構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制：理論基礎(chǔ)、制約因素與實現(xiàn)路徑*

陳美球

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，南昌 330045）

一、引 言

作為人口大國，加強(qiáng)耕地保護(hù)、確保糧食安全是關(guān)乎我國國計民生的頭等大事，近兩年發(fā)生的新冠肺炎疫情，加劇國際糧食市場不確定性，更加凸顯耕地保護(hù)、端牢飯碗的重要戰(zhàn)略意義。耕地保護(hù)已成為我國的一項基本國策，提出要執(zhí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”政策。在提出耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，制定了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)，實施嚴(yán)格的“先補(bǔ)后占、占水田補(bǔ)水田”的耕地占補(bǔ)平衡政策。盡管有效遏制了耕地數(shù)量銳減趨勢，但耕地保護(hù)制度的總體執(zhí)行效果并不樂觀，尤其是耕地的質(zhì)量與生態(tài)呈現(xiàn)不斷下降態(tài)勢（劉桃菊等，2020）。耕地保護(hù)的本質(zhì)是保護(hù)耕地的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，以滿足人類生存發(fā)展的基本物質(zhì)需求，要在確保耕地數(shù)量的同時，維持耕地生態(tài)系統(tǒng)健康，保護(hù)耕地生態(tài)與質(zhì)量（張風(fēng)榮，2022）。要真正實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)目標(biāo)，構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制勢在必行。不能只把耕地保護(hù)當(dāng)成是地方政府、村集體或農(nóng)民的義務(wù)，更應(yīng)該當(dāng)作全社會的共同責(zé)任，形成人人參與耕地保護(hù)的氛圍，并采取積極的措施共同為耕地保護(hù)作貢獻(xiàn)。只要各級政府，特別是基層政府真正把耕地保護(hù)放在核心位置、集體經(jīng)濟(jì)組織切實行使耕地所有者保護(hù)責(zé)任、各建設(shè)單位盡力避開良田并少占耕地、各實際耕種者自覺采用保護(hù)性耕作方式，人人都能把耕地保護(hù)視為自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與履行的義務(wù)，耕地保護(hù)目標(biāo)就會水到渠成。為此，本文嘗試系統(tǒng)剖析構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制理論基礎(chǔ)，并客觀診斷面臨的主要制約因素，進(jìn)而提出相應(yīng)的實現(xiàn)路徑，為構(gòu)建我國耕地共同保護(hù)機(jī)制、守牢國家糧食安全的生命線提供參考。

二、構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制的理論基礎(chǔ)

理論基礎(chǔ)既是構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制的基石，也是制定具體措施落實共同保護(hù)機(jī)制的依據(jù)。之所以要為耕地構(gòu)建共同保護(hù)機(jī)制，主要是因為該資源對于全社會的至關(guān)重要性，及共同擔(dān)當(dāng)保護(hù)責(zé)任的必要性，與資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置也密切相關(guān)。

（一）耕地具有明顯的準(zhǔn)公共物品屬性

耕地在經(jīng)營利用過程中，不僅給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)收益，還為社會公眾帶來大量非經(jīng)濟(jì)效益，包括國泰民安的穩(wěn)定心態(tài)、農(nóng)民就業(yè)與保障、農(nóng)耕傳統(tǒng)文化和農(nóng)田獨(dú)特景觀等社會效益，以及開放空間、空氣與地下水凈化、生物棲息等生態(tài)效益。其中，為耕種者帶來的經(jīng)濟(jì)收益，具有明顯的競爭性和排他性，是典型的私人物品，而產(chǎn)生的社會和生態(tài)效益是向整個社會開放，且不會因分享的社會成員增多而增加相應(yīng)成本，也基本不影響其他成員的享用，表現(xiàn)出典型的公共物品特征。因此，耕地普遍被視為準(zhǔn)公共物品，具有介于純公共物品和純私人物品之間的產(chǎn)品屬性。

