全民健身公共服務(wù):從要素供給到制度保障

陳華榮

全民健身關(guān)乎人民群眾的身體健康和生活質(zhì)量,關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展、國家發(fā)展安全和民族復興大業(yè),是體育工作的基礎(chǔ)、主體和重點。全民健身的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展水平是整個體育事業(yè)發(fā)展的重要標志,也是國家社會事業(yè)發(fā)展的重要體現(xiàn)。全民健身的蓬勃開展,彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性,體現(xiàn)了社會主義的人民性特征。在本次《中華人民共和國體育法》(以下簡稱“《體育法》”)中專章規(guī)定全民健身,確定全民健身的基本制度、運行機制、職責分工和條件保障具有十分重要的立法價值。

本次修訂對原《體育法》“第二章 社會體育”的修訂,最大的亮點是亮明頂層設(shè)計、完善體制機制、賦權(quán)保障條件,強調(diào)國家實施全民健身戰(zhàn)略,構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系,促進全民健身與全民健康深度融合。在制度上,完善以國家為職責主體開展的全民健身計劃、體育鍛煉標準、公民體質(zhì)監(jiān)測和全民健身活動狀況調(diào)查等全民健身基本制度;在機制上,要求“國家建立全民健身工作協(xié)調(diào)機制”,從法律上為中央到地方的全民健身協(xié)調(diào)機制創(chuàng)設(shè)了依據(jù)。本章修訂的難點和爭點在于,如何有效銜接現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)之間關(guān)系,如何將構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系法律化,如何將法律規(guī)定轉(zhuǎn)會為實踐行動和實際效果。因此,第二章修訂章名稱為“全民健身”、第八章“保障條件”新增大量補充性規(guī)定,修訂重點是實現(xiàn)本法全民健身公共服務(wù)規(guī)定與中央政策文件、《公共文化服務(wù)保障法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《全民健身條例》《公共文化體育設(shè)施條例》等政策法規(guī)相關(guān)規(guī)定的一致性,加強相關(guān)部門各司其職、分工配合、密切合作的工作效能,切實保障和提升全民健身活動。

1 做好頂層設(shè)計,以國家戰(zhàn)略推進全民健身與全民健康深度融合機制

1.1 國家實施全民健身戰(zhàn)略

全民健身是體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和重點,也是我國體育事業(yè)發(fā)展的短板。2014 年,國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》將全民健身上升為國家戰(zhàn)略,是進入新時代以后,體育轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史機遇和時代使命,充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對體育工作,特別是全民健身工作的高度重視和殷切期望,實施全民健身國家戰(zhàn)略不僅需要政府的支持與保障,更需要充分調(diào)動社會、市場和公民的積極性,形成合力發(fā)展的良好局面。我們亟需將這一涉及個人健康、經(jīng)濟社會發(fā)展、國防安全、民族強盛的重大國家戰(zhàn)略貫徹為長效機制,轉(zhuǎn)化為實踐動力,落實為改革成果,為公民參加健身活動提供體制機制保障,促進全民健身與全民健康深度融合。

本次修訂,將“國家實施全民健身戰(zhàn)略”寫入《體育法》,作為第二章“全民健身”的開篇條文,貫穿該章規(guī)定,對于整個全民健身工作具有統(tǒng)領(lǐng)和定位作用,有利于提高全民健身的地位和認識。

1.2 構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系

構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系,是加快體育強國建設(shè)的重要基石,順應(yīng)了人民群眾對高品質(zhì)美好生活的期待和要求。《中華人民共和國憲法》明確“國家發(fā)展體育事業(yè),開展群眾性的體育活動,增強人民體質(zhì)”。因此全民健身公共服務(wù)是基本公共服務(wù)均等化的有機組成部分,是政府的基本職責之一。

