保障體育權(quán)利 維護(hù)競技公平:法治推進(jìn)競技體育新發(fā)展

李 智

當(dāng)前,競技體育成為國家文化乃至世界文明的重要組成部分,也是世界各國進(jìn)行體育交流的最直接方式,在增強(qiáng)民族凝聚力、提高國民素質(zhì)、滿足人們的體育文化需求、促進(jìn)體育消費(fèi)以及刺激經(jīng)濟(jì)增長等方面均發(fā)揮著重要功能。伴隨競技體育國際化、商業(yè)化的發(fā)展,與體育相關(guān)的領(lǐng)域不斷擴(kuò)張,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多方面。在國家和民族層面,體育成為展現(xiàn)國力和民族精神、推進(jìn)國際間交流合作的重要媒質(zhì)[1];在社會層面,體育所蘊(yùn)含的競爭和博弈文化將社會生活中的競爭規(guī)則在有限的時(shí)間和場域內(nèi)演示無遺;在文化層面,競技體育能帶來振奮、團(tuán)結(jié)和拼搏精神,探索人類體能和精神的極限;在教育層面,體育則能夠強(qiáng)身健體,提升全面的規(guī)則理念以及集體意識。

自改革開放以來,中國競技體育在國家改革的大潮中砥礪前行,經(jīng)歷了由小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展歷程,取得了舉世矚目的成就。[1]同時(shí),在競技體育、全民健身、體育產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展中,競技體育以運(yùn)動項(xiàng)目為手段,以體育賽事為載體,對全民健身、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)揮著巨大的引領(lǐng)和支撐作用。伴隨著北京冬奧會、冬殘奧會的成功舉辦,我國競技體育在新時(shí)期走出了特色發(fā)展之路,積累了豐富經(jīng)驗(yàn),取得了矚目的成就。不僅競技體育成績不斷被刷新,而且體育文化輸出也得到加強(qiáng),體育治理的引領(lǐng)力逐步提升,以“依法治體”為目標(biāo)的體育法治建設(shè)得到了較大發(fā)展。所以,本次《體育法》修訂也是對我國競技體育的一次回顧和展望,是從治理層面有效維護(hù)競技體育公平、科學(xué)規(guī)劃新時(shí)代競技體育發(fā)展圖景,在新起點(diǎn)上助推競技體育實(shí)現(xiàn)新突破。

“十四五”規(guī)劃階段,中國競技體育進(jìn)入了由改革發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期,在總結(jié)已取得的不凡成就的同時(shí),也應(yīng)理智看待其中存在的不足。例如,體育發(fā)展機(jī)制缺乏靈活性、融合發(fā)展能力有待提升、創(chuàng)新發(fā)展動力缺乏、科技支撐能力匱乏等。具體到競技體育治理層面,則面臨著運(yùn)動員權(quán)利保障不足、治理體制機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)存在矛盾、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)發(fā)展不夠平衡、競技體育人才培養(yǎng)模式相對單一、運(yùn)動項(xiàng)目職業(yè)化程度有待提高、國際話語權(quán)亟需加強(qiáng)、體育爭端解決機(jī)制不完善等問題。以權(quán)利為基礎(chǔ)的競技體育法治治理體系有待明確和建立。本次修訂正是以此為切入點(diǎn)提出適用我國競技體育發(fā)展的紓解方案,持續(xù)豐富競技體育發(fā)展的新內(nèi)涵,繼續(xù)推進(jìn)競技體育體制機(jī)制改革,不斷完善競技體育發(fā)展戰(zhàn)略,大力提升競技體育為國爭光能力和治理能力現(xiàn)代化水平,為全面實(shí)現(xiàn)“體育強(qiáng)國”戰(zhàn)略發(fā)揮作用。圍繞這一目標(biāo),《體育法》樹立了以人民為中心的體育發(fā)展理念、以體育權(quán)利實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ),在權(quán)利保障、人才培養(yǎng)、公平競爭、糾紛解決等方面作出了全面安排。除設(shè)置“競技體育”“反興奮劑”“體育仲裁”等專章外,在“總則”“法律責(zé)任”等篇章中都涵攝了有關(guān)競技體育治理的內(nèi)容。

