占比降至10%以內(nèi)》。

埃及政府發(fā)放的補貼除食品、能源兩類外,還涵蓋棉花、工業(yè)產(chǎn)品、住房、交通等領(lǐng)域?？梢哉f,埃及補貼制度所覆蓋的補貼項目范圍廣、支出龐大,是關(guān)乎國計民生的大事。

二、埃及補貼制度的基本功能與積弊

埃及補貼制度已運行近七十年,影響巨大,其最重要的功能是發(fā)揮了社會兜底作用,有效保障了埃及底層民眾的最基本生存需求,維持了社會穩(wěn)定。

(一)埃及補貼制度的基本功能

20世紀以來,特別是50年代以來,埃及人口增加很快,埃及底層民眾生計艱難,而大量補貼給普通民眾提供了賴以維持生計的基本需求。食品補貼,尤其是補貼的大餅,在埃及以“ayesh”①該詞是埃及方言,意為“大餅”,但寫法和標準語中的“生活”一樣。除了補貼的大餅,還有補貼的其它類面包。專有詞匯來稱呼,足見它對民眾、特別是底層民眾的重要性。②Rachel Trego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” Development in Practice, Vol. 21, Nos. 4-5, 2011, p. 669.為解決大批底層民眾的溫飽問題,埃及政府先從國內(nèi)和國際市場以市場價購買糧食,后投入大量財政補貼,再以低廉價格出售給民眾。在2000年,低收入群體所需卡路里約四成來自埃及食品補貼；在1999/2000財年,享受面包補貼中的貧困線以上人口也有73萬人。③Racha Ramadan and Alban Thomas, “Evaluating the Impact of Reforming the Food Subsidy Program in Egypt: A Mixed Demand Approach,” Food Policy, Vol. 36, 2011, p. 639.

食品補貼有助于埃及應(yīng)對糧食危機。如在2007和2008年,受全球范圍內(nèi)小麥價格上漲的影響,埃及國內(nèi)糧價大漲,穆巴拉克當局正是通過補貼來穩(wěn)定國內(nèi)食品價格,保持巴拉迪面包價格不變。④Andrey V. Korotayev and Julia V. Zinkina, “Egyptian Revolution: A Demographic Structural Analysis,” Entelequia Revista Interdisciplinar Primavera, No. 2, 2011, p. 157.在2007/2008財年,埃及食品補貼的預(yù)算撥款由上一年的58億埃鎊猛增加至153億埃鎊。⑤RamSachs, On Bread and Circuses: Food Subsidy Reform and Popular Opposition in Egypt, Palo Alto: Center for International Security and Cooperation, Stanford University, May 21,2012, p. 73.在2009/2010財年,埃及食品補貼預(yù)算約100億美元,其中面包補貼就占76.37%。⑥Racha Ramadan and Alban Thomas, “Evaluating the Impact of Reforming the Food Subsidy Program in Egypt: A mixed Demand Approach,” p. 639.擁有配給卡的埃及人,能夠以遠低于市場的價格獲得基本食品。盡管糧食價格上漲,但補貼面包仍維持低價格,有效幫助大多數(shù)民眾應(yīng)對價格沖擊。食品補貼還有助于維持埃及社會穩(wěn)定。一方面,它保證了窮人能夠獲得生存的基本主食,減緩經(jīng)濟改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整對普通民眾的沖擊。特別是享受補貼的5皮阿斯特巴拉迪面包,使約一半埃及人免于挨餓。另一方面,大量居民使用配給卡購買食品,基本生活需求的支出大大減少。簡言之,食品補貼已經(jīng)成為埃及政府維護社會穩(wěn)定的一項支柱政策。

同樣,能源補貼政策惠及埃及廣大民眾,節(jié)省了民眾在能源消耗方面的支出。如在2012年,埃及居民使用的液化石油氣,每罐生產(chǎn)成本為75埃鎊左右,而售價只有5埃鎊；埃及的柴油零售價每公升僅1.1埃鎊；90號汽油每公升零售價僅為1.75埃鎊；92號汽油每公升零售價為1.85埃鎊。①王振華:《埃及能源補貼政策弊多利少》,人民網(wǎng),2012年3月21日,http://finance.people.com.cn/GB/70846/17453347.html,上網(wǎng)時間:2018年8月28日。

可以說,補貼制度關(guān)乎埃及廣大低收入階層的根本利益。埃及當局也利用補貼制度來調(diào)節(jié)分配收入。埃及學者索尼婭·阿里(Sonia M. Ali)和美國學者理查德·亞當斯(Richard H. Adams)在20世紀90年代的研究就表明,如果沒有食品補貼,那么埃及城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的基尼系數(shù)會分別提高3.7%、1.2%。②SoniaM. Ali and Richard H. Adams, “The Egyptian Food Subsidy System: Operation and Effects on Income Distribution,” World Development, Vol. 24, No. 11, 1996, p. 1777.因此,補貼制度是關(guān)乎埃及社會穩(wěn)定的大事。

(二)埃及補貼制度的弊端

埃及長期實行補貼制度,盡管這一制度有助于維持社會穩(wěn)定,但也是積弊重生。

第一,財政赤字不斷攀升。巨額補貼造成埃及財政不堪重負,財政赤字不斷升高,成為制約當代埃及經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。薩達特執(zhí)政晚期,埃及的財政赤字成為人們關(guān)注的問題。1980/1981財年,埃及財政赤字達31.82億埃鎊,占財政支出和GDP比重的分別為30%和18%；1990/1991財年為196.88億埃鎊,GDP占比分別達39%和20%；之后有所下降。③財政部財政制度國際比較課題組編著:《埃及財政制度》,第81頁。進入21世紀后,埃及財政赤字重新高漲。在2002/2003財年,埃及財政預(yù)算赤字為420億埃鎊,占GDP的6.5%。④JohnWilliam Salevurakis and Sahar Mohamed Ebdel-Haleim, “Bread Subsidies in Egypt:Choosing SocialStability or Fiscal Responsibility,” Review of Radical Political Economics, Vol. 40,No. 1, 2008, p. 38.可以說,在穆巴拉克掌權(quán)的30年間,埃及未能實現(xiàn)財政收支平衡,反而陷入債務(wù)持續(xù)高企的境地。穆巴拉克倒臺后,埃及的財政赤字依然居高不下。據(jù)2017年3月埃及議會批準的2014/2015財年總預(yù)算決算帳戶,2014/2015財年赤字高達2,794億埃鎊,占該國GDP的11.5%。⑤《2014/2015財年埃及財政決算赤字占國民生產(chǎn)總值的11.5%》,中華人民共和國駐阿拉伯埃及共和國大使館經(jīng)濟商務(wù)處,2017年3月29日,http://eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201703/20170302543034.shtml,上網(wǎng)時間:2017年3月31日。

