依法保護(hù)好“耕地中的大熊貓”

□ 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室二處

6月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》。這部事關(guān)國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的重要法律的順利出臺(tái)，為依法保護(hù)好黑土地這一“耕地中的大熊貓”提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

一、制定出臺(tái)黑土地保護(hù)法的重要意義

黑土地是大自然賦予人類的寶貴禮物。我國(guó)的黑土區(qū)是國(guó)家重要糧食生產(chǎn)基地，糧食產(chǎn)量約占全國(guó)的1/4，商品量約占全國(guó)的1/4，調(diào)出量約占全國(guó)的1/3，在保障國(guó)家糧食安全中具有舉足輕重的地位。由于長(zhǎng)期高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)利用，加上風(fēng)蝕、水蝕等侵害影響，導(dǎo)致黑土層厚度和有機(jī)質(zhì)含量下降，土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇，水土流失嚴(yán)重，對(duì)東北乃至全國(guó)的糧食安全和生態(tài)安全帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情交織，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，凸顯了保障國(guó)家糧食安全的重要性，特別需要發(fā)揮黑土地在確保穩(wěn)產(chǎn)保供、維護(hù)國(guó)家糧食安全方面的重要作用。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，一定要采取有效措施，保護(hù)好黑土地這一“耕地中的大熊貓”，要把黑土地保護(hù)作為一件大事來(lái)抓，把黑土地用好養(yǎng)好。黨的十八大以來(lái)，黨中央作出了一系列加強(qiáng)耕地保護(hù)、保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的決策部署，出臺(tái)了加強(qiáng)黑土地保護(hù)的特殊政策措施。制定黑土地保護(hù)法，將黑土地保護(hù)制度上升為法律制度，是貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署的重要舉措，對(duì)于強(qiáng)化黑土地保護(hù)和治理修復(fù)，保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全具有重要意義。

二、黑土地保護(hù)法的主要特點(diǎn)和亮點(diǎn)

一是堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略定位。保護(hù)黑土地就是保障國(guó)家糧食安全。制定黑土地保護(hù)法，落實(shí)黨中央保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，立法明確黑土地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)的導(dǎo)向，實(shí)行嚴(yán)格的黑土地保護(hù)制度，強(qiáng)化黑土地治理修復(fù)，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)，牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)。

二是把行之有效的黑土地保護(hù)政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定。黨的十八大以來(lái)，在實(shí)施一系列加強(qiáng)耕地保護(hù)、保障國(guó)家糧食安全的政策措施基礎(chǔ)上，黨中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)制定東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要、開(kāi)展東北黑土地保護(hù)性耕作行動(dòng)、實(shí)施國(guó)家黑土地保護(hù)工程，多措并舉、統(tǒng)籌推進(jìn)黑土地保護(hù)工作，取得了良好實(shí)效。制定黑土地保護(hù)法，總結(jié)耕地保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把利國(guó)惠民的黑土地特殊保護(hù)制度措施以法律的形式固定下來(lái)。

三是加大投入保障，強(qiáng)化科技支撐。黑土地保護(hù)工作具有公益性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性，建立和完善黑土地保護(hù)財(cái)政投入保障機(jī)制，加大對(duì)黑土地的資金和項(xiàng)目支持。加強(qiáng)科技支撐，把握自然規(guī)律，綜合采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)、生物等措施，做到用養(yǎng)結(jié)合、因地制宜、綜合施策，恢復(fù)并穩(wěn)步提升黑土地基礎(chǔ)地力，改善黑土地生態(tài)環(huán)境，提高黑土地綜合生產(chǎn)能力。

四是建立政府主導(dǎo)、農(nóng)民為主體、多元參與的黑土地保護(hù)格局。保護(hù)好黑土地，是四省區(qū)人民政府的重要職責(zé)，要壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)考核監(jiān)督，確保落實(shí)；建立黑土地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)黑土地保護(hù)的協(xié)同性；堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，保護(hù)好農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民開(kāi)展黑土地保護(hù)的積極性；注重發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)社會(huì)力量參與黑土地保護(hù)，做到廣泛參與、多元共治。

三、黑土地保護(hù)法的主要內(nèi)容

第一，科學(xué)確定本法的適用范圍。一是突出重點(diǎn)，明確本法保護(hù)的是黑土地所在四省區(qū)內(nèi)的黑土耕地，并要求綜合考慮黑土地開(kāi)發(fā)歷史等因素，按照最有利于保護(hù)和最有利于修復(fù)的原則，在國(guó)家層面統(tǒng)籌確定黑土地保護(hù)范圍，并在黑土地保護(hù)規(guī)劃中進(jìn)一步細(xì)化和明確。二是做好法律之間的銜接，處理好本法與土地管理法、森林法、草原法、濕地保護(hù)法、水法等有關(guān)法律的關(guān)系。

第二，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是明確政府職責(zé)，規(guī)定國(guó)務(wù)院和四省區(qū)人民政府加強(qiáng)對(duì)黑土地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，統(tǒng)籌制定黑土地保護(hù)政策；要求四省區(qū)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的黑土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。二是要求縣級(jí)以上地方人民政府建立有關(guān)部門組成的黑土地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，明確工作責(zé)任，推動(dòng)黑土地保護(hù)工作落實(shí)。三是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，要求將黑土地保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門制定黑土地保護(hù)規(guī)劃，并與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接。