耕地的公共物品屬性正不斷擴(kuò)大并超越私有物品屬性。國外眾多研究表明，耕地的社會與生態(tài)效益，會受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地稀缺程度、人口密度等多因素影響：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，人們對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求越高；耕地越稀缺、人口密度越大，耕地的社會、生態(tài)效益就越高（陳美球等，2009）。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人們對美好生態(tài)環(huán)境的需求也隨著物質(zhì)生活水平的提高而日益增強(qiáng)。相應(yīng)地，耕地資源的公共物品屬性需求表現(xiàn)也日益凸顯。耕地作為準(zhǔn)公共物品，帶來的社會和生態(tài)效益為全社會所有成員共同享受，就不可避免地會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，即部分人雖然享受了公共物品消費(fèi)，卻不愿意支付相應(yīng)成本，從而導(dǎo)致他人超額支付成本。要控制耕地保護(hù)中的“搭便車”現(xiàn)象，社會公眾就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即共同分擔(dān)耕地保護(hù)的成本。因此，人人都是耕地保護(hù)的受益者，耕地保護(hù)是全社會的共同責(zé)任，在耕地保護(hù)中，不應(yīng)該有旁觀者。

（二）耕地保護(hù)具有強(qiáng)烈的正經(jīng)濟(jì)外部性

經(jīng)濟(jì)外部性是指某一經(jīng)濟(jì)活動對外部的影響，會造成私人成本與社會成本或私人收益與社會收益相偏離的現(xiàn)象（沈滿洪等，2005）。由于耕地空間位置的固定性，耕地保護(hù)具有強(qiáng)烈的正經(jīng)濟(jì)外部性，即耕地保護(hù)帶來的種種效益并不限于耕地使用者，而是向外部大量擴(kuò)散，被全社會共同享受。耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性還表現(xiàn)出特有的時空特性：一是代內(nèi)經(jīng)濟(jì)外部性和代際經(jīng)濟(jì)外部性，不僅為當(dāng)代人帶來豐富的社會和生態(tài)效益，還為后代留下寶貴的耕地資源，確保人類社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；二是耕地空間分布的不均衡性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，以及農(nóng)業(yè)利用與非農(nóng)利用的經(jīng)濟(jì)比較利益差異，使耕地保護(hù)的外部性突破區(qū)域界線，表現(xiàn)出空間延伸性。相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，往往欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)保護(hù)的耕地和生產(chǎn)的糧食更多，付出的耕地保護(hù)成本也更高，但其外溢的社會與生態(tài)效益，同樣被經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)無差別地享受。

另外，耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性存在難以量化的現(xiàn)實困難。經(jīng)濟(jì)外部性的量化是將外部性內(nèi)在化的依據(jù)，而耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性的量化非常困難。這是因為，耕地保護(hù)產(chǎn)生的社會與生態(tài)效益，具有無形性、多樣性和交叉性等明顯特點(diǎn)，雖然對整個社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展具有無可替代的支撐作用，但卻無法在市場體系的運(yùn)行中得以量化。盡管有不少學(xué)者認(rèn)為支付意愿（WTP）是一種可行的方法，即通過對人們?yōu)楦乇Ｗo(hù)產(chǎn)生的種種社會與生態(tài)效益愿意支付的價格進(jìn)行間接量化，且已廣泛應(yīng)用于相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究中，但該量化方法與公眾的耕地保護(hù)意識和消費(fèi)觀念密切相關(guān)，具有較大的不確定性。鑒于耕地保護(hù)的強(qiáng)烈正經(jīng)濟(jì)外部性及其難以量化的突出特征，無法采取市場機(jī)制將其外部性內(nèi)在化。為此，世界很多國家將耕地保護(hù)作為全社會的公共目標(biāo)，并根據(jù)各自的歷史文化特征和法律法規(guī)，制定包括城鎮(zhèn)理性增長控制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅費(fèi)優(yōu)惠政策、耕地發(fā)展權(quán)的購買與轉(zhuǎn)移在內(nèi)的社會化耕地保護(hù)政策，通過政府扶持實現(xiàn)全社會對耕地保護(hù)成本的共同分擔(dān)，較好地解決了耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性的內(nèi)部化問題（陳美球等，2009）。

（三）土地公有制的制度優(yōu)勢

土地制度決定著人們對于土地利用的責(zé)權(quán)利關(guān)系，根據(jù)“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”的基本原則，利益相關(guān)者既是責(zé)任承擔(dān)者也是權(quán)力擁有者和利益享受者。與土地私有制過分強(qiáng)調(diào)保障私人利益不同，土地公有制以維持社會公平、正義為基礎(chǔ)，保障全體成員利益、促進(jìn)共同發(fā)展為根本，更有利于促進(jìn)土地資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也具有促使局部利益服從整體利益的制度基礎(chǔ)（陳美球等，2020）。

