鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中國糧食安全保障法律體系的構(gòu)建

□ 李鳳嬌 丁國峰

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

“倉廩實(shí)，天下安”，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)要牢牢抓住糧食安全這一永恒話題，把糧食安全問題作為解決好“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重心?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布在法律層面上明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)之一是保障國家糧食安全。改革開放以來，我國通過取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度等惠農(nóng)政策極大調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)，但是進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球動蕩，自然災(zāi)害的頻發(fā)和世界經(jīng)濟(jì)的衰退對糧食安全產(chǎn)生了一定的威脅，而我國保障糧食安全的相關(guān)法律制度仍然不夠完善，對進(jìn)一步保障糧食安全帶來了挑戰(zhàn)。

一、國內(nèi)外糧食安全保障法律概述

糧食安全問題作為全球關(guān)注的重要問題，國際通行的方式是通過法律手段保障糧食安全，我國和國外多個(gè)國家都對保障糧食安全進(jìn)行了立法規(guī)定。

（一）國外糧食安全保障立法

世界上許多國家都以立法的形式保障糧食安全。美國在1916年開始先后通過了《美國倉儲法》、《糧食倉儲條例》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》等幾部重要的綱領(lǐng)性法律，為美國糧食安全提供了重要的法律保障。尤其在冷戰(zhàn)時(shí)期，為了保障糧食安全，美國頒布了20多部與糧食安全相關(guān)的法律，涉及耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食儲備、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多個(gè)方面。日本在戰(zhàn)后頒布了將近三百多部糧食安全相關(guān)法律法規(guī)。其中包括耕地保護(hù)相關(guān)法律，如《農(nóng)用土地法》和《國土利用規(guī)劃法》；糧食流通相關(guān)法律，如《自主流通法》和《關(guān)于主要糧食供需平衡及價(jià)格穩(wěn)定的法律》；還有糧食儲備相關(guān)法律規(guī)定。通過實(shí)施上述法律法規(guī)，日本的農(nóng)業(yè)得到了迅速恢復(fù)和發(fā)展，2014年日本的糧食自給率就達(dá)到了60%。世界上許多糧食生產(chǎn)大國，如俄羅斯、加拿大、澳大利亞、印度以及歐盟等，也都建設(shè)起適應(yīng)本國糧食安全需要的法律保障體系。

（二）國內(nèi)糧食安全保障法律實(shí)踐

糧食安全一直是我國重要的戰(zhàn)略問題。新中國建立初期，我國主要依靠政策來調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，保障糧食安全。1950年先后出臺《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)經(jīng)工作的決定》、《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》、《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》等相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)范糧食流通，對保障糧食安全、促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要的推動作用。改革開放后，我國更加注重糧食安全的法制建設(shè)，先后頒布了《水法》、《糧食收購條例》、《中央儲備糧管理?xiàng)l例》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)，基本上覆蓋了糧食生產(chǎn)、流通、儲備等各個(gè)環(huán)節(jié)，為保障國家糧食安全起到了重要作用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，《種子法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《黑土地保護(hù)法》等法律法規(guī)的制定和修改，為構(gòu)建糧食安全保障法律體系奠定了基礎(chǔ)。

二、完善糧食安全法律體系的必要性和可行性

（一）完善我國糧食安全法律體系的必要性

1.耕地面積減少危害糧食安全。保障耕地面積是保障糧食安全的首要措施。影響糧食產(chǎn)量最基本的因素就是耕地面積，我國糧食產(chǎn)量雖然在增加，但是隨著我國人口的增加，確保人均糧食產(chǎn)量逐年增加非常重要，保障耕地面積對保證糧食安全意義重大。

2.勞動力人口縮減影響糧食安全。根據(jù)全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國第一次全國農(nóng)業(yè)普查顯示1996年底我國從事農(nóng)業(yè)的人口將近42441.19萬人，而到了第二次全國農(nóng)業(yè)普查，數(shù)據(jù)顯示到2006年底我國農(nóng)村從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力人口將近33879萬人。對比兩次人口普查數(shù)據(jù)，雖然我國人口數(shù)量在增長，但是從事農(nóng)業(yè)的勞動力數(shù)量在不斷減少。加上我國逐漸進(jìn)入老齡化社會，青壯年勞動力進(jìn)一步減少，給我國糧食安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

3.自然災(zāi)害頻發(fā)影響糧食產(chǎn)量。根據(jù)新華社發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，隨著全球氣溫的上漲，我國每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致糧食減產(chǎn)超過500億公斤。根據(jù)《中國水旱災(zāi)害公報(bào)》的數(shù)據(jù)，因?yàn)槭艿礁珊禐?zāi)害的影響，我國的糧食減產(chǎn)從上世紀(jì)50年代的40多億公斤增長為90年代的200多億公斤，千禧年間糧食減產(chǎn)甚至達(dá)到了300多億公斤。以上數(shù)據(jù)表明受到各項(xiàng)因素的影響，我國糧食安全問題始終存在。

