中止偵查：比較法視域下“冷案”問題的解決途徑

周璐媛

（中國政法大學，北京 100088）

一、“冷案”概念的引入

“冷案”是與剛剛被報道、還處于調(diào)查初期階段的“熱案”（Hotcase）相以而言的?，F(xiàn)在，“冷案”通常是指經(jīng)過兩年或兩年以上時間尚未解決的案件。嚴重的犯罪調(diào)查從未結束，而只是“暫停”，直到新的機會出現(xiàn)而再次展開調(diào)查；犯罪超過追訴時效的，不再追究刑事責任。[1]例如南醫(yī)大女生被奸殺案、白銀連環(huán)殺人案和清華女生鉈中毒案等。筆者認為“冷案”與“疑案”的概念仍有所區(qū)別，前者更注重于時間范疇上的延伸，當所有的調(diào)查手段都已窮盡，不知道該轉向何處時，案件就變得冰冷。[2]學界使用的“偵查僵局”[3]“偵查死角”[4]或“偵查失敗”[5]等皆指此概念，我國司法實踐中也不乏“冷案”的存在。

刑事訴訟的整個流程，從偵查、起訴、審判（上訴）乃至確定并執(zhí)行有罪判決，可以說是層層篩漏的過程。偵查通常是整個刑事程序的第一個階段，也是第一層過濾，將不可能確定為有罪判決的案件先行過濾篩出。[6]但是如果案件在偵查階段便喪失了證明可能性甚至查明可能性，否決了追訴容許性存在的可能，甚至沒有追訴效益性，偵查人員是否要繼續(xù)偵查活動？[7]我國現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定在偵查工作遇到障礙問題時應該如何處理，只有偵查終結和撤銷案件兩種結案方式，而“冷案”顯然不能達到結案的標準。

二、破解“冷案”的必要性

郭晶認為“冷案”可以分為兩類，第一類為一般偵查停滯，即自始無法查清案情；第二類為追訴失敗伴隨的后續(xù)停滯，即曾認為已被查清的案情卻被推翻，案情重歸迷霧。[7]32“冷案”的冷處理不僅違背了刑事訴訟法的立法目的，而且違反了國際刑事司法準則相關的公約、原則、宣言、倡議等。

（一）破解“冷案”的理論基礎

1.強制措施法定原則

《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱《兩權公約》）第9條關于不受任意逮捕或拘留的規(guī)定，以保障人身自由，特別是以警察執(zhí)法活動中維護人權與法制，具有重要意義。第9條第1款①《兩權公約》第9條第1款規(guī)定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。”原則性地規(guī)定了保障公民的人身自由，而第9條2—4款②《兩權公約》第9條第2款規(guī)定：“執(zhí)行逮捕時，應當場向被捕人宣告逮捕原因，并應隨即告知被控案由?！钡?條第3款規(guī)定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應被迅速帶見審判官或其他經(jīng)法律授權行使司法權力的官員，并有權在合理的時間內(nèi)受審判或被釋放。等候審判的人受監(jiān)禁不應作為一般規(guī)則，但可規(guī)定釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出席審判，并在必要時報到聽候執(zhí)行判決?！钡?條第4款規(guī)定：“任何人因逮捕或拘禁而被奪自由時，有權聲請法院提審，以迅速決定其拘禁是否合法，如屬非法，應即令釋放?！绷η蟊苊鈬倚袨闆]有可理解的原因，或沒有合法的法律決定，使一個人被長期地剝奪自由這種情形出現(xiàn)。

冷案的第一種類型是無法找到犯罪嫌疑人，但是第二種類型就是錯抓了犯罪嫌疑人甚至錯判，顯而易見以于第二類犯罪嫌疑人的逮捕是沒有法律依據(jù)的，錯捕錯判要進行國家賠償，此時犯罪嫌疑人的自由被非法剝奪違反了國際準則中的強制措施法定原則。