埃及高額財政赤字的形成與不斷惡化,有多方面原因,補貼支出額度的不斷增加是重要原因。1973年,埃及補貼支出僅1.08億埃鎊,1989/1990財年增加到20.61億埃鎊,占當年埃及政府總支出的7.9%。①錢艾琳:《小議埃及的補貼問題》,載《亞非縱橫》2002年第2期,第27頁。進入21世紀后,埃及的財政赤字不斷攀升,而不斷增加的補貼支出是關(guān)鍵因素之一。在2011/2012財年,埃及政府的財政赤字達1,500億埃鎊,遠高于原先估計的1,343億埃鎊,財政赤字占該國GDP的11.7%；因油價飆升等因素,埃及政府僅用于能源補貼的開支就比上財年大增40%左右。②王振華:《埃及能源補貼政策弊多利少》。2014/2015財年埃及總預(yù)算決算賬戶顯示,在2,306億埃鎊的埃及社會項目總支出中,汽油補貼為739億埃鎊,電力補貼為236億埃鎊,公共交通補貼為16億埃鎊。③《2014/2015財年埃及財政決算赤字占國民生產(chǎn)總值的11.5%》。財政支出的沉重負擔,勢必造成埃及民眾稅負的增加。

第二,價格倒掛。由于埃及政府對食品、燃料等進行巨額補貼,補貼商品的銷售價格遠低于成本,形成價格倒掛。這一問題在穆巴拉克時期尤為嚴重。如在1992年,每個巴拉迪面包的售價約為生產(chǎn)成本的1/3。④顧堯臣:《埃及有關(guān)糧食生產(chǎn)、貿(mào)易、加工、綜合利用和消費情況》,載《糧食與飼料工業(yè)》2006年第6期,第46頁。電力價格也類似。在1985年,埃及每度電的生產(chǎn)成本估計約為10.4皮阿斯特,而售價僅為2.1皮阿斯特,埃及當局為此每年要支出高達28億埃鎊的補貼。⑤Iliya Harik, “Subsidization Policies in Egypt: Neither Economic Growth nor Distribution,”p. 490.埃及政府對農(nóng)產(chǎn)品的收購價也遠低于國際市場的農(nóng)產(chǎn)品價格,為彌補農(nóng)民的損失,政府轉(zhuǎn)而加大了對農(nóng)業(yè)的補貼。⑥詹小洪:《戰(zhàn)后埃及經(jīng)濟體制的沿革》,第53頁。

進入21世紀后,埃及的價格倒掛狀況繼續(xù)延續(xù)。如在2008年,埃及每人每月補貼供應(yīng)的食品中,大米1.3公斤,每公斤0.27美元,為市場價的24%；基本配給的糖為每人1公斤,每公斤0.09美元,為市場價值的15%；額外供應(yīng)的糖為每人0.66公斤,每公斤0.31美元,為市場價的52%；基本供應(yīng)的食用油為每人0.5公斤,每公斤0.18美元,為市場價的9%；額外供應(yīng)的食用油為每人0.66公斤,每公斤0.77美元,為市場價的40%。⑦Rachel Trego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” p. 673.燃料的價格情形也一樣。補貼的各類燃料產(chǎn)品,其售價也都是低于機會成本價格,⑧機會成本是指企業(yè)為從事某項經(jīng)營活動而放棄另一項經(jīng)營活動的機會,或利用一定資源獲得某種收入時所放棄的另一種收入。其中售價與機會成本差距最大的是液化石油氣,每噸售價200埃鎊,只有機會成本的10.2%；其次是燃料油,每噸售價199埃鎊,為機會成本的22.3%；接下來是煤油,每噸售價504埃鎊,為機會成本的28.7%；差距較大的還有天然氣、柴油和瀝青。天然氣每噸售價214埃鎊,為機會成本的39.9%；柴油每噸售價480埃鎊,為機會成本的30%；瀝青每噸售價273埃鎊,為機會成本的30.1%；差距最小的是92號汽油,每噸售價1876埃鎊,占機會成本的92.7%。①Social and Economic Development Group, Middle East and North Africa Region, The World Bank, Egypt - Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net, No.33550-EG, Washington,D.C.: The World Bank, December 16, 2005, p. 44,轉(zhuǎn)引自李超民主編:《埃及社會保障制度》,第228頁。

2011年中東劇變后,埃及價格倒掛問題依舊突出,尤以能源價格倒掛為甚。2012年4月,埃及一升柴油售價為1.1埃鎊,而國際市場售價約為5埃鎊。在燃氣罐市場,補貼的一罐燃氣售價僅 2.65 埃鎊,但實際成本達55～60埃鎊。②胡英華:《埃及能源補貼改革兩難中推進》,載《經(jīng)濟日報》2012年4月6日,第4版。在2019年7月1日開始執(zhí)行的埃及電力價格調(diào)整方案中,居民用戶用電量在651～1,000度和超過1,000度的情況下每度電的電價才會超過1埃鎊(分別為1.4埃鎊和1.45埃鎊),其他各段消費量的每度電價都在1埃鎊以下；消費量在0～50度的,每度電價僅0.3埃鎊；2019/2020財年,埃及政府用電補貼預(yù)算達165億埃鎊。③《埃及從7月1日開始執(zhí)行新階梯電價》,中國商務(wù)部,2019年7月3日,http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201907/20190702878366.shtml,上網(wǎng)時間:2022年4月13日。

長期的價格倒掛對埃及經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了嚴重不利影響。為向民眾提供低價食品與減輕財政負擔,埃及政府對農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)業(yè)種植面積、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實行控制,農(nóng)民必須按照官方定價出售糧食,這難以收回成本。通過這種剪刀差,為食品補貼提供了資金,但實際上是對農(nóng)民的掠奪。④劉志華:《1952～2011年埃及糧食問題研究》,載《世界農(nóng)業(yè)》2014年第2期,第68頁。長期低價收購農(nóng)產(chǎn)品,嚴重損害了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,也影響了對農(nóng)業(yè)的投入與技術(shù)更新,進而導致糧食產(chǎn)出嚴重不足。由于國內(nèi)糧食不足,為提供補貼所需要的食品,埃及又不得不從國外大量采購小麥、面粉等。2003/2004財年～2008/2009財年,埃及進口小麥量由406萬噸增加到833萬噸,而支出費用由6.07億美元增加到24.62億美元。⑤Rachel Trego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” p. 671.長期大量進口小麥,既影響埃及本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展,也消耗了大筆寶貴的外匯資源。巨額食品補貼支出占用了大筆埃及財政資金,進而影響到對工業(yè)等實體經(jīng)濟的投入。