我國《憲法》明確規(guī)定，實行土地的社會主義公有制，包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。不論是廣大農(nóng)村的耕地，還是國有農(nóng)場的耕地，個人或企業(yè)只是耕地的直接使用者，并非土地的所有者，耕地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織或全民所有，社會應(yīng)承擔(dān)起更多耕地保護(hù)責(zé)任，有利于把農(nóng)戶有效地組織在一起、形成耕地保護(hù)合力。一方面，可以統(tǒng)籌各方利益、集中力量完成農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如20世紀(jì)六、七十年代全國各地開展的冬季大修水利活動，全村村民統(tǒng)一開展清溝、水庫維護(hù)，確保農(nóng)村水利設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支撐全村生活與生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，1952～1982年，全國共新修或整修圩垸、堤防17.3 萬公里；修建萬畝以上的大灌區(qū)5 288 處；建成水庫8.7 萬座，總蓄水庫容量達(dá)4 208 億立方米，這些集體建設(shè)成果不少至今還在發(fā)揮重要作用（李明秋等，2019）。另一方面，可以利用集體力量約束村民不合理用地行為、協(xié)調(diào)相鄰地塊使用，進(jìn)而實現(xiàn)科學(xué)、和諧的耕地利用。因此，我國的土地公有制為耕地保護(hù)的社會共同機(jī)制構(gòu)建提供了制度優(yōu)勢。但從目前的實踐成效看，我國土地公有制在耕地保護(hù)中的制度優(yōu)勢尚未完全發(fā)揮，如何切實發(fā)揮制度優(yōu)勢是一個亟須解決的重要課題。

三、構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制的主要制約因素

耕地共同保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建，既需要全社會共同的認(rèn)知基礎(chǔ)，也需要激勵與約束制度的保障，從而確保機(jī)制的順利運(yùn)行?？陀^分析現(xiàn)階段主要制約因素，才能為促進(jìn)耕地共同保護(hù)機(jī)制構(gòu)建提供有針對性的參考。

（一）公眾對耕地的社會與生態(tài)效益認(rèn)知不到位

作為構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制的基石，公眾的耕地保護(hù)意識建立在對耕地保護(hù)意義的正確認(rèn)知之上。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾多只認(rèn)同耕地的生產(chǎn)效益，而對其社會與生態(tài)效益的認(rèn)知甚少（陳美球，2017；姚柳楊等，2017），進(jìn)而表現(xiàn)出淡薄的公眾耕地保護(hù)意識，人人自覺參與耕地保護(hù)的社會氛圍難以形成。

我國農(nóng)村歷經(jīng)了漫長的傳統(tǒng)農(nóng)耕文明時代，人口流動性較弱、追求生活溫飽是農(nóng)耕文明的主要特征，人類為了基本生存選擇“臨水而居、依田而住”，在人們心目中，耕地的作用就是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食，以解決人們食物問題。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人們的需要表現(xiàn)為一個從低級向高級發(fā)展的漸進(jìn)過程，只有當(dāng)基本需求得到滿足時，才會去追求和體驗更高層次的需求。糧食供應(yīng)是最基本的生理和生存保障需求，只有衣食無憂，才會追求良好的生態(tài)環(huán)境、豐富的精神生活。在中國幾千年的發(fā)展史中，人們基本上一直處于追求豐衣足食的生存保障層次，已形成對耕地生產(chǎn)功能的習(xí)慣認(rèn)知。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，人們早已跨越滿足于豐衣足食的基本需求，向更高層次的需求擴(kuò)展，除了吃好穿好外，還追求清新的空氣、清潔的河水、優(yōu)美的農(nóng)耕文化、秀美的生態(tài)環(huán)境、國泰民安的和諧社會，而這一切都與耕地保護(hù)所帶來的生態(tài)效益密切相關(guān)。但人們對耕地所表現(xiàn)出的社會與生態(tài)效益認(rèn)知卻并未同步跟進(jìn)，這與社會對耕地非生產(chǎn)性功能宣傳不足有關(guān)。

（二）相關(guān)主體耕地保護(hù)內(nèi)生動力并不強(qiáng)

