司法改革背景下基層法院執(zhí)行工作的思考
——以某市L區(qū)人民法院為例

景一博 柳紫琪 張展碩

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

一、在司法改革背景下民事執(zhí)行工作取得的成績(jī)

（一）基本解決執(zhí)行工作中人員配備和物質(zhì)保障的問題

2016年至2019年最高人民法院在解決“執(zhí)行難”的工作中，多次要求各級(jí)法院執(zhí)行局工作人員必須達(dá)到本單位編制人數(shù)的15%以上，并將此項(xiàng)內(nèi)容作為社科院考核法院解決“執(zhí)行難”工作的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。此背景下，法院執(zhí)行部門在人員配備上有了極大改善，案多人少的問題在一定程度上得到了解決。最高院在解決“執(zhí)行難”工作中明確要求法院負(fù)責(zé)人分管執(zhí)行工作，對(duì)執(zhí)行工作考核不合格的問題，直接向法院首長(zhǎng)問責(zé)，這讓各級(jí)法院更加重視執(zhí)行工作，使執(zhí)行工作在人、財(cái)、物需求上得到了較好的保障，并使其在質(zhì)效考核中也得到了一定程度的重視。

（二）規(guī)范結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)和程序

現(xiàn)在，法院對(duì)查無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行案件可以以終結(jié)本次執(zhí)行程序的方式結(jié)案，在發(fā)現(xiàn)有被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)時(shí)可以恢復(fù)執(zhí)行。在“基本解決執(zhí)行難”的評(píng)估考核中對(duì)終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的認(rèn)定做出了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)：首先，依托網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)對(duì)其名下以登記為要件形式的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核實(shí)；其次，通過(guò)線下對(duì)其可能存在的其他類型財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核實(shí)；再次，同申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行第二次約談工作，告知其前面的執(zhí)行情況并詢問其能否提供新的財(cái)產(chǎn)線索；最后，對(duì)被執(zhí)行人采取限制高消費(fèi)措施，甚至納入失信名單。綜上，窮盡以上執(zhí)行措施以后才能對(duì)該案件終結(jié)本次執(zhí)行程序，使案件的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)范。

（三）建立執(zhí)行信息化系統(tǒng)

從2016年開始，最高人民法院先后推出了執(zhí)行辦案系統(tǒng)、執(zhí)行指揮中心系統(tǒng)、中國(guó)執(zhí)行信息公開網(wǎng)，通過(guò)加速執(zhí)行的信息化、智能化建設(shè)，極大地節(jié)約了執(zhí)行資源，提高了執(zhí)行效率。執(zhí)行查控“總對(duì)總”系統(tǒng)由最高院牽頭對(duì)接了幾十家全國(guó)性銀行，同時(shí)對(duì)接了交通運(yùn)輸部、民政部、工商系統(tǒng)等相關(guān)部門，由各地區(qū)法院協(xié)調(diào)地方性銀行、地方不動(dòng)產(chǎn)登記、自然資源等部門接入查控總系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行查控點(diǎn)對(duì)點(diǎn)定向查控。執(zhí)行指揮中心系統(tǒng)建立的各級(jí)法院協(xié)調(diào)調(diào)度的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了異地執(zhí)行案件線上委托功能。將涉訴信訪案件納入系統(tǒng)各級(jí)督促辦理，確保了各級(jí)法院指示要求及時(shí)落實(shí)。

二、現(xiàn)執(zhí)行工作中存在的問題

（一）執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不足

執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不足體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.法院執(zhí)行工作核心成員學(xué)歷不高，由于執(zhí)行工作有一定的強(qiáng)制性，所以執(zhí)行工作以前大多由本單位的司法警察負(fù)責(zé)具體實(shí)施。如今，這批人仍然是法院執(zhí)行工作的主力。這種人員安排方式解決了執(zhí)行工作中司法警察實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)法的威懾性問題，但卻無(wú)法滿足新時(shí)代條件下執(zhí)行工作更專業(yè)化、精細(xì)化的需求。

2.基層法院司法輔助人員流動(dòng)速度快，在司法改革背景下，法官遴選采取入額制，規(guī)定一個(gè)單位的入額法官應(yīng)占本單位編制的33%左右，這是符合司法審判執(zhí)行工作本質(zhì)規(guī)律的合理安排。2017年某市L區(qū)人民法院開始招聘聘任制書記員，至今執(zhí)行局書記員已經(jīng)換了三批，幾乎每年更換一批。每來(lái)一批新的書記員都要投入一定時(shí)間成本去學(xué)習(xí)和適應(yīng)執(zhí)行局的工作，導(dǎo)致執(zhí)行局年年都是教新人、帶新人，長(zhǎng)此以往不利于執(zhí)行工作的順利開展。