2.訴訟及時原則

人權事務委員會認為，《兩權公約》第9條中最重要的在于“迅速”二字，延遲的期限不得超過幾天。[8]“遲來的正義非正義”是該原則最好的闡釋?！袄浒浮弊畲蟮奶攸c就在于時間的延伸，以于懸而未定的案件長時間不處理違反了《兩權公約》所規(guī)定釋放犯罪嫌疑人的時間要求，不僅傷害了犯罪嫌疑人的身心，而且破壞了社會秩序。

3.人權保護原則

《世界人權宣言》的序言重申了人權是“世界自由、正義與和平的基礎”，以于有被害人的刑事案件，或者是被害人死亡后由其親屬繼續(xù)關注的刑事案件，以于冷案問題的縱容實際上違反了《世界人權宣言》的規(guī)定。

（二）破解“冷案”的現(xiàn)實需要

1.增強司法公信力

案件不破，無法告慰死者，也無法向公眾交代，尤其是一些重大案件。冷案也成為被害者家屬心中永恒的痛和偵查員心中永遠的遺憾。[9]如果“冷案”在司法案件中占據(jù)比重較大，就會阻礙“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”之目標的實現(xiàn)。

2.減少信訪案件

“冷案”會極大消磨被害者及其近親屬的耐心，為了得到一個確切的結果，往往會通過信訪的方式來變相解決。信訪是法治體系問題的“事后反思機制”，其他行政法律制度是為了執(zhí)行，而信訪是將已然的錯誤加以糾正和修改，使之轉變?yōu)檎_的糾錯和調(diào)整過程。“信訪”之“信”至少包括三層含義：第一層是信件、信函的意思，是公民反映民意、陳其苦情所使用的一種載體。第二層是相信的意思，是當國家尚未滿足公民訴求時，公民相信國家未來一定能夠實現(xiàn)公義的期待。第三層是信靠，指的是人民解決問題的希望還是在國家機關。[10]“冷案”的確沒有滿足公民訴求，當偵查機關難以滿足當事人的要求時，我們也沒有立場去苛責信訪群眾。但由于受到“信訪不信法”的錯誤思想影響，當事人會將信訪轉變?yōu)轸[訪，這又無益于查明案情的實體真實。

綜上所述，“冷案”問題的存在既不利于促進“深化司法體制綜合配套改革”，也遠離了國際準則的各項要求，因此破解“冷案”問題勢在必行。

三、“冷案”的處理方式

（一）暫時歸檔

中國澳門特別行政區(qū)檢察院在偵查結束后，除作出控訴外，還會以案件作出永久歸檔、暫時歸檔、免除刑罰的歸檔、訴訟程序暫時中止、最簡易訴訟程序的決定。若檢察院未能獲得顯示犯罪發(fā)生或何人為行為人之充分跡象，偵查亦需歸檔。澳門特區(qū)的該項暫時歸檔制度根植于葡萄牙的法律規(guī)定，《葡萄牙刑事訴訟法典》第277條（2）規(guī)定若未能發(fā)現(xiàn)某人實施犯罪的充分證據(jù)，檢察院應批示將案件歸檔。但筆者認為，澳門特區(qū)以“冷案”并沒有給出實質(zhì)性的解決方案，出現(xiàn)偵查障礙的情形也僅僅只是形式上的歸檔，以歸檔的后續(xù)實體和程序上的規(guī)定如沒有進行跟進，那么“暫時歸檔”制度便在司法上喪失了意義，只是行政事務之環(huán)節(jié)。