耕地共同保護(hù)機(jī)制離不開多主體共同努力，需要大家圍繞耕地保護(hù)這一共同目標(biāo)相向而行、形成合力，而相關(guān)主體的耕地保護(hù)內(nèi)生動力是相互配合、共同努力的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)實卻存在自中央到基層政府耕地保護(hù)內(nèi)生動力不斷弱化的現(xiàn)象，特別是缺乏真正的耕地保護(hù)執(zhí)行主體：作為耕地承包者，農(nóng)民耕地經(jīng)營比較效益低下且預(yù)期收益不穩(wěn)定，在耕種5畝田的年總收入還不如打工二個月收入的現(xiàn)實面前，呈現(xiàn)出“堅守耕地像在維持貧窮”的尷尬局面，難以提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；作為耕地所有者，村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)是耕地保護(hù)的關(guān)鍵責(zé)任主體，但因其主體模糊，甚至虛化，大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織無論在組織上還是經(jīng)濟(jì)實力上，都無法擔(dān)當(dāng)好耕地保護(hù)責(zé)任；作為耕地直接管理者，地方政府在以GDP為主導(dǎo)的傳統(tǒng)政府績效考核目標(biāo)導(dǎo)向下，在某種程度上存在不斷與中央政府進(jìn)行博弈的行為，特別表現(xiàn)在一些地方在永久基本農(nóng)田劃定中“劃劣不劃優(yōu)”“劃遠(yuǎn)不劃近”，在耕地占補(bǔ)平衡中“占優(yōu)補(bǔ)劣”，導(dǎo)致耕地違法侵占往往帶著濃厚的地方政府行為色彩。

除了中央政府表現(xiàn)出堅定的耕地保護(hù)決心、并制定了一系列嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策外，其他相關(guān)主體的耕地保護(hù)內(nèi)生動力并不強(qiáng)，導(dǎo)致中央的耕地保護(hù)政策落地難，耕地保護(hù)出現(xiàn)漏洞。如農(nóng)田基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，農(nóng)田灌排系統(tǒng)、田間道路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施是維持耕地質(zhì)量、便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必不可缺的保障。但以往由村集體組織的冬季大修水利與農(nóng)田設(shè)施維護(hù)活動，現(xiàn)在已基本消失。同時，由于承包責(zé)任地在分配過程中過于追求公平，人為地加劇耕地細(xì)碎化，不僅影響規(guī)模化經(jīng)營，還影響農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)主體的缺失，不僅導(dǎo)致農(nóng)戶更關(guān)注自家承包地的基礎(chǔ)設(shè)施，而忽視對已有的農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行必要維護(hù)，造成其功能日益退化，還導(dǎo)致一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中新建的農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施，因缺乏日常管護(hù)難以發(fā)揮應(yīng)有功能。

（三）耕地經(jīng)營者的耕種行為缺乏約束

耕地經(jīng)營的實際耕種者，是耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵主體，其行為決定著耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)的成敗，這是因為耕作方式與耕作制度選擇、肥料與農(nóng)藥使用、農(nóng)田灌溉方式等具體耕作行為均與耕地的質(zhì)量和生態(tài)變化息息相關(guān)。因此，約束耕地經(jīng)營者耕種行為，防止“重用輕養(yǎng)”“重施化肥、輕有機(jī)肥”“重眼前利益、輕長期養(yǎng)護(hù)”等有損于耕地質(zhì)量與生態(tài)的行為，至關(guān)重要。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進(jìn)，以青壯年為主體的人口流動已成為農(nóng)村社會突出現(xiàn)象，并對耕地傳統(tǒng)耕種帶來重大沖擊。一方面，傳統(tǒng)的精耕細(xì)作不斷丟失，保護(hù)性耕作日益減少。由于勞動力的日益緊缺，使冬季綠肥種植、農(nóng)家肥施用、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，以及中低產(chǎn)田改良等勞動強(qiáng)度大的農(nóng)事活動不斷減少，精細(xì)的耘田鋤草等田間管理也在逐漸消失，對化肥和鋤草劑的過分依賴導(dǎo)致我國化肥施用強(qiáng)度遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的化肥施用安全上限（紀(jì)月清等，2016），不僅成為威脅耕地質(zhì)量與生態(tài)的一個重要因素，還產(chǎn)生嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，威脅周邊生態(tài)環(huán)境。另一方面，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的短期化加劇了耕地的掠奪式耕種，經(jīng)營者的耕種行為缺乏必要的約束。盡管我國明確了農(nóng)用地在所有權(quán)、承包地、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，鼓勵通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。但由于現(xiàn)階段承包地仍在一定程度上承擔(dān)著農(nóng)民基本生活保障功能，作為經(jīng)營權(quán)流出農(nóng)戶，大多希望流轉(zhuǎn)期限要短、隨時收回經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)費(fèi)用高低不是最主要的決定因素；而流入農(nóng)戶則希望流轉(zhuǎn)期限長久，便于規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，盡可能獲取更高經(jīng)濟(jì)收益。這種雙方交易動機(jī)的錯位（夏淑芳等，2016），直接導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為穩(wěn)定性弱，影響著流入方對耕地的長期投資行為，甚至個別經(jīng)營者還出現(xiàn)掠奪性耕種現(xiàn)象，寧愿用大量化肥替代傳統(tǒng)有機(jī)肥，也不愿種植冬季綠肥等養(yǎng)地作物。