（二）執(zhí)行信息化建設(shè)的不足

近兩年最高人民法院推出了執(zhí)行辦案系統(tǒng)，建立了人民法院執(zhí)行指揮中心、中國(guó)執(zhí)行信息公開網(wǎng)等系統(tǒng)平臺(tái)。從全國(guó)法院執(zhí)行信息化系統(tǒng)來(lái)看，各地的辦案系統(tǒng)可能有所不同，但就L區(qū)執(zhí)行辦案系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，執(zhí)行辦案系統(tǒng)一定程度上為執(zhí)行工作提供了便利，但也為執(zhí)行工作增加了負(fù)擔(dān)。比如，最高人民法院為防止發(fā)生“抽屜案”在辦案系統(tǒng)中為每件案件設(shè)置了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一件執(zhí)行案件從立案到執(zhí)結(jié)最多可以有37個(gè)節(jié)點(diǎn)，從執(zhí)行通知書的制作發(fā)出到銀行、證券、保險(xiǎn)、車輛、不動(dòng)產(chǎn)等的查控，再到扣押財(cái)物的評(píng)估、拍賣等等措施，都需要承辦人在每個(gè)案件系統(tǒng)中一一完成，稍有疏忽就會(huì)超期被通報(bào)整改。但是系統(tǒng)查控措施反饋的結(jié)果存在很大的不準(zhǔn)確性，外加系統(tǒng)建設(shè)的不全面，很多工作依然要通過(guò)線下實(shí)地查控、委托異地執(zhí)行等手段來(lái)推進(jìn)，而通過(guò)以上傳統(tǒng)執(zhí)行實(shí)施措施執(zhí)結(jié)到位的案件不足10%，這樣的信息化建設(shè)在一定程度上易出現(xiàn)執(zhí)行工作形式主義，反而增加執(zhí)行工作量。

（三）協(xié)助執(zhí)行單位的聯(lián)動(dòng)配合問題

2018年在四川、重慶、上海等地的異地執(zhí)行中，其各單位辦事大廳、政府市民服務(wù)中心窗口都設(shè)有司法工作專柜，專柜工作人員長(zhǎng)期辦理涉及司法類業(yè)務(wù)，對(duì)相關(guān)法規(guī)較為了解，操作流程更為熟悉，極大地提高了執(zhí)行工作效率。而L區(qū)除銀行外很多單位都沒有落實(shí)以上配置，需要協(xié)助執(zhí)行時(shí)通常得先找人、后排隊(duì)、再辦事，這極大地降低了工作效率。非固定的業(yè)務(wù)人員不熟悉相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)操作流程，導(dǎo)致拒不協(xié)助法院執(zhí)行工作，甚至對(duì)抗法院執(zhí)行工作的問題屢屢發(fā)生，以上種種情況給執(zhí)行工作的正常開展帶來(lái)極大的不便。

（四）執(zhí)行工作未實(shí)現(xiàn)全面規(guī)范化

執(zhí)行規(guī)范化是指具體案件的執(zhí)行應(yīng)該采取哪些執(zhí)行措施，對(duì)窮盡執(zhí)行措施應(yīng)有哪些具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求等等。比如現(xiàn)階段針對(duì)終結(jié)本次執(zhí)行程序的案件要求通過(guò)查控系統(tǒng)線上采取調(diào)查以外，還要對(duì)被執(zhí)行人的理財(cái)產(chǎn)品、收益類保險(xiǎn)、證券、公積金進(jìn)行線下調(diào)查，這項(xiàng)要求雖然明確了調(diào)查內(nèi)容但是對(duì)調(diào)查的范圍沒有做出具體規(guī)定。就理財(cái)產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，各家銀行都有各種理財(cái)產(chǎn)品，為了達(dá)到以上要求，承辦人則選擇就近一家銀行調(diào)查被執(zhí)行人的理財(cái)產(chǎn)品。這樣的調(diào)查方式是沒有窮盡執(zhí)行措施的，單獨(dú)一家銀行是無(wú)法查控到另一家的理財(cái)產(chǎn)品的。在全國(guó)法院努力解決執(zhí)行難的工作中，很多法院都在創(chuàng)新執(zhí)行措施，加大執(zhí)行力度。比如對(duì)失信被執(zhí)行人電話設(shè)置失信彩鈴等，還比如部分法院借助公安技術(shù)手段，對(duì)被執(zhí)行人進(jìn)行定位布控抓捕等等手段，這給法院執(zhí)行權(quán)力的邊際帶來(lái)了挑戰(zhàn)，即法院如何在既保障當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)法院生效法律文書確定的權(quán)益前提下又保障被執(zhí)行人合法權(quán)利的問題。