構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系是一個以整合社會資源,統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、配置各種公共體育資源,向全體公民提供基本的體育公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的保障體系,是以保障全體公民體育健身權(quán)利實現(xiàn)為目的的系統(tǒng)。全民健身公共服務(wù)體系是以政府為主導,以公共財政投入和政策為保障,以提高全民族健康素質(zhì)為目的,以建設(shè)體育強國為重要任務(wù),社會多方參與形成的滿足群眾體育需求、保障群眾體育權(quán)益、面向群眾提供的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的總和。[1]2022 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》,分別提出了到2025 年和2035 年兩個階段所要實現(xiàn)的全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)目標,努力建成與社會主義現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的全民健身公共服務(wù)體系。

此次修訂,“構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系”寫入《體育法》,實現(xiàn)了《公共文化服務(wù)保障法》和《體育法》之間的協(xié)調(diào),為保障公共體育服務(wù)體系建設(shè)提供了明確法律依據(jù)。

1.3 鼓勵和支持公民參加健身活動

自由地開展體育活動,參加健身鍛煉,正在成為人們的一種權(quán)利訴求和生活需求。《體育法》明確規(guī)定國家“鼓勵和支持公民參加健身活動”,其實質(zhì)是對公民參加健身活動權(quán)利的確認和保障。保障的不僅是法律上賦予公民健身的自由,還要結(jié)合國情和社會發(fā)展實際,切實提供人、財、物和時空條件,鼓勵和支持公民參加健身活動。

與過去相比,我們的全民健身條件改善了不少,體育人口也增長的較快。但是與發(fā)達國家相比,我們的體育場地設(shè)施和健身指導服務(wù)還有一定差距,健身意識和健康意識還不夠普及,因此,《體育法》規(guī)定“國家倡導公民樹立和踐行科學健身理念,主動學習健身知識,積極參加健身活動。”為公民參加健身活動提供引導和支持。

1.4 促進全民健身和全民健康深度融合

2019 年1 月,習近平總書記在會見國際奧委會主席巴赫時指出,全民健身運動的普及和參與國際體育合作的程度,也是一個國家現(xiàn)代化程度的重要標志。從體育強國到健康中國,人民的健康、人民的體質(zhì)、人民的幸福,都是一脈相承的。這是全面小康、全面現(xiàn)代化的題中之義。它的意義,小中見大。[2]

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視關(guān)心體育工作,習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動全民健身事業(yè),將全民健身和全民健康深度融合是我國探索出的一條運動促進健康之路,最終目的是解決我國社會面臨的健康問題,推動健康中國戰(zhàn)略的實施?！扼w育法》明確“促進全民健身和全民健康深度融合”的發(fā)展目標和推進路徑,有利于在實際工作中錨定方向、找準目標、各方共同發(fā)揮合理推進全民健身。

2 完善制度設(shè)計和運行機制,將全民健身工作提升到更高水平

2.1 國家建立全民健身工作協(xié)調(diào)機制

建立全民健身工作協(xié)調(diào)機制,是全民健身事業(yè)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物和要求。2020 年9 月22 日,習近平總書記在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷系闹匾v話指出,要推動健康關(guān)口前移,建立體育和衛(wèi)生健康等部門協(xié)同、全社會共同參與的運動促進健康新模式。這是黨中央關(guān)于體育工作在新時代新階段的最新定位和創(chuàng)新期待,也是全民健身工作新時代新階段的指引和航向。建立運動促進健康新模式、開拓全民健身新局面還面臨諸多現(xiàn)實問題,需要整合全民健身公共服務(wù)體系與公共文化服務(wù)體系、公共醫(yī)療服務(wù)體系、健康養(yǎng)老服務(wù)體系等基本公共服務(wù)體系中運動促進健康的相關(guān)資源,通過制度配給,讓體育健身在人們消費轉(zhuǎn)型、生活方式轉(zhuǎn)變和社會保障制度改革中發(fā)揮更大作用。

《體育法》規(guī)定國家建立全民健身工作協(xié)調(diào)機制,有利于推動形成黨委領(lǐng)導、政府主導、部門協(xié)同、公眾參與、法治保障的全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)工作格局,有利于構(gòu)建更高水平的公共體育服務(wù)體系。要依托全民健身工作協(xié)調(diào)機制推進工作,加強對下級體育行政部門工作的指導,及時協(xié)調(diào)解決問題、發(fā)現(xiàn)典型、推廣經(jīng)驗。使體育、發(fā)改、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、教育、旅游、養(yǎng)老、城市管理和社會服務(wù)等領(lǐng)域的主管部門之間形成合力,在人員組織、政策法規(guī)、信息宣傳、財政保障等多方面形成綜合服務(wù)保障體系。