高額的能源補貼,雖使埃及民眾享用到廉價能源,但也對國內(nèi)能源市場產(chǎn)生了消極后果。埃及的能源補貼不僅面向廣大普通民眾,且惠及大小企業(yè),實際上大企業(yè)獲利更多,進而形成壟斷,不利于市場競爭。⑥王振華:《埃及能源補貼政策弊多利少》。由于埃及能源生產(chǎn)和分配環(huán)節(jié)長期效率低下,加上補貼分配不公,中間商獲取利潤過高,導致石油產(chǎn)品供不應(yīng)求。2012年春,埃及曾出現(xiàn)了油荒和燃氣罐短缺現(xiàn)象。由于燃料供應(yīng)短缺,埃及政府無法滿足電站燃料需求,用電高峰期常常出現(xiàn)拉閘限電的狀況,連政府部門都出現(xiàn)經(jīng)常性斷電。

此外,在埃及實行的補貼政策中,鄉(xiāng)村人口相對得到的補貼相對較少,從而加大了城鄉(xiāng)差距。由于價格差異,黑市猖獗。補貼政策也加劇了埃及的債務(wù)負擔。自薩達特時期以來,埃及外債和內(nèi)債不斷攀升,而補貼費用的不斷增加是其重要因素之一。這些都成為制約埃及經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

第三,損耗與浪費嚴重。埃及政府投入大量補貼所提供的廉價食品,損耗驚人。在1996/1997財年,埃及補貼食品的損耗率為17.7%,其中面粉最高,達29.6%；食用油次之,為27.8%；接下來是糖,為25.3%；巴拉迪面包最低,也達11.5%。①HansL?fgren, Moataz El-Said, “Food Subsidies in Egypt: Reform Options,” Food Policy,Vol. 26, 2001, p. 68.2010年世界銀行研究顯示,埃及供應(yīng)給面包店的面粉的損耗率達31%,補貼的油的損耗率為31.4%,糖為20%,大米為11.4%。②Walaa Talaat, “The Targeting Effectiveness of Egypt's Food Subsidy Programme: Reaching the Poor?,” p.105.損耗率之所以比較高,主要源于價格差。由于市場價格遠高于補貼食品銷售價格,在黑市上或者在公開市場上銷售補貼食品可獲得豐厚利潤,有大量補貼食品以“損耗”形式流入市場。這些非法活動,盡管會受到埃及政府的制裁和約束,但對損耗監(jiān)測和打擊的成本過高,使得政府監(jiān)測與打擊難以為繼。

由于市場上商品短缺以及補貼商品價格與市場價的價格差,導致埃及黑市猖獗。每當一批政府補貼的食品到達官方的店鋪時,一群小販(dallalatde)蜂擁而至,多購的就在黑市上出售。③IliyaHarik, “Subsidization Policies in Egypt: Neither Economic Growth nor Distribution,” p. 493.由于埃及政府部門難以掌握各大餅店的準確銷售數(shù)據(jù),給黑市上兜售補貼面粉留下了漏洞。到穆巴拉克執(zhí)政晚期,埃及估計有超過一半的補貼面粉進入了黑市。④Soheir Aboulenein, Heba El Laithy and Omneia Helmy, “Global Food Price Shock and the Poor in Egypt and Ukraine,” CASE Network Studies & Analyses, No. 403, 2010, p. 11.不只是補貼食品,補貼的能源的情況也類似。穆巴拉克時期,埃及補貼的油有一半都流向了黑市。⑤Abigail Hauslohner, “Egypt's Growing Black Market a Sign of Economic Woes,” The Washington Post, April 21, 2013.

補貼食品價格低廉,甚至比飼料還便宜,這導致浪費現(xiàn)象嚴重,甚至有埃及民眾把巴拉迪面包買來當飼料給牲口吃。低廉的能源也使消費大增。到穆巴拉克執(zhí)政末期,埃及汽油消耗量、柴油消耗量每年的增速分別達到12%和6%。為滿足國內(nèi)消費需要,埃及政府又不得不進口石油。在2010年,埃及石油進口額超過50億美元。自2008年起,埃及由石油出口國變?yōu)檫M口國。⑥王振華:《埃及:低價能源政策難以為繼》,載《中國石化報》2012年9月7日,第5版。

2011年“一·二五革命”后,上述情況并沒有得到多少改觀。2014年3月,埃及物資供應(yīng)部部長哈立德·哈納菲估計,偷運補貼面粉的非法活動每年致使埃及政府損失約700萬埃鎊。①隋銘至:《埃及糧補高達43億美元 政府開始打擊偷運補貼面粉》,載《糧油市場報》2014年3月25日,第B03版。另有統(tǒng)計顯示,在2013年9月,埃及政府補貼的燃料有20%通過黑市和走私渠道流入市場。②胡英華:《埃及政府擬建立國民數(shù)據(jù)庫》,載《經(jīng)濟日報》2013年9月12日,第7版。高額消費量使埃及政府需要大量進口石油,加之還要維持供應(yīng)的低價格,導致埃及政府補貼支出越來越高,繼而引發(fā)財政赤字不斷攀升。

第四,加劇社會不公和腐敗滋生。埃及補貼的制度設(shè)計具有普惠性質(zhì),而不是針對特定群體。依據(jù)支出、收入或財富,埃及一般把國民分為五個檔次,分別對應(yīng)最富裕、較富裕、中等、貧困、最貧困五個層級。無論城鄉(xiāng)居民還是從人均國民支出最低到最高的各群體都擁有配給卡,特別是人均國民支出的中、高群體配給卡擁有比例較高。如在人均國民支出第三檔中,配給卡的擁有率為65%(其中高補貼卡為59%),第四檔為61%(其中高補貼卡為56%),最高檔的擁有率也達43%(其中高補貼卡為37%),而第三、第四檔與第一、第二檔差距不大。收入比較高的中、高檔群體同樣享有高補貼,不僅不公平,還進一步拉大了貧富差距。③Social and Economic Development Group, Middle East and North Africa Region, The World Bank, Egypt -Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net, p. 82.具體而言,埃及40%境況較好的人,卻獲得巴拉迪面包補貼利益的37%、面粉補貼利益的40%、補貼糖的42%以及補貼石油的42%。1996年埃及綜合住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,最貧困者(第五檔)的20%的人口中有11%根本就沒有配給卡,而第四檔(貧困者)中15%的人也沒有配給卡。此外,在這兩個低層中,超過10%的人持有低補貼的紅卡,而第一檔(最富裕者)的20%的人口實際上持有更多的高補貼的綠卡。④A.U. Ahmed, H.E. Bouis and S.M. Ali, Performance of the Egyptian Food Subsidy System:Distribution, Use, Leakage, Targeting, and Cost-Effectiveness, Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute, 1998, p. 23.國際食品政策研究機構(gòu)的調(diào)查也表明,在1996/1997財年,非貧困群體獲得埃及食品補貼近20億埃鎊,占食品補貼總額的51.7%；只有約1/3糧食補貼惠及貧困人口；低收入階層享受到補貼的巴拉迪面包的65%、補貼面粉的13%、補貼糖的12%和補貼食用油的10%。⑤Akhter U. Ahmed et al., The Egyptian Food Subsidy System: Structure, Performance, and Options for Reform, p. 114.