（五）不合理的績(jī)效考核機(jī)制

在司法改革背景下，要求法官的績(jī)效工資的60%分?jǐn)偟矫吭鹿べY當(dāng)中發(fā)放，余下40%要在年底考核評(píng)級(jí)后定級(jí)發(fā)放。同時(shí)要求法院領(lǐng)導(dǎo)必須是員額法官并且必須參與案件的審理，而考核辦法是由各法院自行制定的。

就L區(qū)法院制定的考核辦法來(lái)說(shuō)，為了照顧到院領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核達(dá)標(biāo)將全院?jiǎn)T額法官辦案達(dá)標(biāo)的平均數(shù)量定為70件左右，庭室負(fù)責(zé)人及院領(lǐng)導(dǎo)在此基礎(chǔ)上再逐級(jí)遞減。而70件的平均數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法消化全院的收案量，普通員額法官甚至要達(dá)到400多件的收案量才能完成工作。而在績(jī)效考核當(dāng)中辦400多件與辦70多件案件的績(jī)效考核都屬于考核達(dá)標(biāo)，年終績(jī)效工資差距并不大，這讓司法改革沒有突出以審判為中心的考核。執(zhí)行工作當(dāng)中依照以上考核辦法，執(zhí)行局的員額法官可以多少拿到年底績(jī)效工資，而對(duì)法官以外的司法輔助人員而言什么補(bǔ)償都沒有，很長(zhǎng)一段時(shí)間這些司法輔助人員從事著與執(zhí)行法官相同的工作，這一機(jī)制嚴(yán)重影響了司法輔助人員的工作積極性，不利于執(zhí)行工作高效穩(wěn)定地開展。

三、進(jìn)一步解決執(zhí)行難的思考

（一）要在配足執(zhí)行力量的基礎(chǔ)上配強(qiáng)執(zhí)行力量

由于執(zhí)行工作本身的繁雜和直面當(dāng)事人的種種壓力，使得執(zhí)行局成了大家都不愿去的部門，曾有同事在“基本解決執(zhí)行難”考核評(píng)估工作中被安排到執(zhí)行局工作，半年內(nèi)后就以抑郁為由要求調(diào)離執(zhí)行崗位。執(zhí)行工作是一項(xiàng)具有高度專業(yè)化和藝術(shù)化的工作，要求敏銳的洞察力和嫻熟的執(zhí)行技巧；執(zhí)行工作人員的執(zhí)行判斷過(guò)程是一個(gè)很復(fù)雜的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程需要運(yùn)用法律知識(shí)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，涉及各方面的知識(shí)，因此十分復(fù)雜［1］。要切實(shí)解決“執(zhí)行難”，在配足執(zhí)行力量的基礎(chǔ)上還要配強(qiáng)執(zhí)行力量，就是要把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、素質(zhì)過(guò)硬的員額法官配到執(zhí)行部門。

（二）推進(jìn)執(zhí)行裁判和執(zhí)行實(shí)施團(tuán)隊(duì)辦案模式

民事訴訟中，當(dāng)事人地位是平等的，法官居中裁判。而執(zhí)行工作中當(dāng)事人地位是不平等的，一方申請(qǐng)執(zhí)行，另一方則被迫接受執(zhí)行，法律保障申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)，迫使被執(zhí)行人履行生效法律文書確定的義務(wù)。

在執(zhí)行部門設(shè)置執(zhí)行裁判團(tuán)隊(duì)和執(zhí)行實(shí)施團(tuán)隊(duì)也是大多數(shù)法院采取的通行做法，很多地方法院多采取裁判團(tuán)隊(duì)和實(shí)施團(tuán)隊(duì)分離工作的模式。這里的分離不是裁判和實(shí)施脫鉤，而是裁判和實(shí)施工作由不同的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)去完成，這樣做的好處一是在一定程度上化解了案件承辦法官直接與當(dāng)事人直面對(duì)抗的矛盾；二是流水化的工作模式一定程度上防止了抽屜案、人情案的發(fā)生；三是防止承辦法官出現(xiàn)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員且常能“自圓其說(shuō)”的亂執(zhí)行行為，規(guī)范了執(zhí)行程序。