4.糧食浪費(fèi)嚴(yán)重危害糧食安全。除去自然災(zāi)害導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)，在糧食生產(chǎn)、流通、銷售等過程中也存在許多浪費(fèi)。首先是生產(chǎn)過程中浪費(fèi)。以小麥?zhǔn)崭顬槔眯←溌?lián)合收割機(jī)標(biāo)注的收割損失率最少為3%，如果人工收割將會損失更多。其次是流通過程中的浪費(fèi)。糧食晾曬、運(yùn)輸不當(dāng)、糧食過度加工和糧食儲存不當(dāng)導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)戶儲糧損失每年達(dá)到8%。最后是餐桌上的浪費(fèi)。2018年《中國城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》顯示，我國城市每年浪費(fèi)糧食達(dá)到1700—1800萬噸。由此可見，減少糧食浪費(fèi)刻不容緩。

（二）完善我國糧食安全法律體系的可行性

1.我國糧食安全保障相關(guān)立法實(shí)施成效顯著。改革開放以來，中央發(fā)布了一系列1號文件，為保障糧食安全指明了方向。隨后《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律法規(guī)的實(shí)施，改善了糧食生產(chǎn)條件，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的增加，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加注重可持續(xù)發(fā)展。自2003年以來，我國的糧食產(chǎn)量逐年增加，2021年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到了68285萬噸。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，我國當(dāng)前主要糧食耕種收割的機(jī)械化水平達(dá)到80%。2014年開始，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥使用量大幅度下降；2016年開始我國的化肥用量也在不斷下降。相比較政策性文件，法律因?yàn)槠浔旧砭哂蟹€(wěn)定性，具有普遍約束力，能夠更好地為糧食安全保駕護(hù)航。

2.人民群眾對糧食安全立法提出了更高的要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國糧食安全的內(nèi)涵已經(jīng)不再是單純保障人民“有糧”，還包括“保質(zhì)”，人民群眾對糧食的需要已經(jīng)從“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺缘煤谩?，對我國糧食質(zhì)量安全提出了更高要求。比如為了滿足我國人民對大豆的需求，我國主要依靠進(jìn)口。根據(jù)海關(guān)總署的數(shù)據(jù)，2021年我國大豆進(jìn)口達(dá)到9652萬噸，占進(jìn)口糧食的39.7%。受到新冠肺炎疫情和國際形勢變化等原因的影響，我國進(jìn)口高品質(zhì)糧食受到限制。因此，保障糧食安全還是要從自身出發(fā)?！都Z食安全保障法》自2018年被提上議程后，專家學(xué)者和有關(guān)方面都在積極推進(jìn)該法的出臺。廣東省、四川省出臺的糧食安全保障條例，為制定《糧食安全保障法》奠定了基礎(chǔ)。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中國糧食安全保障法律存在的問題

（一）糧食安全相關(guān)立法層級不高，沒有統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法律

我國尚未構(gòu)建糧食安全保障法律體系，無法形成保障糧食安全的規(guī)模效應(yīng)。從國家層面來看，我國制定的專門保障糧食安全的法規(guī)有《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲備糧管理?xiàng)l例》，這兩部法規(guī)由于立法層級低，難以對保障糧食安全發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。除此之外，《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《食品安全法》等法律法規(guī)也規(guī)定了糧食安全的內(nèi)容。比如《農(nóng)業(yè)法》以單章的形式規(guī)定了糧食安全，《土地管理法》第四章規(guī)定了耕地保護(hù)，類似的法律法規(guī)基本屬于原則性規(guī)定，沒有提出保障糧食安全的具體方法。地方政府為了保護(hù)糧食安全也制定了許多地方性法規(guī)。但這些法律法規(guī)立法層級較低，無法發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。

（二）法律法規(guī)的操作性不強(qiáng)，缺乏對應(yīng)的配套措施

現(xiàn)行糧食安全相關(guān)法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)，很難與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略配套實(shí)施。一是糧食安全相關(guān)立法過于零散，管理權(quán)限存在沖突。因?yàn)槲覈⑽磳Z食安全保障進(jìn)行統(tǒng)一的立法，不同的法律法規(guī)容易存在沖突。即使立法層級相同，也會導(dǎo)致管理權(quán)限出現(xiàn)沖突。比如《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲備糧管理?xiàng)l例》兩者在管理對象上存在重疊容易導(dǎo)致“無法可依”。二是沒有配套措施的保障，無法與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略形成制度優(yōu)勢。例如《農(nóng)業(yè)法》中雖然對糧食安全做了規(guī)定，但是缺少具體實(shí)施細(xì)則。三是規(guī)模化生產(chǎn)的缺乏。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小規(guī)模生產(chǎn)為主，耕地分散，各項(xiàng)法律法規(guī)難以落實(shí)到每戶。