1 堅(jiān)持以人民為中心推動體育事業(yè)均衡發(fā)展,豐富我國競技體育內(nèi)涵和治理模式

新修訂的《體育法》在總則中即明確:堅(jiān)持以人民為中心,推動體育事業(yè)均衡、充分發(fā)展(第2 條)。促進(jìn)競技體育發(fā)展,均衡發(fā)展體育事業(yè),具體體現(xiàn)在幾個方面:其一,堅(jiān)持實(shí)施奧運(yùn)戰(zhàn)略,在體育競賽中取得優(yōu)異成績,為國家爭取榮譽(yù),這是中國體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)(第39 條)。新時(shí)代,中國競技體育應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌重大賽事的備戰(zhàn)參賽工作,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢項(xiàng)目鞏固擴(kuò)大,潛優(yōu)勢項(xiàng)目突破發(fā)展,提高一般項(xiàng)目水平,新增項(xiàng)目有所表現(xiàn);保持夏季奧運(yùn)會和世界大賽成績處于世界一流,冬季項(xiàng)目綜合水平和國際競爭力持續(xù)提升,不斷提高競技體育的國際競爭力和影響力。其二,競技體育發(fā)展戰(zhàn)略要向協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展轉(zhuǎn)變,在加大優(yōu)勢項(xiàng)目核心競爭力的同時(shí),將發(fā)展重點(diǎn)放在世界范圍內(nèi)開展更廣泛、影響力更大的基礎(chǔ)項(xiàng)目、集體項(xiàng)目、“三大球”以及水上項(xiàng)目;要以潛優(yōu)勢項(xiàng)目和弱勢項(xiàng)目為突破口,拓寬項(xiàng)目奪金(獎)點(diǎn)、面,使?fàn)幗饖Z牌的重點(diǎn)小項(xiàng)和重點(diǎn)運(yùn)動員數(shù)量顯著增多。其三,要豐富競技體育內(nèi)涵,對內(nèi)要從單向度的為國爭光向全面服務(wù)社會轉(zhuǎn)變,讓不同群體有更多的選擇空間來參與體育運(yùn)動;要帶動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展,推動運(yùn)動項(xiàng)目市場開發(fā),培育職業(yè)體育成為支柱產(chǎn)業(yè),從單純追求提高運(yùn)動技術(shù)水平向提升整體實(shí)力和綜合競爭力轉(zhuǎn)變,促進(jìn)體育文化繁榮。鼓勵對外體育交往,加強(qiáng)體育外交,提高中國體育的國際地位,提升國際體育話語權(quán)、大型賽事規(guī)則制定權(quán)、承辦國際賽事的能力、訓(xùn)練的科學(xué)化程度、職業(yè)賽事的國際競爭力等(第14、40、43條)。其四,推廣應(yīng)用體育科學(xué)技術(shù)成果,提高體育科學(xué)技術(shù)水平。要提高金牌背后的科技含量,推動競技體育由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變、由人力密集型向科學(xué)密集型轉(zhuǎn)變。通過競技體育發(fā)展模式和科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新,全面提升競技體育綜合實(shí)力和競技水平(第12 條)。

推動體育事業(yè)均衡發(fā)展,還應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、回應(yīng)體育發(fā)展的新需求,構(gòu)建適合我國體育發(fā)展的治理模式和體系。應(yīng)該說,在很長一段時(shí)期內(nèi),中國一直是國際體育規(guī)則的接受者與適應(yīng)者,這與我國在世界競技體育舞臺所斬獲的巨大成就極不相稱,制約著我國由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)。在以人民為中心的體育發(fā)展觀之下,我國體育發(fā)展已由單一的關(guān)注競技體育,逐步轉(zhuǎn)向全民健身、競技體育和職業(yè)體育三結(jié)構(gòu)共進(jìn)的形態(tài),這一變化要求我國應(yīng)持續(xù)完善政府和社會體育組織相結(jié)合的體育治理模式,構(gòu)建多元主體辦體育的新機(jī)制。因此,本次修訂內(nèi)容反映了當(dāng)前體育發(fā)展和體育治理的新需求,預(yù)示著我國體育法治實(shí)施體系、監(jiān)督體系、保障體系的不斷完善,明確了依法治體是實(shí)現(xiàn)我國體育發(fā)展現(xiàn)代化的最佳路徑。