四、耕地共同保護(hù)機(jī)制的實現(xiàn)路徑

實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的保護(hù)目標(biāo)是耕地共同保護(hù)機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)，盡管社會不同團(tuán)體、個人在其中扮演著不同角色，但各相關(guān)主體都要履行好自身職責(zé)，并相互協(xié)同、形成合力。

（一）提高全民耕地保護(hù)意識，形成人人自覺參與耕地保護(hù)的社會氛圍

認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，只有認(rèn)識到位，行動才會自覺。針對公眾耕地保護(hù)意識淡薄這一制約耕地共同保護(hù)機(jī)制構(gòu)建的最大“瓶頸”，當(dāng)務(wù)之急是提高全民耕地保護(hù)意識，不僅要立足于解決當(dāng)代人的糧食安全問題，更要樹立為子孫后代留下飯碗田、確保人類可持續(xù)發(fā)展的理念，形成全社會共同參與耕地保護(hù)的氛圍。面對公眾對耕地社會與生態(tài)效益認(rèn)知不足的現(xiàn)狀，要加大耕地的社會、生態(tài)功能及其被全社會所有共同分享的宣傳力度，讓人人都認(rèn)識到耕地資源的寶貴及其對社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的極端重要性，使“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”成為每個非農(nóng)建設(shè)項目選址的基本準(zhǔn)則，使保護(hù)性耕作成為每一個耕地經(jīng)營者的自覺行為，進(jìn)而為構(gòu)建耕地共同保護(hù)機(jī)制奠定社會基礎(chǔ)。

（二）完善耕地保護(hù)社會化扶持機(jī)制，將耕地保護(hù)融入國家惠農(nóng)政策目標(biāo)

要將惠農(nóng)支農(nóng)政策作為耕地保護(hù)社會化扶持機(jī)制的重要內(nèi)容，及落實耕地保護(hù)共同保護(hù)機(jī)制的手段，在制定具體惠農(nóng)支農(nóng)政策時，始終把耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)激勵作為重要政策目標(biāo)導(dǎo)向。事實上，惠農(nóng)支農(nóng)政策與耕地保護(hù)在目標(biāo)取向上存在很大共性，把耕地保護(hù)目標(biāo)融入惠農(nóng)支農(nóng)政策之中，也是實現(xiàn)糧食安全與鄉(xiāng)村振興“雙贏”的內(nèi)在需求（陳美球，2021）。因此，要在進(jìn)一步加大惠農(nóng)支農(nóng)扶持力度的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行的惠農(nóng)支農(nóng)政策進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，努力確保耕地保護(hù)主體在經(jīng)濟(jì)上不吃虧。一要改變過于分散的惠農(nóng)支農(nóng)政策福利化現(xiàn)狀，把扶持的著力點(diǎn)落實到各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體上。從農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢看，更要重點(diǎn)調(diào)動各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體保護(hù)耕種的積極性；二要創(chuàng)新惠農(nóng)支農(nóng)政策的運(yùn)行機(jī)制，改變各部門“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)狀，聚合相關(guān)部門與相關(guān)項目資金，形成合力，相互補(bǔ)臺，進(jìn)而提升扶持資金在耕地保護(hù)中的使用實效。

（三）加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，培育耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管主體

農(nóng)村土地集體所有制是我國土地權(quán)屬的基本制度。作為集體土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織，沿襲了傳統(tǒng)的村落歷史脈絡(luò)。地域與血緣的先天性特征使村集體經(jīng)濟(jì)組織成為我國農(nóng)村社會發(fā)展的基本“生命共同體”，在協(xié)調(diào)個人與集體利益、局部與整體利益矛盾中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，也對保護(hù)區(qū)域內(nèi)耕地具有義不容辭的責(zé)任（陳美球等，2017）。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)并沒有得到加強(qiáng)，不少農(nóng)村地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織還呈現(xiàn)不斷弱化的現(xiàn)象，不具備行使所有權(quán)人的能力，在耕地保護(hù)中力不從心。因此，應(yīng)針對村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征，通過村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，培育耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)監(jiān)管主體，破解農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)難題。