到21世紀,食品補貼分配情況也沒有多大改變。在2005年,最富有的埃及人中有21%享受巴拉迪面包補貼,近75%享受10皮阿斯特補貼面包,20%享受配給卡補貼。⑥Social and Economic Development Group, Middle East and North Africa Region, The World Bank, Egypt -Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net, pp. 40-42.而本該獲得補貼食品的窮人和弱勢群體,卻有大量并沒有得到任何形式的食物補貼,有1/4的窮人被排除在巴拉迪面包補貼對象范圍之外,絕大多數(shù)窮人被排除在10皮阿斯特的面包補貼之外,超過的1/3窮人沒有配給卡。弱勢群體的情況相似。已經(jīng)完成中學或更高水平教育的人中有30%可獲得配給卡,就業(yè)者中的70%也獲得了配給卡；但臨時就業(yè)的人群中有50%沒有配給卡；40%的配給卡持有者已經(jīng)死亡,超過一半的配給卡屬于沒有登記的人。①WorldFood Programme, Vulnerability Analysis and Review of Food Subsidy in Egypt, p. 4.這些情況表明,巨大的食品補貼并沒有被分配給最需要這些食品的貧困者和弱勢群體,而相當一部分流向了收入較高者。

食品補貼還存在城鄉(xiāng)分配不公平的問題。如在1996/1997財年埃及補貼分配中,城鎮(zhèn)家庭人均獲得62.3埃鎊,而鄉(xiāng)村家庭人均只有45.5埃鎊。②HansL?fgren, Moataz El-Said, “Food Subsidies in Egypt: Reform Options,” Food Policy,Vol. 26, 2001,p. 68.城鎮(zhèn)居民得到補貼比鄉(xiāng)村高這一狀況在穆巴拉克晚期也是如此,城鎮(zhèn)的面包補貼率為27.3%,而鄉(xiāng)村的面包補貼率為25.9%。③JohnWilliam Salevurakis and Sahar Mohamed Abdel-Haleim, “Bread Subsidies in Egypt:Choosing SocialStability or Fiscal Responsibility,” Review of Radical Political Economics, Vol. 40,No. 35, 2008,pp. 37-38,轉(zhuǎn)引自李超民:《埃及社會保障制度》,第44頁。這表明,埃及的食品補貼進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。

埃及政府的巨額能源補貼也不公平。如埃及政府對燃料油、汽油等進行補貼,窮人因沒有車而無法分享,都流向了富裕的有車族。據(jù)2012年的有關(guān)調(diào)查,埃及政府的能源補貼,家庭收入最高的20%的人口獲得總額的1/3,而貧困家庭群體只獲得其中的3.8%。④王振華:《埃及:低價能源政策難以為繼》。

埃及龐大的補貼體系與巨額補貼支出,也使其成為腐敗滋生之地。利用政府補貼商品撈取私利在許多埃及官員中見怪不怪。埃及一家酒店老板指責說,官方公開的政府補貼煤氣每桶售價8埃鎊,但政府專賣店里每桶實際售價12埃鎊,4埃鎊就落入工作人員的口袋。⑤Abigail Hauslohner, “Egypt's Growing Black Market a Sign of Economic Woes”.2014年2月,因被指控在進口小麥的過程中貪污,埃及物資供應(yīng)部部部長穆罕默德·艾布·沙迪(Mohammed Abu Shadi)落馬。埃及前物資供應(yīng)部長哈立德·哈納菲(Khaled Hanafi)也曾承認,政府補貼的本意是幫助民眾,卻被貪腐侵蝕?！罢读撕芏噱X,受惠者卻遠沒有得到實惠,這中間存在巨大漏洞,最終受害的將是民眾”⑥楊舒怡:《誰動了百姓的飯碗?埃及小麥采購曝出腐敗》,載《中國紀檢監(jiān)察報》2016年10月16日,第4版。。

2016年曝出的小麥采購腐敗丑聞揭露了埃及補貼體系的腐敗問題。埃及政府當年宣稱采購國產(chǎn)小麥大約500萬噸,經(jīng)調(diào)查,各地糧庫里的小麥實際儲備遠遠低于這一數(shù)字。據(jù)路透社報道,經(jīng)埃及議員調(diào)查,埃及往年采購的300萬～350萬噸國產(chǎn)小麥中,可能有多達 200 萬噸僅存在于賬簿上,這意味著大量購糧款被貪污。①楊舒怡:《誰動了百姓的飯碗?埃及小麥采購曝出腐敗》,載《中國紀檢監(jiān)察報》2016年10月16日,第4版。此丑聞引發(fā)埃及公眾的憤怒和指責,埃及物資供應(yīng)部長哈立德·哈納菲于2016年8月25日被迫引咎辭職。

總體上說,埃及補貼制度影響面極大,它對保障低收入群體的生計發(fā)揮了兜底作用,維持了社會穩(wěn)定,但也弊端重重,已成為制約埃及經(jīng)濟與社會發(fā)展的瓶頸之一。