2 以保障運(yùn)動員競技權(quán)利為基礎(chǔ),規(guī)范競技體育中的責(zé)權(quán)利

從事競技體育的運(yùn)動員和運(yùn)動隊(duì)是攀登世界運(yùn)動技術(shù)高峰的突擊力量,這支隊(duì)伍的成員應(yīng)該有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律、有勇有謀,只有這樣才能創(chuàng)造優(yōu)異的運(yùn)動成績,為國爭光。相應(yīng)的,在競技運(yùn)動和社會競爭日趨激烈的今天,對運(yùn)動員在培養(yǎng)、參賽、職業(yè)發(fā)展等方面的權(quán)利以法律形式予以明確,是以運(yùn)動員、賽事為本位發(fā)展競技體育的重要抓手和規(guī)則導(dǎo)向。本次《體育法》修訂中的“競技體育”一章就將立法重點(diǎn)集中于權(quán)利保障和責(zé)權(quán)明確上。

2.1 明確競技體育中的基本權(quán)利

首先,以總則中規(guī)定的“公民依法平等地享有參與體育活動的權(quán)利”為基礎(chǔ),明確了自由注冊與交流權(quán),接受公平、公開、擇優(yōu)選拔的權(quán)利,公平參賽權(quán),公平競爭權(quán)等權(quán)利;同時(shí),對優(yōu)秀運(yùn)動員在就業(yè)和升學(xué)方面給予優(yōu)待,對退役運(yùn)動員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn),對其就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供指導(dǎo)和服務(wù)(第44、45、46、47、49、51 條)。其次,規(guī)范培養(yǎng)模式和內(nèi)容,推進(jìn)競技人才制度建設(shè)。競技體育人才培養(yǎng)模式要遵循人的成長成才規(guī)律,實(shí)行嚴(yán)格、科學(xué)、文明的訓(xùn)練和管理,完善等級培養(yǎng)模式,訓(xùn)練技能、傳授運(yùn)動知識,培育體育意識、體育情感、體育價(jià)值、體育理念、體育道德、體育精神,同時(shí),還要著力進(jìn)行愛國主義、集體主義和社會主義教育,以及道德、紀(jì)律和法治教育(第41、42 條)。再次,加大了對包括體育競賽標(biāo)識在內(nèi)的體育領(lǐng)域新興權(quán)利的保護(hù)。當(dāng)前,全球面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型、網(wǎng)絡(luò)化重構(gòu)、智能化升級,競技體育也不例外。新冠疫情的發(fā)生催生了“線上”模式,并成為社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加速器,這種轉(zhuǎn)型必然伴隨著競技體育知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不利的陣痛與升級。因此,與競技體育相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)問題成為近年來理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題,關(guān)于體育競賽名稱和標(biāo)志、體育競賽活動現(xiàn)場圖片、音視頻等信息的保護(hù)也成為本次《體育法》修訂的重要內(nèi)容(第52 條)。

2.2 規(guī)范賽事管理,明確參與各方的責(zé)權(quán)利

首先,規(guī)范賽事管理,對競賽活動實(shí)行分級分類管理(第50 條),在此基礎(chǔ)上,明確辦賽條件和標(biāo)準(zhǔn),同時(shí),在“法律責(zé)任”章中,對于未經(jīng)許可舉辦高危險(xiǎn)性體育賽事活動的,或辦賽安全條件不符合要求的,規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任,明確責(zé)權(quán)利,增強(qiáng)了賽事管理規(guī)范的可執(zhí)行力(第113 條)。其次,在對運(yùn)動員、教練員、裁判員賦權(quán)的同時(shí),要求其應(yīng)當(dāng)遵守體育道德,不得弄虛作假、營私舞弊,嚴(yán)禁任何組織和個人利用體育競賽從事賭博活動,并設(shè)定了罰款、禁賽等處罰措施(第112 條)。

概言之,《體育法》從規(guī)范競技體育參與者權(quán)利入手,對人才保障、賽事管理、職業(yè)體育發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)保障幾方面進(jìn)行了全面安排,體現(xiàn)出大力實(shí)施人才戰(zhàn)略、公平競爭、提升競技和辦賽水平這一規(guī)則導(dǎo)向。在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國夢的偉大征程中,競技體育要把握體育強(qiáng)國夢與中國夢息息相關(guān)的定位,在加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)中做出新的貢獻(xiàn)。更加注重運(yùn)動員在賽場上展現(xiàn)出來的綜合素質(zhì)和精神風(fēng)貌,不斷挖掘競技體育背后折射出的國家形象、國家發(fā)展、民族精神和時(shí)代精神;樹立遵守國際體育規(guī)則的良好形象,塑造互信友好、包容共贏、和平崛起的大國新姿態(tài)。