2.2 國家推行全民健身計劃

全民健身計劃是一項國家宏觀領(lǐng)導、社會多方支持、全民共同參與的體育健身計劃,是關(guān)于全民健身事業(yè)目標、任務(wù)、措施、步驟等的全面規(guī)劃,是與實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標相配套的社會系統(tǒng)工程和跨世紀的體育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。[3]

1993 年,在原全國體委主任會議上,首次提出了制定《全民健身計劃綱要》的構(gòu)想。1995 年6 月,國務(wù)院批準印發(fā)《全民健身計劃綱要》,要求在全國推行全民健身計劃?！扼w育法》規(guī)定國家推行全民健身計劃,《全民健身條例》明確由國務(wù)院制定全民健身計劃,縣級以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定本行政區(qū)域的全民健身實施計劃。上述規(guī)定明確了全民健身計劃的制定和實施,但未涉及計劃的評估反饋,不利于及時發(fā)現(xiàn)計劃實施過程中的問題與不足。

本次修訂新增規(guī)定了全民健身計劃實施情況評估制度,更在《全民健身條例》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,完善了相關(guān)規(guī)定。首先,評估的時間發(fā)生了變化,將“本級人民政府任期屆滿時……評估”調(diào)整為“縣級以上人民政府應(yīng)當定期……評估”。其次,評估的組織者發(fā)生變化。原規(guī)定由各級體育主管部門會同有關(guān)部門進行評估,現(xiàn)在調(diào)整為縣級以上人民政府組織有關(guān)部門進行評估,評估主體由政府組成部門提升為一級政府。原規(guī)定體育主管部門和有關(guān)部門既是全民健身計劃的實施部門也是全民健身計劃的評估部門。自我評估雖然有助于體育部門對照計劃目標任務(wù),及時發(fā)現(xiàn)問題,但是缺乏監(jiān)督,容易走形式,對政府壓力不夠。本次修訂明確各級人民政府是全民健身計劃的實施主體和評估主體,就是要求其結(jié)合全民健身計劃實施情況,對本級人民政府全民健身工作的水平、質(zhì)量、成就和問題等方面,進行全面、綜合、系統(tǒng)的考核和評定。最后,關(guān)于評估結(jié)果的利用。原規(guī)定評估結(jié)果向本級人民政府報告,現(xiàn)規(guī)定評估情況向社會公開,評估結(jié)果的社會價值和監(jiān)督作用得到更好的發(fā)揮,保障了公民知情權(quán),有利于加強社會監(jiān)督。

2.3 國家制定和實施體育鍛煉標準

國家體育鍛煉標準,是國務(wù)院制定和實施的一項重要體育制度,是一套以檢驗公民體育鍛煉效果、評價身體素質(zhì)和運動機能為目的,以測驗是否達標為手段的評價體系。我國現(xiàn)行的體育鍛煉標準制度,是在20 世紀勞動與衛(wèi)國體育制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。2003 年國家體育總局聯(lián)合八部委對《國家體育鍛煉標準》進行了第三次修訂,頒布了《普通人群體育鍛煉標準》,與同時期出臺的《學生體質(zhì)健康標準》互為補充。2013 年國家體育總局、教育部、全國總工會印發(fā)《國家體育鍛煉標準施行辦法》,建立了統(tǒng)一的國家體育鍛煉標準制度,老年人的體育鍛煉標準首次被納入,實現(xiàn)了人群全覆蓋,學生體質(zhì)健康標準、其他人群或系統(tǒng)的體育鍛煉標準、普通人群的體育鍛煉標準均納入其中,《國家體育鍛煉標準》以該辦法附件形式予以同時公布施行。。