三、埃及補貼制度改革

對補貼制度的積弊,特別是導致的財政負擔過重的問題,埃及當局已有明確認識,多次嘗試進行改革。

(一)薩達特時期的補貼制度改革

1977年,在國際貨幣基金組織的施壓下,埃及首次對補貼制度進行改革。改革前的1976年,薩達特政府為解決外債與國際貨幣基金組織展開談判,而在國際貨幣基金組織提出的應(yīng)對財政收支平衡的一攬子經(jīng)濟改革方案中,削減食品補貼就是其一。1977年1月,根據(jù)與國際貨幣基金組織達成的協(xié)議,埃及政府著手削減補貼,主要內(nèi)容是將高級的菲諾面包提價50%,高質(zhì)量面粉提價67%,糖提價4%,大米提價20%,取消茶葉補貼,而低廉的巴拉迪面包和沙米面包價格維持不變。②Harold Alderman and Joachim Von Braun, Egypt's Food Subsidy Policy: Lessons and Options,Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute, 1986, p. 22.此次提價決定遭到了埃及民眾的激烈反對,進而引發(fā)大規(guī)?？棺h浪潮。在1977年1月18和19日兩天,埃及全國各大城市都爆發(fā)了示威游行,還發(fā)生了暴力沖突,導致79人死亡、566人受傷、1,250人被逮捕。③RamSachs, On Bread and Circuses: Food Subsidy Reform and Popular Opposition in Egypt,p.31.埃及政府被迫動用軍隊才控制住局勢。為盡快平息騷亂,薩達特政府于1月20日宣布取消削減補貼的政策,埃及第一次補貼制度改革宣告失敗。

(二)穆巴拉克時期的補貼制度改革

在20世紀八九十年代,盡管阻力很大,穆巴拉克政府還是對補貼制度逐步進行了一些改革。食品補貼方面的改革舉措主要包括:一是1981年引入紅卡,用于為收入較高人群提供低補貼的糖、烹調(diào)油、茶、大米等。二是)減少補貼食品種類,逐步取消對肉類、雞肉、魚與大米的補貼。三是削減持有配給卡人數(shù)。經(jīng)過1981年、1994年、1997年的削減,從20世紀80年代初到1998年,埃及配給卡持有者占埃及總?cè)丝诘谋壤?9%下降到70%左右。1989年,新生兒不再納入配給卡系統(tǒng)。四是改變供應(yīng)品種。埃及政府于1985年推出高質(zhì)量的2皮阿斯特面包,并行銷售一段時間后逐步停止供應(yīng)1皮阿斯特面包。1988年至1989年,埃及對面包提價、減重,將每個面包提高至5皮阿斯特,而重量由150克減到130克。1992年和1996年,埃及政府相繼停止銷售補貼的菲諾面包和沙米面包。①Tammi Gutner, The Political Economy of Food Subsidy Reform in Egypt, p. 21.配給卡擁有者比例也有所下降。1990/1991財年至2000/2001財年,配給卡擁有者占埃及人口的比例由93%降到67%,其中高補貼卡持有者的比例由90%降至53%。②Rachel Trego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” p. 670.

此外,埃及也在削減其他領(lǐng)域的補貼支出,并提高價格。如在1986年,埃及新任總理西德基在國際貨幣基金組織的壓力下,決定于1987年5月1日起把國內(nèi)能源價格上調(diào)幅度定在6%～8.5%的區(qū)間。1989年4月,埃及的石油產(chǎn)品、電力提價30%。③錢艾琳:《小議埃及的補貼問題》,第29頁。在1990/1991財年～1993/1994財年這四年里,埃及每年對工業(yè)生產(chǎn)品的補貼都在1億埃鎊之下,最高的年份才9,300萬埃鎊,而最少的年份僅4,100萬埃鎊；同期紡織品補貼也是大幅度減少,多的年份有4,300萬埃鎊、3,900萬埃鎊,而少的年份僅200萬埃鎊、600萬埃鎊。④財政部財政制度國際比較課題組編著:《埃及財政制度》,第64頁。埃及當局的努力取得一些成效,補貼支出占GDP的比重大幅度下降。1980/1981財年～1994/1995財年,埃及補貼支出占該國GDP的比重由12.5%下降至2.2%。在1994/1995財年,埃及只保留了小麥、糖與食用油的補貼。⑤同上,第63頁。1980/1981財年至2000/2001財年,食品補貼支出占埃及政府支出的比例也由15%降至6%。⑥Rachel Trego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” p. 670.到21世紀初,埃及保留的食品補貼有巴拉迪面包和沙米面包、白糖與食用油,另外還保留了對自來水、電、成品油的補貼。⑦錢艾琳:《小議埃及的補貼問題》,第29頁。

進入21世紀后,特別是2003年后,埃及的補貼范圍又有所擴大、補貼支出明顯提升。2003年1月,因埃鎊匯率貶值幅度超過30%,加上國內(nèi)小麥產(chǎn)量不足,導致埃及食品價格上漲較快。為應(yīng)對危機,埃及一改之前不斷減少食品補貼種類的辦法,在2004年給配給卡又重新添加了七種食品,食品補貼預(yù)算也迅速增加。2002/2003財年～2003/2004財年,埃及食品補貼預(yù)算由69億埃鎊增加到103億埃鎊。⑧Rachel Trego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” p. 671.但埃及政府的政策并未平息民眾不滿,總理阿提夫·奧貝德(Atef Ebeid)于2004年7月被迫辭職。

艾哈邁德·納齊夫(Ahmed Nazif)2004年接任總理后,曾試圖將補貼制度改革作為其經(jīng)濟改革的一部分。在2006年中期,根據(jù)消費者的需求偏好,埃及政府刪除了配給卡中的通心粉、豆類、小扁豆和酥油,而增加了以更高價格提供的白糖配額。①Social and Economic Development Group, Middle East and North Africa Region, The World Bank, Egypt — Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net, p.79.從2007年開始,小麥市場價格提升很快,引起面包價格攀升,埃及民眾消費力降低,粗的補貼面包需求量激增,購買點出現(xiàn)擁堵、排長隊現(xiàn)象,打架事件層出不窮。為增加供應(yīng),緩解民眾不滿,穆巴拉克當局不能不下令用高效的軍事面包糕點店生產(chǎn)面包。2007年12月,納齊夫宣布政府計劃將食品補貼轉(zhuǎn)型為現(xiàn)金支付,但遭到埃及民眾反對,穆巴拉克遂宣布不批準納齊夫政府的決定,恢復原有政策,此輪改革嘗試夭折。②RachelTrego, “The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System During Food-price Shocks,” p. 672.