3 多元治理興奮劑問題,維護(hù)競技體育公平

興奮劑是影響競技體育公平競爭的最大的干擾因素。歷經(jīng)幾十年的努力,世界反興奮劑運(yùn)動已形成以世界反興奮劑機(jī)構(gòu)、國際體育組織、國際體育仲裁院為主體的規(guī)則和治理體系,依托聯(lián)合國教科文組織的《反對在體育運(yùn)動中使用興奮劑國際公約》,持續(xù)推動世界反興奮劑運(yùn)動的統(tǒng)一化、法治化。[2]改革開放40 余年,我國體育法治水平不斷提升,其中,反興奮劑的法治工作起到了引領(lǐng)作用。我國已形成了一套完整規(guī)范的反興奮劑管理機(jī)制,被國際社會稱為綜合性運(yùn)動會反興奮劑工作的中國模式,廣受盛贊。[3]我國現(xiàn)行反興奮劑的立法多發(fā)生在《體育法》頒布之后,因此,相對來說,原《體育法》中有關(guān)興奮劑的規(guī)定內(nèi)容甚少,具體條文中并不涉及具體的懲罰措施,缺乏有效限制興奮劑的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在規(guī)則制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、強(qiáng)化興奮劑源頭治理、國內(nèi)外合作方面仍需繼續(xù)加強(qiáng)。

本次修訂針對性地解決了上述問題。首先,設(shè)置“反興奮劑”專章,就反興奮劑機(jī)構(gòu)設(shè)立、健全反興奮劑綜合治理機(jī)制、反興奮劑規(guī)范和目錄制定、反興奮劑宣傳教育、反興奮劑技術(shù)研究等幾個方面進(jìn)行了全面規(guī)范(第53 -59 條)。其次,明確了與國際反興奮劑體系的協(xié)調(diào)與配合,規(guī)定國家根據(jù)締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約,開展反興奮劑國際合作,履行反興奮劑國際義務(wù)(第60 條)。以此為基礎(chǔ)梳理與國際反興奮劑組織間的關(guān)系,通過具體的人才資源和渠道,深度參與世界反興奮劑運(yùn)動和國際體育的治理,參與制定規(guī)則,更好地運(yùn)用規(guī)則。第三,細(xì)化了興奮劑違規(guī)的責(zé)任,將行政責(zé)任、刑事責(zé)任有效銜接,對興奮劑的打擊更加全面,針對性更強(qiáng)。通過《體育法》的規(guī)定,完善并銜接國內(nèi)相關(guān)規(guī)定,有效協(xié)調(diào)體育自治、政府監(jiān)督和司法管轄的關(guān)系,更好地與國際體育治理結(jié)構(gòu)銜接協(xié)調(diào),真正實(shí)現(xiàn)了反興奮劑工作的多元治理、協(xié)調(diào)共管。

4 構(gòu)建獨(dú)立、專業(yè)的體育仲裁制度,公平解決競技體育糾紛

體育仲裁是競技體育糾紛解決的主要方式。1995 年,我國《體育法》頒布之初就對此進(jìn)行了明確,其中第32 條規(guī)定:“在競技體育活動中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁。體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定。”由于之后出臺的《立法法》第8 條第10 項(xiàng)規(guī)定仲裁制度只能制定法律,使這一授權(quán)條款受到限制,致使我國獨(dú)立的體育仲裁制度一直未能建立。新修訂的《體育法》設(shè)立“體育仲裁”專章,對仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置、仲裁范圍、裁決效力、仲裁程序銜接等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定,從立法上確立了獨(dú)立、專業(yè)的體育仲裁制度,協(xié)調(diào)了體育糾紛的解決機(jī)制,完善了《體育法》內(nèi)在體系。

4.1 建立獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)