（三）市場主體定位不明，缺乏對法律責(zé)任的規(guī)定

市場主體的相關(guān)規(guī)定存在問題。以糧食流通為例，《糧食流通管理?xiàng)l例》中規(guī)定省級地方政府能夠?qū)κ召徏Z食的經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入資格自行規(guī)定，因此不同的省份存在不同的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，容易損害公平競爭原則。并且該條例采用專章的形式規(guī)定政府的權(quán)力，但是卻缺乏對經(jīng)營者、消費(fèi)者等其他市場主體的權(quán)利規(guī)范。除此之外，缺少對法律責(zé)任的規(guī)定。比如《農(nóng)業(yè)法》中缺少法律責(zé)任的規(guī)定，這必然會導(dǎo)致違法成本降低。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下構(gòu)建糧食安全保障法律體系的具體措施

（一）落實(shí)《糧食安全保障基本法》，構(gòu)建糧食安全保障法律體系

促進(jìn)《糧食安全保障基本法》的制定是構(gòu)建糧食安全保障法律體系的首要任務(wù)?！都Z食安全保障法》應(yīng)當(dāng)包含以下幾部分內(nèi)容：第一部分為總則，主要包括制定糧食安全保障法的目的、基本內(nèi)涵；第二部分主體內(nèi)容包括生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、儲備四個(gè)大章節(jié)，對生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)、儲備等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行原則性規(guī)定，解決糧食安全保障法律出現(xiàn)的權(quán)限沖突問題；第三部分對保障糧食安全的具體措施進(jìn)行規(guī)定；第四部分對監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定；第五部分對違反該法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

糧食安全保障法律體系涉及糧食生產(chǎn)、流通、儲備等多環(huán)節(jié)，因此需要構(gòu)建多層次的糧食安全保障法律體系，具體包含四個(gè)層面。第一個(gè)層面是糧食供應(yīng)安全法律體系，包括《種子法》、《農(nóng)村土地承包法》《黑土地保護(hù)法》等與糧食生產(chǎn)、供應(yīng)相關(guān)的法律法規(guī)；第二個(gè)層面是糧食流通安全法律體系，包括《價(jià)格法》、《政府采購法》、《糧食流通管理?xiàng)l例》等與糧食采購、銷售相關(guān)的法律法規(guī)；第三個(gè)層面是糧食消費(fèi)法律體系，包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等相關(guān)法律法規(guī)；第四個(gè)層面是糧食儲備法律體系，包括《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等與糧食安全儲備相關(guān)的法律法規(guī)。這三個(gè)層面的法律法規(guī)共同組成了糧食安全保障法律體系。

（二）建立完善相關(guān)配套措施，提高法律法規(guī)的可操作性

為了增加糧食安全法律法規(guī)的可操作性，必須要建立健全相關(guān)配套措施。首先要準(zhǔn)確理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵，明確保障糧食安全是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，將鄉(xiāng)村振興融入保障糧食安全的各個(gè)環(huán)節(jié)。其次建立配套的制度。法的原則性規(guī)定無法指導(dǎo)實(shí)踐，需要制定配套的措施。比如在《糧食安全保障法》出臺之后，制定《糧食安全保障法實(shí)施條例》。最后建立專門的農(nóng)民互助組織。通過農(nóng)民互助組織來促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步、促進(jìn)配套措施的落實(shí)。

（三）準(zhǔn)確定位市場主體，明確追究法律責(zé)任

根據(jù)公平交易原則，市場主體應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利、履行平等的義務(wù)、承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任，因此不僅要在法律中規(guī)定市場主體的義務(wù)，還要明確其享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任。在責(zé)任追究方面主要從以下幾個(gè)方面入手：第一，在糧食安全保障相關(guān)法律中增加法律責(zé)任的規(guī)定，打破以往只追究行政責(zé)任的現(xiàn)狀，增加民事責(zé)任和刑事責(zé)任。第二，追究政府的法律責(zé)任，防止政府濫用權(quán)力。第三，增加個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定。建立糧食安全執(zhí)法監(jiān)督體系，對違法的執(zhí)法人員追究責(zé)任，防止執(zhí)法人員出現(xiàn)爭權(quán)推諉現(xiàn)象。