2008年春,因國際市場糧價上漲,埃及國內(nèi)又爆發(fā)食品漲價與搶購潮。2008年夏,埃及政府再次對補貼制度進行調(diào)整,主要內(nèi)容是配給卡系統(tǒng)擴容。埃及政府把所有在1989～2005年之間出生的人、政府現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的接受者(社會互助養(yǎng)老)、寡婦、離婚婦女、女戶主、慢性病患者等特定人群相繼添加到定量供應(yīng)配給卡系統(tǒng)中,配給卡系統(tǒng)人數(shù)大幅度增加。2005/2006財年至2009/2010財年,埃及的配給卡持有者由4,000萬增至6,300萬人,持卡者占埃及總?cè)丝诘谋壤?6%提高到80%。③Social and Economic Development Group, Middle East and North Africa Region, The World Bank, Egypt's Food Subsides: Benefit Incidence and Leakages, Document of the World Bank, No.57446-EG, September 16, 2010, p. 9.此外,埃及政府決定把部分低補貼卡變?yōu)楦哐a貼卡,試行智能卡系統(tǒng)。新的智能卡儲存有持卡者家庭信息、補貼商品配額,可跟蹤補貼商品電子交易消費記錄。埃及政府還決定在2008/2009財年把食品補貼預(yù)算由上財年的96億埃鎊增至170億埃鎊。此外,埃及還決定全國1.8萬家食品加工點全部實行產(chǎn)銷分開,以打擊不法商販倒賣補貼面粉。據(jù)埃及政府與面包業(yè)行業(yè)組織 2006 年簽署的協(xié)議,違法商家將被處以7,500埃鎊～10萬埃鎊罰款。④郭春菊、余忠穩(wěn):《埃及:政府補貼保證食品供應(yīng)》,載《中國社會報》2008年3月28日,第2版。

(三)2011年后埃及的補貼制度改革

穆巴拉克之后,能源成為埃及補貼制度改革的焦點。2012年3月,埃及爆發(fā)油荒,埃及石油機構(gòu)執(zhí)行主席哈尼亞稱此次油荒的直接原因是媒體謠傳埃及人民議會討論取消能源補貼。⑤焦翔:《埃及“油荒”暴露民眾信任危機》,載《人民日報》2012年3月27日,第22版。為應(yīng)對能源補貼帶來的高額赤字危機,埃及政府宣布提高工業(yè)用氣和工業(yè)用電價格,減少33%的鋼鐵、水泥、陶瓷等行業(yè)企業(yè)的能源補貼,以天然氣替代石油產(chǎn)品。⑥胡英華:《埃及能源補貼改革兩難中推進》,載《經(jīng)濟日報》2012年4月6日,第4版。2013年9月,埃及過渡政府同意建立政府補貼國民數(shù)據(jù)庫,改進埃及政府財政補貼計劃,實現(xiàn)更有效地發(fā)放財政補貼并減少浪費。2013年10月,為防止補貼能源流入黑市或走私市場,埃及財政部宣布開始推行能源補貼智能卡系統(tǒng),準備發(fā)行大約700萬張智能卡,原來超過400萬沒有交通執(zhí)照的運輸工具和使用者都將裝新的智能卡。①胡英華:《埃及推行能源補貼智能卡》,載《經(jīng)濟日報》2013年10月25日,第4版。

塞西2014年執(zhí)政后,為獲得國際貨幣基金組織的支持,埃及接受了該組織提出的經(jīng)濟改革方案,其中就包括能源補貼改革?；诖?埃及從2013/2014財年起實施5年期的能源改革計劃。2014年7月1日起,天然氣價格大約提高111%,95號、92號和80號汽油分別提價6.8%、40.5%和77.8%；電力價格提價26%,柴油和煤油也分別提價63.6%和26.3%。之后,每一財年都繼續(xù)調(diào)價。在2019/2020財年,95號、92號和80號汽油分別提價22.7%、18.5%和16.5%；柴油和煤油也分別提價22.7%,天然氣提價20%到34%。自此時起,埃及政府建立了隸屬部長委員會的委員會,根據(jù)市場價格,每三個月調(diào)整一次能源價格。②Mohammed Galal Abdallah Mostafa, “The Impact of Energy Subsidy Reform on Economic Growth in Egypt Over the Period from 2013 to 2020,” International Journal of Energy Economics and Policy, Vol.11, Issue 4, 2021, p. 32.埃及經(jīng)過幾年的能源改革,能源補貼占政府支出的比例總體呈現(xiàn)大幅度下降趨勢。從 2012/2013 財年到2019/2020 財年,埃及的能源補貼占政府支出的比例,2012/2013財年最高,占19.9%,2013/2014財年占13.3%,2016/2017財年占11.14%,2018/2019財年降至6.13%,2019/2020財年進一步降到3.3%。③Mohammed Galal Abdallah Mostafa, “The Impact of Energy Subsidy Reform on Economic Growth in Egypt Over the Period from 2013 to 2020,” p. 36.

此外,塞西當局也對食品補貼政策進行調(diào)整。為應(yīng)對通貨膨脹與保護窮人,埃及政府決定增加食品補貼項目提供的月度津貼。2016年3月,把使用食品智能卡者每月津貼由2013年的15埃鎊提高到18埃鎊,2017年3月再提高到29埃鎊,2017年7月又提高到50埃鎊。④Walaa Talaat, “The Targeting Effectiveness of Egypt's Food Subsidy Programme: Reaching the Poor?,”p. 104.新政策改變了此前給予面包店補貼小麥與面粉的做法,要求面包店以市場價購買小麥與面粉,只有以固定價格售出巴拉迪面包后才能獲得政府的補貼。⑤Kressen Thyen and Roy Karadag, “Between Affordable Welfare and Affordable Food: InternationalizedFood Subsidy Reforms in Egyptand Tunisi,” Social Policy & Administration, Vol. 55,No. 6, 2021, p. 1059.

綜上,埃及當局一直試圖嘗試對補貼制度進行改革,短期內(nèi)也曾經(jīng)產(chǎn)生一些效果,但改革效果總體不佳,不僅沒有效克服其積弊,有時還進一步加劇了困境,補貼制度仍在持續(xù)。