第三，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全。一是將“保障國(guó)家糧食安全”作為本法的重要立法目的。二是落實(shí)黨中央關(guān)于“分類明確耕地用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序”的要求，進(jìn)一步明確黑土地應(yīng)當(dāng)用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。三是與永久基本農(nóng)田制度相銜接，要求黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)劃入永久基本農(nóng)田，重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。

第四，加強(qiáng)黑土地保護(hù)科技支撐。一是鼓勵(lì)開(kāi)展科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)，明確國(guó)家采取措施加強(qiáng)黑土地保護(hù)的科技支撐能力建設(shè)，支持各類主體開(kāi)展黑土地保護(hù)技術(shù)服務(wù)。二是堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合、綜合施策，要求采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)、生物等措施，加強(qiáng)黑土地農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善黑土地質(zhì)量提升措施，保護(hù)黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力。三是加強(qiáng)黑土地治理修復(fù)，要求采取綜合性措施，開(kāi)展侵蝕溝治理，加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，開(kāi)展沙化土地治理，加強(qiáng)林地、草原、濕地保護(hù)修復(fù)，改善和修復(fù)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。

第五，強(qiáng)化基層組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)義務(wù)。一是明確黑土地發(fā)包方職責(zé)，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)黑土地，制止承包方損害黑土地等行為。二是明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保護(hù)和合理利用黑土地的義務(wù)，要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者十分珍惜和合理利用黑土地，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)用保護(hù)性耕作等技術(shù)，積極采取黑土地養(yǎng)護(hù)措施。同時(shí)，對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的黑土地保護(hù)工作提出了明確要求。三是明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未盡到黑土地保護(hù)義務(wù)，經(jīng)批評(píng)教育仍不改正的，可以不予發(fā)放耕地保護(hù)相關(guān)補(bǔ)貼。

第六，建立健全黑土地投入保障制度。一是建立健全黑土地保護(hù)財(cái)政投入保障制度，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，并在項(xiàng)目資金安排上積極支持黑土地保護(hù)需要。二是建立健全黑土地跨區(qū)域投入保護(hù)機(jī)制。三是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入黑土地保護(hù)活動(dòng)，并依法保障其合法權(quán)益。

第七，強(qiáng)化考核監(jiān)督，加大處罰力度。一是建立考核監(jiān)督制度，明確國(guó)務(wù)院對(duì)四省區(qū)人民政府黑土地保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行考核，將黑土地保護(hù)情況納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)；要求有關(guān)部門依職責(zé)聯(lián)合開(kāi)展監(jiān)督檢查；有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)就黑土地保護(hù)情況依法接受本級(jí)人大監(jiān)督。二是明確任何組織和個(gè)人不得破壞黑土地資源，禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土。要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門建立健全保護(hù)黑土地資源監(jiān)督管理制度，提高綜合治理能力。三是對(duì)破壞黑土地資源的違法行為從重處罰。規(guī)定違法將黑土地用于非農(nóng)建設(shè)，盜挖、濫挖黑土，以及造成黑土地污染、水土流失的，依照土地管理、污染防治、水土保持等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定從重處罰。

四、切實(shí)做好黑土地保護(hù)法貫徹實(shí)施工作

一是要從政治和全局的高度充分認(rèn)識(shí)黑土地保護(hù)的重要性。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，四省區(qū)的黑土地是世界上少有的優(yōu)質(zhì)耕地資源，是我國(guó)糧食安全的“穩(wěn)壓器”和“壓艙石”。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，不確定性增大，應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須充分認(rèn)識(shí)保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略意義，確保黨中央穩(wěn)產(chǎn)保供的要求落到實(shí)處。要進(jìn)一步貫徹黨中央有關(guān)決策部署，把黑土地保護(hù)作為一件大事來(lái)抓，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手上。

二是要把黑土地保護(hù)好、利用好，使之永遠(yuǎn)造福人民。完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、尊重規(guī)律，做到在保護(hù)中利用、在利用中保護(hù)。既要發(fā)揮黑土地的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)能力，多產(chǎn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品，又要抓緊開(kāi)展治理修復(fù)，讓多年來(lái)透支的地力得到恢復(fù)和提升，還要推廣科學(xué)的耕作方式，因地制宜開(kāi)展保護(hù)性耕作，把黑土地保護(hù)好、利用好。我們既要保障當(dāng)代人吃飯，也要為子孫后代著想，真正做到綠色、可持續(xù)發(fā)展。

三是要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合施策。保護(hù)好黑土地，既要靠政策、投入，又要靠法治保障，還要靠科技支撐。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，發(fā)揮政府在政策規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理上的主導(dǎo)作用；要完善黑土地保護(hù)投入保障機(jī)制，依靠廣大農(nóng)民，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與保護(hù)的積極性；要落實(shí)“藏糧于技”要求，加強(qiáng)科技支撐和技術(shù)服務(wù)，切實(shí)提高黑土地綜合生產(chǎn)能力。

四是要抓緊制定配套規(guī)定，加大宣傳培訓(xùn)力度。黑土地保護(hù)法是面向四省區(qū)的“小快靈”立法，法律出臺(tái)后，有關(guān)方面要按照立法法的要求，加快推進(jìn)配套規(guī)定的制定、修改工作，確保法律法規(guī)和政策措施及時(shí)、有效銜接。同時(shí)，要做好法律的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作，推動(dòng)形成全社會(huì)共同關(guān)注黑土地保護(hù)的良好氛圍，確保取得最佳的實(shí)施效果。