（三）推進(jìn)執(zhí)行實(shí)施的警事化

因?yàn)閳?zhí)行實(shí)施人員常常會(huì)直面執(zhí)行當(dāng)事人，故其應(yīng)該具有外在形象上的威懾力，而普通民事法官不具有這種外在形象和威懾力［2］。

執(zhí)行實(shí)施工作應(yīng)該向警務(wù)化推進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，執(zhí)行法官帶著械具、開著警車去執(zhí)行，顯然不是執(zhí)行法官的職責(zé)，也不符合法律規(guī)定，與其身份、形象、職權(quán)更不相適。如果將執(zhí)行實(shí)施人員的身份變更為司法警察，使執(zhí)行實(shí)施工作警務(wù)化，這能增強(qiáng)執(zhí)行實(shí)施的威懾力的同時(shí)也能保證實(shí)施工作的順利推進(jìn)。執(zhí)行法官立足于執(zhí)行裁判，不再涉足執(zhí)行實(shí)施，執(zhí)行實(shí)施由具有司法警察身份的警察承擔(dān)，也有利于執(zhí)行執(zhí)法行為的規(guī)范化，這是從形式到實(shí)質(zhì)上的審執(zhí)分立。

（四）推進(jìn)高效的智能信息化建設(shè)

現(xiàn)行的數(shù)字化法院辦案系統(tǒng)，將所有的司法案件納入司法統(tǒng)計(jì)監(jiān)管，在司法公開、審判監(jiān)督等方面起到了積極作用，有效解決了司法案件在體系外惡性循環(huán)的不良局面。執(zhí)行辦案系統(tǒng)對(duì)接了執(zhí)行查控系統(tǒng)、失信懲戒系統(tǒng)、執(zhí)行指揮中心系統(tǒng)，并還在不斷建設(shè)完善中。這讓執(zhí)行工作非常依賴執(zhí)行辦案系統(tǒng)，辦案系統(tǒng)的不穩(wěn)定和癱瘓直接導(dǎo)致執(zhí)行工作無(wú)法正常開展。另外辦案系統(tǒng)的開發(fā)升級(jí)應(yīng)該緊密結(jié)合法律程序和執(zhí)行辦案需求，比如執(zhí)行辦案系統(tǒng)完全可以做到根據(jù)執(zhí)行立案的信息自動(dòng)生成完整的執(zhí)行通知書和財(cái)產(chǎn)報(bào)告令，但是實(shí)際工作中每份執(zhí)行通知書、財(cái)產(chǎn)報(bào)告令都要通過(guò)手動(dòng)編輯完善后才能使用。所以在信息化建設(shè)過(guò)程中辦案系統(tǒng)要緊密結(jié)合辦案需求，要推進(jìn)以節(jié)約執(zhí)行資源、提高執(zhí)行效率為中心的智能信息化建設(shè)。

（五）制定并落實(shí)合理的執(zhí)行績(jī)效考核機(jī)制

司法改革推進(jìn)過(guò)程中的幾次年終績(jī)效考核，都是主要圍繞員額法官的工作績(jī)效考核，所以執(zhí)行部門的考核都參照法官的考核辦法落實(shí)，這導(dǎo)致很多執(zhí)行實(shí)施工作人員日常開展著同法官相同的工作，年底卻不能像法官一樣拿到績(jī)效工資。因此，應(yīng)該制定關(guān)于執(zhí)行工作的績(jī)效考核機(jī)制，解決執(zhí)行工作中非員額法官工作人員的績(jī)效工資問題，這樣才能讓負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施的司法輔助人員工作有標(biāo)準(zhǔn)，懲戒有依據(jù)，才能更好地調(diào)動(dòng)工作積極性。

四、結(jié)論

2016年最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)在全國(guó)兩會(huì)上承諾用“兩到三年基本解決執(zhí)行難”的問題。這不僅說(shuō)明黨中央對(duì)執(zhí)行工作的高度重視，同時(shí)，也反映了法院的執(zhí)行工作亟待認(rèn)真地研討，全面科學(xué)客觀地分析認(rèn)識(shí)，至少在執(zhí)行主體上需要加大改革的力度。人民法院的執(zhí)行工作必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向改革要效率，以改革促執(zhí)行，不改革就沒有出路。在全國(guó)法院不斷加大執(zhí)行力度，創(chuàng)行執(zhí)行措施，推進(jìn)執(zhí)行改革的努力下，2019年十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第三次全體會(huì)議上周強(qiáng)院長(zhǎng)向全國(guó)宣布了基本解決了“執(zhí)行難”工作。但是改革下沉到基層法院是否真的徹底有效？“執(zhí)行難”問題還有無(wú)進(jìn)一步的解決之道？這都值得我們深思。