四、埃及補貼制度改革困境的成因

長期以來,埃及補貼制度面臨不得不改革、卻難以有效改革的困境。其背后的主要因素包括貧困階層依賴補貼維持生計、糧食問題嚴峻、獲益者反對三方面。

(一)貧困階層依賴補貼維持生計

自1974年實行開放政策時起,埃及的兩極化傾向日益加劇。薩達特時期,埃及形成一批暴富的“肥貓”階層,而普通民眾生計艱難。到穆巴拉克時期,兩極化傾向進一步加劇。1991年至2006年,埃及各階層占總?cè)丝诘谋壤?上層(年收入1萬埃鎊以上)由3%增加到18.4%,下層(年收入低于300埃鎊)占52%增加到69.1%,而中層大幅度減少,由45%劇減到12.4%。①戴曉琦:《阿拉伯社會分層研究——以埃及為例》,銀川:寧夏人民出版社2013年版,第89頁。埃及社會學家阿明把埃及分為富人、中產(chǎn)階級與窮人三大群體,在2011年,這三大群體在埃及人口中所占比例與占有財富比例分別為:富人分別占20%和55%；中產(chǎn)階級分別占20%和27%；窮人分別占60%和18%。②安維華:《埃及的經(jīng)濟發(fā)展與社會問題探析》,載《西亞非洲》2011年第6期,第21頁?？梢?直到穆巴拉克倒臺,埃及的窮人占比依然高達民眾的60%。盡管埃及的貧困率有起伏,但長期處于高位是不爭的事實。據(jù)埃及中央公共動員與統(tǒng)計局,埃及貧困率2016年達到69%,而2000年至2016年埃及人口增加了34%,貧困人口數(shù)量大幅度增加。③Walaa Talaat, “The Targeting Effectiveness of Egypt's Food Subsidy Programme: Reaching the Poor?,”p. 104.即使在首都開羅、亞歷山大等大城市,貧民窟比比皆是,大量貧困人口棲息于此。

埃及兩級分化嚴重,貧困人口實際上并沒有從經(jīng)濟發(fā)展成果中更多獲益,加之失業(yè)率與失業(yè)人數(shù)長期居高不下,大量埃及貧困人口維持生計十分艱難。埃及政府的補貼,特別食品補貼中的巴拉迪面包,成為貧困人口艱難度日的基本依靠。因此,在貧困人口大量存在的情況下,埃及政府的任何食品補貼改革都不得不慎之又慎。

(二)糧食問題嚴峻

食品補貼是埃及補貼體系中的關(guān)鍵項目,最根本的原因是糧食不足。埃及傳統(tǒng)上是個農(nóng)業(yè)國家,但近代以來,埃及農(nóng)業(yè)主要轉(zhuǎn)向種植甘蔗、棉花等經(jīng)濟作物,小麥等糧食產(chǎn)量不足。同時,由于埃及人口增長很快,使糧食消費量大增,加劇了糧食的不足。埃及主要食品種類自給率不高,而且呈下降趨勢。1960年至1988年,埃及小麥自給率由70%下降至31%,玉米自給率由94%降至72%,紅肉自給率由95%降至63%；糖自給率分別由114%降至62%、雞肉也由100%降至87%。④Heba Handoussa and Gillian Potter, eds., Employment and Structural Adjustment, Egypt in the 1990s,Cairo: The American University in Cairo Press, 1991, p. 60.

為解決糧食不足的問題,埃及大量進口糧食。自20世紀70年代起,埃及糧食缺口巨大。以小麥和玉米為例,1995/1996財年的缺口分別為600萬噸、721.2萬噸,2000/2001財年的缺口分別為635萬噸、450萬噸,2004/2005財年的缺口分別為717萬噸、417萬噸。為解決巨額糧食缺口,埃及不得不大量進口糧食。還以小麥與玉米為例,1995/1996財年至2004/2005財年,埃及小麥進口量由600萬噸增加到750萬噸,而玉米進口量由285萬噸增加到430萬噸。①顧堯臣:《埃及有關(guān)糧食生產(chǎn)、貿(mào)易、加工、綜合利用和消費情況》,第44頁。2007年糧食危機爆發(fā)以前,埃及年均糧食缺口達1,215萬噸,糧食自給率只有57.7%,需要大量進口才能滿足國內(nèi)需要。②顏波:《埃及發(fā)展糧食生產(chǎn)的措施及其啟示》,載《世界農(nóng)業(yè)》2006年第10期,第43頁。與此同時,國內(nèi)食品銷售價格大幅度低于成本,這使得埃及政府不得不投入巨額補貼支出。

穆巴拉克政權(quán)垮臺后,埃及的糧食問題仍在持續(xù)。2012年9月,埃及食品價格大幅上揚,至2013年7月,埃及進口小麥儲備不足,食品短缺問題遠比預(yù)期嚴重。隨著埃及經(jīng)濟下滑和埃鎊貶值,到2014年1月,食品和燃料價格再度上漲,嚴重影響埃及居民特別是低收入群體的生活,埃及普通人用于食品支出的比例很高。直至現(xiàn)在,埃及的沒有從根本上解決糧食問題,是世界上的糧食進口大國。

可見,因國內(nèi)糧食短缺,埃及被迫大量進口糧食。為保證國內(nèi)糧食價格穩(wěn)定,埃及政府又對進口糧食、國內(nèi)收購的糧食予以巨額補貼,形成糧食缺口加大,進口量增加,而補貼支出隨之增加的惡性循環(huán)。埃及糧食不足,根本的原因還是對農(nóng)業(yè)投入不足,加上糧食長期依賴進口,受國際市場影響大,又進一步加劇了糧食危機。

(三)獲益者反對

埃及的補貼范圍廣且受益者眾多,不僅惠及城鎮(zhèn)人口,也覆蓋農(nóng)村人口；不僅貧困人口,也包括富人,都是補貼的受益者。在這種情況下,一旦減少或取消補貼,等于觸犯眾怒,改革舉措常常遭到強烈反對,難以有效推行。1977年1月,因薩達特政府決定對一些補貼食品提價,就引起一場全國性騷亂,改革措施隨之廢止。1984年10月,阿里政府宣布提高面包等十種生活必需品的價格,并取消對這些商品的物價補貼。此決定一宣布就引起埃及民眾強烈反對,甚至引發(fā)一些城市的示威和暴力沖突。僅幾小時后,穆巴拉克就下令恢復面包以及好幾種商品原來的價格。1986年6月,盧特菲總理建議減免15%的直接補貼,只有年收入少于3,000埃鎊的人才有資格享受補貼,但遭到三個主要反對黨的反對。同年11月,盧特菲也被迫辭職。為減少財政赤字,埃及政府從1991年起陸續(xù)出臺一系列提價措施,主要是將石油、食品、煤氣的價格提高33%至130%不等,但為減緩民眾反對壓力,埃及政府又不得不給政府和國營部門職工與退休人員增加工資、提高生活補貼。1991年與1990年相比,僅埃及政府用于職工生活費補貼的資金就增加了73.7%③韓繼云:《埃及穆巴拉克政府經(jīng)濟改革分析》,載《改革與戰(zhàn)略》1993年第5期,第70頁。,這等于財政支出并沒有減少多少,財政赤字依舊。

2008年,全球小麥價格上漲,埃及糧價隨之上升,引發(fā)工人大罷工,要求提高最低工資和降低食品價格,遭警察鎮(zhèn)壓,示威演變成暴力事件,后引起大學學生和教師游行。事發(fā)后,為盡快平息事態(tài),埃及政府又開始新一輪的糧食補貼和增加工資政策,增加了食品和燃料補貼,2008/2009財年的支出比上一年增加了20%。①John Bohstedt, Food Riots and the Politics of Provisions in World History, IDS Working,Paper 444, 2014, p. 20.