經(jīng)過近70 年的發(fā)展,國家體育鍛煉標準制度已經(jīng)成為我國一項具有廣泛群眾基礎(chǔ)的基本體育制度。本次修訂《體育法》時,在國家“實施”體育鍛煉標準的規(guī)定基礎(chǔ)上,明確國家“制定”體育鍛煉標準,強調(diào)了體育鍛煉標準的地位,有助于深入推進落實國家體育鍛煉標準制度,更好發(fā)展以人民為中心的體育。

2.4 定期開展公民體質(zhì)監(jiān)測和全民健身活動狀況調(diào)查

公民體質(zhì)監(jiān)測是指國家為了系統(tǒng)掌握公民體質(zhì)狀況,以抽樣調(diào)查的方式,按照國家頒布的公民體質(zhì)監(jiān)測指標,在全國范圍內(nèi)定期對監(jiān)測對象統(tǒng)一進行測試和對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析、研究的制度。體質(zhì)健康是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ),是生產(chǎn)力的重要要素,是國家綜合國力的重要表現(xiàn)。運用科學的方法對公民體質(zhì)狀況進行監(jiān)測作為國家資源加以管理和利用,是體育為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的重要舉措,對提高全民族的體質(zhì)健康水平、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)具有重要作用。[4]

20 世紀70 年代末開始,我國逐步開展公民體質(zhì)監(jiān)測工作,初步掌握了我國青少年生長發(fā)育的特點、規(guī)律和基本狀況。1995 年《體育法》寫入了國家“進行體質(zhì)監(jiān)測”的規(guī)定。1997 年,原國家體委在全國19 個省(區(qū)、市)對18～60 歲中國公民的體質(zhì)進行了系統(tǒng)監(jiān)測,首次獲取了中國成年人體質(zhì)狀況的基本數(shù)據(jù)。2009 年,《全民健身條例》將“國民體質(zhì)監(jiān)測”改稱“公民體質(zhì)監(jiān)測”。2020 年6 月1 日起施行的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第70 條規(guī)定:國家組織居民健康狀況調(diào)查和統(tǒng)計,開展體質(zhì)監(jiān)測,對健康績效進行評估,并根據(jù)評估結(jié)果制定、完善與健康相關(guān)的法律、法規(guī)、政策和規(guī)劃。自2000 年開始,每5 年一次,在全國范圍內(nèi)開展公民體質(zhì)監(jiān)測,歷屆歷次公民體質(zhì)監(jiān)測結(jié)果都向社會進行了公布,為國家科學制定發(fā)展全民健身事業(yè)、增強公民體質(zhì)的相關(guān)政策提供了重要依據(jù)。基于上述實踐,本次修訂《體育法》,對公民體質(zhì)監(jiān)測工作新增“定期開展”的要求。

全民健身活動狀況調(diào)查是在全國范圍內(nèi)開展的,以城鄉(xiāng)居民參加體育鍛煉狀況為主要內(nèi)容的社會調(diào)查活動。其調(diào)查內(nèi)容主要反映城鄉(xiāng)居民一定時間內(nèi)參加體育鍛煉的次數(shù)、每次鍛煉時間和強度、體育鍛煉場所的距離、參加體育鍛煉的主要障礙等情況。全民健身活動狀況,是人們參與全民健身活動的一個方向標,既可以直接反映一個國家全民健身狀況,也與人民群眾的體質(zhì)直接相關(guān)。1997 年原國家體委組織的全民健身活動狀況調(diào)查是中國體育領(lǐng)域內(nèi)首次全國性的社會科學調(diào)查研究,是當時國內(nèi)體育領(lǐng)域?qū)哟巫罡摺⒁?guī)模最大的一次調(diào)查?！度窠∩項l例》規(guī)定:國家定期開展公民體質(zhì)監(jiān)測和全民健身活動狀況調(diào)查。國務(wù)院根據(jù)公民體質(zhì)監(jiān)測結(jié)果和全民健身活動狀況調(diào)查結(jié)果,修訂全民健身計劃。定期開展公民體質(zhì)監(jiān)測和全民健身活動狀況調(diào)查是推進全民健身計劃的有效手段。本次修訂《體育法》,明確國家定期開展公民體育監(jiān)測和全民健身活動狀況調(diào)查,有助于全面掌握全民體質(zhì)和全民健身現(xiàn)狀,及時發(fā)現(xiàn)全民健身工作中存在的問題和不足,改進完善全民健身計劃的制度和實施。

