開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作現(xiàn)狀及改進建議

張 萍

（開遠(yuǎn)市農(nóng)村經(jīng)營管理站，云南 開遠(yuǎn) 661699）

土地是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障［1］。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革的產(chǎn)物。黨的十九大報告中明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度”［2］。在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，通過所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可將農(nóng)戶分散的土地進行集中利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化和產(chǎn)業(yè)化，而農(nóng)戶可通過土地流轉(zhuǎn)獲得收入或分紅，或通過務(wù)工等形式取得收入，實現(xiàn)雙贏。由此帶來的土地增值使農(nóng)戶對土地的重視程度不斷加深，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營活動中也產(chǎn)生了相關(guān)的法律糾紛。為深入貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，更好地為廣大農(nóng)民群眾、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)，維護農(nóng)民合法的土地承包權(quán)益，化解農(nóng)民群眾矛盾，開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作在市仲裁委的領(lǐng)導(dǎo)下，在有效解決矛盾糾紛方面取得一定成效。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進、農(nóng)村改革工作的不斷深化，進一步做好土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作，對切實貫徹好農(nóng)村土地承包政策，引導(dǎo)人民群眾依法化解土地糾紛和依法承包、經(jīng)營土地，提高自身收入和生活水平具有重要意義。因此，對開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作的基本情況和主要措施進行總結(jié)，分析存在的主要問題并提出改進建議，為更好推進開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作提供參考。

1 基本情況

開遠(yuǎn)市于2010年9月成立了以市分管副市長任主任，市農(nóng)業(yè)局局長為副主任，市法院、市法制辦、市司法局、市國土資源局、市林業(yè)局、市財政局、市信訪局、市婦聯(lián)、市農(nóng)經(jīng)站等部門負(fù)責(zé)人為成員的開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包仲裁委員會，同時下設(shè)辦公室在市農(nóng)村經(jīng)營管理站，并由市農(nóng)經(jīng)站站長兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)處理日常工作，具體辦理仲裁糾紛受理、文書送達、開庭審理、檔案管理等工作。仲裁員由市農(nóng)經(jīng)站農(nóng)村土地承包合同管理人員、農(nóng)業(yè)局法規(guī)科人員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)人員共計25 人組成。另外，全市所轄的7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均分別成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解小組，組長由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任，副組長由分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任；成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、國土所、林業(yè)站、司法所等單位負(fù)責(zé)人共5～7 人組成，同時成立村級調(diào)解小組55 個（其中包括5 個農(nóng)村社區(qū)），全市形成了上下統(tǒng)一、部門聯(lián)動的仲裁工作機制，有力推動了全市農(nóng)村土地糾紛調(diào)解工作的深入開展。自2018年以來，全市受理農(nóng)村承包土地糾紛信訪案件127起，已調(diào)處糾紛案件99 起，調(diào)處率達78%；其中仲裁委受理7 起，調(diào)解解決3 起，裁決4 起，為農(nóng)民群眾維護自身合法權(quán)益增加了有效途徑，也在一定程度上緩解了各級政府的綜合治理和信訪壓力。

2 主要措施

2.1 完善制度，規(guī)范仲裁程序

農(nóng)村土地承包管理具有較強政策性，因此，在處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛時不僅需適用《民法典》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《最高院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關(guān)法律法規(guī)，還要緊扣黨在農(nóng)村的各項方針和政策。為此，開遠(yuǎn)市先后出臺了《開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作方案》《仲裁審理程序》《仲裁工作制度》《仲裁庭工作職責(zé)》、《仲裁員工作紀(jì)律》《當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)》等規(guī)章制度，通過正確運用法律法規(guī)和相關(guān)政策，以規(guī)范的仲裁程序維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.2 強化培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