“體育仲裁”一章第1 條即明確了獨(dú)立性原則,并將此原則貫穿于仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立和仲裁過程的始終(第91 條)。首先,體育仲裁機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性。我國體育仲裁機(jī)構(gòu)由國家體育總局根據(jù)法定條件、經(jīng)由法定程序組成,登記取得法人資格,在法律性質(zhì)上具有獨(dú)立性、公益性、非營利性,與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他社會團(tuán)體、體育組織之間沒有隸屬關(guān)系,自主運(yùn)行并辦理仲裁案件(第93 條)。其次,仲裁員選聘和辦案不受外部干涉。體育仲裁機(jī)構(gòu)選聘公道正派、具有法律和體育專業(yè)知識及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)外人士為仲裁員,形成中立、專業(yè)的仲裁員名冊;仲裁庭組成及辦案程序不受任何行政機(jī)關(guān)、社會組織和個人的干涉(第93、94 條)。再次,明確體育仲裁裁決具有“一裁終局”的效力,通過法律確權(quán)使其成為體育糾紛的最終解決方式。同時(shí),法院依法有權(quán)對體育仲裁裁決進(jìn)行司法審查,作出撤銷和重新仲裁的裁決和決定,從而保障體育仲裁裁決的獨(dú)立性和公平性(第97、98、99 條)。

4.2 確定體現(xiàn)體育糾紛特點(diǎn)的仲裁范圍

如何確定體育仲裁范圍是本次修法討論較多、爭論較大的問題。新修訂的《體育法》第92 條采取“列舉+兜底+排除”的模式,對可仲裁事項(xiàng)進(jìn)行了界定。該條既關(guān)注了體育糾紛處理的特殊性,將不服體育組織處罰和決定的糾紛列入了受案范圍,對體育糾紛“上訴審”進(jìn)行了明確;又盡可能回應(yīng)了與體育有關(guān)的解紛需求,將實(shí)踐中爭議較多的運(yùn)動員工作合同問題納入仲裁范圍,并以競技體育其他糾紛作為兜底范圍。同時(shí),采取排除方式,與其他類型的仲裁范圍進(jìn)行“劃界”,適當(dāng)受案。相信隨著我國體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行,體育仲裁的受案范圍會在實(shí)踐中不斷明確、磨合,逐步提升與其他仲裁類型的協(xié)調(diào)。

4.3 與其他體育解紛機(jī)制有效銜接

當(dāng)前體育糾紛解決體系具有多元性,仲裁既要在其中保持其獨(dú)立性、終局性和專業(yè)性,又要注重與其他解紛機(jī)制的銜接與協(xié)調(diào),這也是保證其獨(dú)立地位的重要基礎(chǔ)。首先,需與國內(nèi)體育組織內(nèi)部糾紛解決程序有效銜接?！扼w育法》確立了解決體育糾紛的“用盡內(nèi)部救濟(jì)”原則,并由體育仲裁為體育糾紛解決“兜底”,促進(jìn)了內(nèi)部糾紛機(jī)制和體育仲裁的有效銜接。此外,為防止內(nèi)部解紛機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)赝涎由踔辆芙^審理,賦予當(dāng)事人直接申請?bào)w育仲裁的權(quán)利。(第95、96 條)。第二,應(yīng)與國內(nèi)訴訟程序?qū)崿F(xiàn)銜接。體育仲裁裁決具有“羈束力”,裁決結(jié)果可以通過法院執(zhí)行得到司法保障。同時(shí),規(guī)定了裁決撤銷和重審制度,撤裁和重新仲裁的具體適用情形在《仲裁法》中有詳細(xì)列明,未來體育仲裁實(shí)踐中可適當(dāng)參考(“《中華人民共和國仲裁法》(修訂)征求意見稿”第77 -78 條)。第三,與國際體育仲裁相互協(xié)同。一方面,國內(nèi)獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)的裁決將得到國際體育組織、世界反興奮劑機(jī)構(gòu)、國際體育仲裁院的認(rèn)可和尊重。這既提升了體育糾紛解決的效率,也有效地避免了國內(nèi)體育糾紛國際化的現(xiàn)象。另一方面,與國際體育仲裁院在管轄范圍上形成平行、協(xié)同的狀態(tài)。一般說來,國內(nèi)體育仲裁主要關(guān)注國內(nèi)的體育糾紛,對于其作出的裁決結(jié)果,除特別管轄權(quán)保留外,一般不可上訴至國際體育仲裁院。此外,還可借鑒國際體育仲裁院的經(jīng)驗(yàn),在重大體育賽事期間設(shè)立臨時(shí)仲裁庭,公正、高效、及時(shí)地解決糾紛。