（四）完善農(nóng)村社會保障體制與優(yōu)化城鎮(zhèn)化環(huán)境并舉，促進(jìn)承包地由保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是不可逆轉(zhuǎn)的社會發(fā)展趨勢，人口流動必然伴隨著承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但只要承包地還承擔(dān)著農(nóng)戶基本生計的社會保障功能，農(nóng)戶就不會輕易放棄承包地經(jīng)營權(quán)，也就無法實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)，難以形成穩(wěn)定的耕地經(jīng)營。因此，要進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建設(shè)，完善包括最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、社會救濟(jì)制度等在內(nèi)的社會保障制度，使承包地不再是農(nóng)民最根本的生計保障，從而實現(xiàn)農(nóng)戶承包地由保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變；同時，要優(yōu)化農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商環(huán)境，確保享受同等的子女教育、醫(yī)療、就業(yè)政策，使其真正融入城鎮(zhèn)生活，消除后顧之憂，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限長久化，引導(dǎo)耕地經(jīng)營者長期投資，提高耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)成效，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化與耕地保護(hù)的“多贏”。

（五）加強(qiáng)耕地用途管制，對經(jīng)營者耕種行為作出必要約束

廣大傳統(tǒng)小農(nóng)戶與各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共存，是我國未來相當(dāng)長時期內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，約束這些耕地經(jīng)營者的耕種行為，既要有共性要求，也要有差別化規(guī)定。一是要加強(qiáng)耕地用途管制的制度建設(shè)與監(jiān)管。要在當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制中，完善永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)田的用途管制制度建設(shè)，既要明確具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，也要在利用強(qiáng)度和行為上提出相應(yīng)約束，如嚴(yán)格控制化肥農(nóng)藥的使用量以及任何有損于耕地生態(tài)系統(tǒng)健康的行為；還要運(yùn)用相應(yīng)的監(jiān)測技術(shù)，加強(qiáng)耕地用途管制制度的落實與監(jiān)管，及時監(jiān)管耕地的具體利用類型與利用行為，使耕地用途管制制度落在實處。二是要在耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中強(qiáng)化經(jīng)營者職責(zé)。對流入方耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)作出明確約束，規(guī)定不得采取有損耕地質(zhì)量的具體行為及其承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，強(qiáng)化經(jīng)營者耕地質(zhì)量保護(hù)職責(zé)與義務(wù)；并建立耕地耕作行為及其強(qiáng)度的日常登記管理制度，如通過使用肥料與農(nóng)藥的時間、種類、數(shù)量，判斷是否過量使用或濫用化肥農(nóng)藥；另外，對耕地質(zhì)量明顯下降、尤其是導(dǎo)致耕地地力喪失的耕種者給予嚴(yán)懲，進(jìn)而加強(qiáng)對經(jīng)營者掠奪式耕種行為的自我約束。

（六）加大保護(hù)性耕作技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用，維持耕地健康

保護(hù)性耕作是實現(xiàn)耕地資源在保護(hù)中利用、在利用中保護(hù)的內(nèi)在需求，是維持耕地健康、實現(xiàn)耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)的必然要求，必須千方百計地推行保護(hù)性耕作。一方面，要進(jìn)一步研發(fā)保護(hù)性耕作技術(shù)，特別是環(huán)境友好型技術(shù)，要在耕地利用中降低人為干擾且保持在耕地系統(tǒng)的生態(tài)承載力和環(huán)境容量限度之內(nèi)，確保既能滿足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，又有利于維持耕地系統(tǒng)健康。另一方面，要完善直接服務(wù)于廣大農(nóng)戶的基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣組織和保護(hù)性耕作技術(shù)應(yīng)用的激勵機(jī)制，特別是測土配方施肥技術(shù)和冬季綠肥種植，測土配方施肥技術(shù)是一項聯(lián)合國推廣的環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，以“缺什么補(bǔ)什么，缺多少補(bǔ)多少”實現(xiàn)精確施肥，能有效提高化肥利用效率、減緩農(nóng)業(yè)面源污染、提高農(nóng)作物產(chǎn)量、增加農(nóng)民收入，而冬季綠肥種植是我國地力培育與恢復(fù)的優(yōu)良傳統(tǒng)，對提高土壤肥力、優(yōu)化茬口布局、減少化肥依賴具有重要作用。