仲裁委結(jié)合本職工作，利用下鄉(xiāng)調(diào)解承包土地糾紛以及定期培訓(xùn)等方式，廣泛宣傳農(nóng)村土地承包各項法律法規(guī)以及農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的重大意義，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾學(xué)法、守法、依法維權(quán)。2021年，市仲裁委員會高度重視、精心組織，把學(xué)習(xí)宣傳、貫徹落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》和新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》作為工作重點，先后組織仲裁員培訓(xùn)5次，人次200余人，并針對農(nóng)村土地糾紛易發(fā)地進行重點宣傳，推進法律進村入戶。通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和案件觀摩，極大地提高了全市仲裁員、調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平。

2.3 改善工作條件，加強庭審效果

為達到較好的仲裁庭審效果，開遠(yuǎn)市政府積極進行仲裁庭標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，新建開遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁庭辦公場所，設(shè)仲裁庭1 間，面積134 m2；合議調(diào)解室1 間，面積58 m2；案件受理室1 間，面 積50 m2；檔案會商室1間，面積60 m2，并配置了檔案密集架，仲裁工作條件得到根本改善，庭審效果得以加強。

2.4 創(chuàng)新機制，扎實推進工作

2.4.1 建立調(diào)解仲裁與信訪聯(lián)動機制 一是搭建司法、信訪、調(diào)解聯(lián)動機制，建立起“上下聯(lián)動、職責(zé)明確、分級處理”的工作機制，信訪部門、市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包調(diào)解小組、村級調(diào)解小組相互銜接，及時有效解決糾紛。二是與市級法院建立溝通機制，加強雙方信息通報、案件研討等，共同做好裁審銜接，統(tǒng)一案件處理標(biāo)準(zhǔn)。三是從源頭抓起，重點關(guān)注農(nóng)村承包土地糾紛易發(fā)地，引導(dǎo)小組、村民依法依規(guī)維護權(quán)益。

2.4.2 創(chuàng)新仲裁辦案方式 調(diào)解是解決矛盾糾紛最有效的途徑。發(fā)生糾紛時，為避免發(fā)生久拖不調(diào)行為，充分調(diào)動村干部積極性，發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，通過多種說服教育疏導(dǎo)工作，堅持調(diào)解主導(dǎo)訴訟，將矛盾化解到基層。特別是在土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解中，從合同簽訂的時間、背景和土地經(jīng)營現(xiàn)狀把握土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，同時在不違反法規(guī)的前提下靈活采取措施及時解決土地承包糾紛。對確實調(diào)解無效的依法再予以仲裁，避免后續(xù)矛盾的發(fā)生。

3 存在問題

3.1 處理矛盾糾紛的統(tǒng)一性和規(guī)范性不足

一方面，承包土地的相關(guān)政策在不斷的完善發(fā)展中，經(jīng)歷了二輪農(nóng)村土地承包延包、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證補換發(fā)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證等大的政策調(diào)整，但因不同階段政策執(zhí)行的偏差等原因產(chǎn)生了部分歷史遺留問題；另一方面，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，因征用土地、土地流轉(zhuǎn)等原因引發(fā)的土地糾紛呈上升趨勢，且呈多樣化特征，如外出打工農(nóng)戶回村要地、外嫁女回娘家要地、子女因贍養(yǎng)老人爭地、相鄰農(nóng)戶爭地、口頭流轉(zhuǎn)土地爭議等問題層出不窮，但在處理糾紛時仍缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。

3.2 人員隊伍力量不足

目前，全市已聘用仲裁員25名，但多數(shù)是聘用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市級農(nóng)經(jīng)站的工作人員，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進和農(nóng)村改革工作的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)營管理部門身兼數(shù)職，除農(nóng)村土地承包管理、村級財務(wù)代管、農(nóng)村財務(wù)審計、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理等日常工作外，承擔(dān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、“三權(quán)分置”、農(nóng)村宅基地管理工作會進一步增加基層工作人員的工作壓力，一定程度上制約了仲裁工作的順利開展。