穆巴拉克之后,埃及當局依然試圖對補貼制度進行改革。如在2012年,為解決日益突出的能源供需矛盾,埃及政府多次表示要削減甚至取消能源補貼,但由于涉及面廣、難度大,未敢貿(mào)然行動。埃及政府打算讓商店營業(yè)執(zhí)照 21 時、餐館營業(yè)執(zhí)照 23 時來節(jié)省能源,但這一設(shè)想因民眾遭到廣泛反對而胎死腹中。②王振華:《埃及:低價能源政策難以為繼》。2021年8月,埃及總統(tǒng)塞西稱,民眾購買的大餅,每個實際成本為0.6～0.65埃鎊,而售價只有0.05埃鎊,認為提價不應(yīng)有什么爭論,但之后卻未見動靜。③錢小巖:《小麥價格飆升殃及埃及“福利大餅”:2分錢一塊,漲不漲價讓埃政府犯愁》,第一財經(jīng),2021年11月18日,https://www.yicai.com/news/101233859.html,上網(wǎng)時間:2022年3月31日。

由于多年來受惠于補貼,埃及政府任何削減補貼的措施都會面臨來自中產(chǎn)階級和商界的強烈反對。貧困群體更不用說。對埃及數(shù)以百萬計的貧困人口來說,削減補貼(特別是削減食品補貼)對他們的損害最為嚴重,自然也是不希望削減補貼和提高價格。

盡管埃及當局充分認識到補貼制度改革的必要性與緊迫性,但因受制于諸多因素,補貼制度改革基本上是不了了之。除了埃及內(nèi)部的因素,埃及補貼制度改革還面臨國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)的壓力。埃及長期面臨發(fā)展資金不足的問題,國際貨幣基金組織是其重要的求助對象,而國際貨幣基金組織的支持往往都會帶有附加條件,要求埃及進行該組織設(shè)計的經(jīng)濟改革,其中一個重要的方面是削減、乃至取消補貼。國際貨幣基金組織的改革方案,有不少超出了埃及當局與民眾的承受力,埃及當局常常處于兩難境地,這加大了補貼制度改革的難度。

五、結(jié)語

由于種類多、支出巨大、覆蓋面廣、受益人員眾多,補貼制度在埃及不僅是個民生和經(jīng)濟問題,也是個敏感的政治問題,既關(guān)乎普通人的生計,也關(guān)乎埃及政治與社會穩(wěn)定之大局。自薩達特晚期起,埃及國內(nèi)矛盾突出,民眾不滿情緒不斷上升,伊斯蘭勢力與極端勢力影響加強,埃及面臨嚴峻的政治與社會穩(wěn)定問題。為維持政治與社會穩(wěn)定,埃及當局采取了許多措施,補貼也是其一。埃及政府希望藉此獲得民眾支持,進而維持其統(tǒng)治。對此,有不少學者都有分析。如拉爾比·薩迪克(Larbi Sadiki)就稱食品補貼就是埃及當政者確保和平和穩(wěn)定的“民主面包”①Larbi Sadiki, “Towards Arab Liberal Governance: From the Democracy of Bread to the Democracy of the Vote,” Third World Quarterly, Vol. 18, No. 1, 1997, p. 127.。國內(nèi)也有學者稱,埃及食品補貼是一種維護社會穩(wěn)定并贏得市民支持的政治策略,政府希望通過補貼調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu),照顧下層市民,以盡可能保障國家安全,其實質(zhì)是埃及政府為保證政治穩(wěn)定和擴大社會基礎(chǔ)而支付的實物形態(tài)補充工資。②劉志華:《1952—2011年埃及糧食問題研究》,載《世界農(nóng)業(yè)》2014年第2期,第57頁。

埃及當局也頗受補貼之困。一方面,埃及政府希望通過補貼來滿足民眾的基本生活要求,以維持社會穩(wěn)定,獲得民眾對其統(tǒng)治的支持。另一方面,補貼又面臨不得不改革、而又難以徹底改革的兩難困境。巨額補貼造成嚴重的財政赤字與其他經(jīng)濟社會問題,使埃及政府已無力再延續(xù)沿襲數(shù)十年的補貼,對其改革勢在必行。但由于依賴者眾多,對其改革可能會觸發(fā)眾怒,可能會引發(fā)社會動蕩和經(jīng)濟危機,進而危及埃及當局的統(tǒng)治。為維護自己的統(tǒng)治,埃及當局不得繼續(xù)維持補貼,而這又使財政赤字與其他經(jīng)濟社會問題再度延續(xù)與加劇,陷入惡性循環(huán)。

埃及的補貼制困境本質(zhì)上屬于發(fā)展問題,反映了埃及現(xiàn)代化進程的困境。納賽爾時期以來,埃及一直在探索發(fā)展道路,先后嘗試了多種現(xiàn)代化模式,雖然也確實取得了許多進展,但始終沒有找到適合于本國國情的現(xiàn)代化道路。特別是薩達特時期以來,埃及走上了對外開放道路,但經(jīng)濟發(fā)展主要依賴于石油、旅游、僑匯和蘇伊士運河四大產(chǎn)業(yè),依賴于外國資本,這導致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡,最突出的是農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后,民生艱難。隨著人口膨脹,國內(nèi)糧食供應(yīng)不足,埃及被迫大量進口糧食。由于埃及沒有很好地處理利益分配問題,使得經(jīng)濟發(fā)展成果更多地被少數(shù)既得利益者獲得,而沒有惠及普通民眾,致使普通民眾、特別是底層民眾生計艱難,維持基本生活更多地依賴于補貼,尤其是食品補貼。從根本上講,要解決埃及補貼制度的問題,仍依賴于經(jīng)濟發(fā)展。埃及需要在經(jīng)濟發(fā)展、維持社會穩(wěn)定與補貼制度之間艱難尋求平衡點,其補貼制度改革依然是任務(wù)迫切,而改革進程緩慢。埃及補貼制度改革困境表明,對涉及普通民眾基本利益方面的改革,需慎之又慎,必須加強頂層設(shè)計,特別是要加強針對性；當政者需認真對待民生問題,把解決民生問題僅視為維持統(tǒng)治的手段是難以從根本上解決問題的。