3 夯實保障,助力全民健身惠及更多民眾

3.1 加強全民健身資金籌措和管理

各國政府支持、促進、刺激和鼓勵發(fā)展體育的手段措施各有特色,財政支持則是最基本的手段。1995 年《體育法》和2009 年《全民健身條例》關(guān)于體育事業(yè)經(jīng)費和全民健身經(jīng)費的規(guī)定,都是“隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加……投入”?！吨腥A人民共和國預算法》第36 條規(guī)定:各級預算收入的編制,應(yīng)當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng),與財政政策相銜接。為保持立法之間的一致性,本條修訂后規(guī)定,“建立與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)的投入機制?！痹诒３至艘?guī)定“與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的投入”的基礎(chǔ)上,強化了同時要和“社會發(fā)展相適應(yīng)”,不僅要做“相適應(yīng)的投入”,還要建立“相適應(yīng)的投入機制”,更加強調(diào)制度安排和長效機制建設(shè),也更適合我國體育發(fā)展的需求和實際。

在體育資金?；镜幕A(chǔ)上,《體育法》鼓勵社會力量通過捐贈和贊助等方式投入體育,發(fā)展體育事業(yè),拓寬體育資金的籌措渠道。在體育資金的管理上,強化監(jiān)管,禁止任何單位和個人侵占、挪用、截留、克扣、私分體育資金。

3.2 立體化謀劃體育場地保障

體育場地設(shè)施是為滿足體育健身、運動訓練、體育賽事等需求而建設(shè)的體育活動場地及設(shè)施,是人們開展體育鍛煉活動、體育競賽活動、觀賞運動競技及運動員訓練等活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。《體育法》第81 條規(guī)定:縣級以上地方人民政府應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定,根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件以及體育事業(yè)發(fā)展需要,統(tǒng)籌兼顧,優(yōu)化配置各級各類體育場地設(shè)施,優(yōu)先保障全民健身體育場地設(shè)施的建設(shè)和配置。

本次修訂,在體育場地實施的保障方面,可謂全方位、全流程、立體化的進行立法,從體育場地設(shè)施的配置、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、使用、開放運行、管理維護和場所責任保險等多方面強化了體育場地設(shè)施的用途和規(guī)范運行,切實保障公民健身活動權(quán)利和體育強國發(fā)展需求。

3.3 為公民參加體育活動減負,切實鼓勵和支持公民參加健身

為了進一步鼓勵和支持公民參加健身活動,從立法上進行幾個方面的精心設(shè)計。一是政府參與,為公民參加健身活動進行科學指導;二是政府購買公共體育服務(wù),鼓勵社會力量發(fā)展體育事業(yè),支持公共體育場所免費和低收費開放,擴大政府購買服務(wù)的公眾惠及面;三是盡可能增加群眾身邊的健身場地設(shè)施,滿足公民健身需求;四是增設(shè)體育保險,國家鼓勵開展運動員傷殘保險、體育意外傷害保險和場所責任保險。大型體育賽事活動組織者、高危險性體育賽事活動組織者應(yīng)當投保體育意外傷害保險。高危險性體育項目經(jīng)營者應(yīng)當投保體育意外傷害保險和場所責任保險。

4 結(jié)語

體育作為一項事業(yè),是全民的事業(yè),是社會主義事業(yè)的重要組成部分,是國家形象和國家利益的重要表現(xiàn),也是國民福祉所在。全民健身是體育工作的基礎(chǔ),是廣大人民群眾對美好生活的向往之一,也是我國體育事業(yè)發(fā)展中的短板和弱項,通過立法專門規(guī)定相關(guān)制度,解決全民健身工作中的難點和堵點問題,通過保障條件推進全民健身工作,從制度設(shè)計上完成了第一步。下一步,需要政府、社會、市場和個人協(xié)同推進,共同為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系而努力。