3.3 仲裁與司法訴訟存在斷層

一是法院在受理申請人和被申請人雙方因?qū)Τ邪恋氐某邪?jīng)營權(quán)發(fā)生爭議時，將其屆定為土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，通常建議有關(guān)行政管理部門解決，或建議申請人申請仲裁。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十五條規(guī)定，“因土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿意協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴［3］。二是糾紛仲裁機構(gòu)只有對糾紛的仲裁權(quán)，沒有具體的執(zhí)行權(quán)，因此，仲裁生效后的仲裁書必須向法院申請，由法院進行強制執(zhí)行，但也面臨裁決結(jié)果難以得到真正落實的問題。

4 改進建議

4.1 加大政策和法制宣傳

持續(xù)開展學(xué)習(xí)貫徹以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)為主要內(nèi)容的宣傳活動，充分利用廣播、墻報、科技下鄉(xiāng)、發(fā)放資料、專題培訓(xùn)等方式，向農(nóng)民群眾廣泛宣傳農(nóng)村土地承包政策，特別是針對農(nóng)村承包土地糾紛易發(fā)地進行重點宣傳，推進法律進村入戶，使法律法規(guī)深入人心，增強廣大農(nóng)民群眾的法制觀念，切實保障農(nóng)民權(quán)益，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

4.2 加強農(nóng)村土地承包管理工作

一是加強農(nóng)村土地承包合同管理工作，對二輪土地延包以來的情況進行認(rèn)真梳理和排查，妥善處理歷史遺留問題。二是加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作。依托開遠(yuǎn)市產(chǎn)權(quán)交易中心，切實加強流轉(zhuǎn)合同的管理、流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管、流轉(zhuǎn)合同簽訂工作，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。三是繼續(xù)鞏固農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作成果，全面落實農(nóng)村土地承包法律法規(guī)及相關(guān)政策。

4.3 提高矛盾糾紛調(diào)解工作水平

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。在市委市政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級矛盾糾紛調(diào)處機構(gòu)建設(shè)，增強工作合力。二是堅持以人為本的工作思路，建立土地糾紛調(diào)解激勵保障機制，激活村級干部隊伍的工作熱情。三是強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各部門各單位應(yīng)樹立責(zé)任意識、強化擔(dān)當(dāng)精神，堅持問題導(dǎo)向，牢固樹立源頭治理的理念，盡可能從源頭上預(yù)防和減少糾紛，立足本職化解矛盾糾紛，做到依法辦事和服務(wù)群眾的有機統(tǒng)一。

4.4 加強仲裁員隊伍建設(shè)

一是根據(jù)基層農(nóng)經(jīng)行政管理職能體系分類，進一步明確機構(gòu)歸屬政府職責(zé)的行政性質(zhì)，確定基層農(nóng)經(jīng)站行政執(zhí)法、監(jiān)管主體地位［4］。二是充實調(diào)解仲裁員隊伍，從各局各單位以及村組中乃至退休干部中聘用熟知本部門法規(guī)政策業(yè)務(wù)、精通調(diào)解法律法規(guī)，具備調(diào)解經(jīng)驗、善于溝通的干部到調(diào)解仲裁員隊伍中，同時給予其相應(yīng)待遇保障。三是強化培訓(xùn)指導(dǎo)，進一步樹立正確的調(diào)解理念，增強公正廉潔、為民服務(wù)的責(zé)任感，認(rèn)真依法做好調(diào)解工作，力爭化解社會矛盾。同時開展有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，定期安排法律法規(guī)學(xué)習(xí)、案件交流研討、旁聽發(fā)言庭審、調(diào)解現(xiàn)場觀摩等，不斷增強調(diào)解仲裁運用法律法規(guī)化解矛盾糾紛的能力和技巧。

4.5 加強與司法部門的溝通聯(lián)系

仲裁與司法都以化解矛盾糾紛為己任，以實現(xiàn)社會公平正義為理想追求，兩者優(yōu)勢互補［5］。在實踐中應(yīng)理性思考有關(guān)土地承包糾紛問題，認(rèn)真總結(jié)案例經(jīng)驗，探索實現(xiàn)仲裁與司法的良性互動，更好地維護農(nóng)民根本利益和農(nóng)村穩(wěn)定。