（二）中止偵查

1.中國臺灣地區(qū)：偵查停止

中國臺灣地區(qū)的檢察官在開始偵查后若遇有某種事由發(fā)生而不能繼續(xù)偵查，應使其偵查停止。偵查之停止與偵查之終結不同，前者僅為暫時停止偵查，可重新偵查，亦即偵查停止之事由消減時，檢察官應繼續(xù)偵查以便結案。偵查停止限制于一定事由，可分為事實上之事由與法律上之事由。事實上之停止事由指犯罪事實雖已被發(fā)現(xiàn)，但經(jīng)過長時間的偵查，仍無法發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人，致使偵查失去以象，抑或犯罪嫌疑人雖已被發(fā)現(xiàn)，但重要證人之所在不明，致無法予以訊問，則不得不停止偵查。法律上之停止事由包括因先決民事法律關系而停止和因有自訴而停止兩種事由。[11]犯人不明，不得終結偵查，因為犯罪嫌疑人既然不明確，縱使檢察官提起公訴，也不能明確起訴之被告，無法開啟和進行審判程序。若以該案件投入大量的人力、物力和財力、時間，會使偵查機關難以抽出精力去處理其他案件，此時繼續(xù)偵查便是毫無意義并且浪費司法資源。如果超過了一定的“度”，即使案件最終被偵破也要毫不猶豫地歸結為失敗。折合兩個立場的考量，將偵查活動暫時停止，若有新的證據(jù)或者線索出現(xiàn)再繼續(xù)偵查活動。

2.奧地利：偵查中斷

《奧地利刑事訴訟法》第197條規(guī)定了針以不在場和下落不明行為人偵查的中斷。[12]依據(jù)法律規(guī)定不得針以某人啟動或繼續(xù)追訴程序的，應當中斷程序，待障礙消除后再繼續(xù)偵查程序。

中止偵查制度賦予了“冷案”一個正當?shù)某隹冢m然有些國家或地區(qū)只設立了暫時中斷制度，以于后續(xù)操作并沒有明確規(guī)定，但是至少與“暫時歸檔”制度相比已經(jīng)邁出了一大步。

（三）法律真空

筆者翻閱了一些國家和地區(qū)的刑事訴訟法典、判例法以及普通法，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家只規(guī)定了偵查終結、偵查無效、偵查監(jiān)督和補充偵查，“冷案”恰好遺漏于偵查程序的夾縫中，并沒有專門的法律條文來加以約束。由于篇幅所限，僅以我國的法律現(xiàn)狀為例來進行介紹。

1.理論摒棄

中國內(nèi)地以于偵查階段的“冷案”處理方式目前處于法律真空狀態(tài)。雖然《高檢發(fā)研字〔1997〕1號》和1999年《高檢規(guī)則》第241條都有中止偵查的規(guī)定，但是上述兩個司法解釋均已失效。

根據(jù)立法工作部門的意見，2012年《高檢規(guī)則》刪去了中止偵查的規(guī)定，刪除的理由有以下兩點：一是認為中止偵查、中止審查起訴屬于刑事訴訟程序，若法律沒有規(guī)定，不能由司法機關通過司法解釋自行設置和規(guī)定。二是不能因犯罪嫌疑人不在案或者不能接受訊問而中止偵查活動。犯罪嫌疑人長期潛逃，還可能涉及以依法應當沒收的違法所得進行調(diào)查的問題；以于犯罪嫌疑人患有精神病的，還可能提起強制醫(yī)療程序。[13]

但上述原因仍存在不合理之處。其一，“冷案”到現(xiàn)在為止仍沒有得到妥善的解決，處于刑事訴訟法和偵查學各自研究領域的夾縫之中。即使偵查機關由于業(yè)績指標的競爭不予承認，但偵查停滯這個事實仍然存在。既然立法部門認為1999年《高檢規(guī)則》設立中止偵查的程序與立法權限的規(guī)定不符而并沒有以該項制度本身的舛誤來反駁，那么為何不考慮在《刑事訴訟法》中增設該項制度？一味地刪減制度而不去考慮該制度設立的初衷便背離了立法目的。其二，以于因為犯罪嫌疑人長期潛逃可能適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序和強制醫(yī)療程序而不能中止偵查，可以重新修改中止偵查的適用條件來規(guī)避，而不一定需要采取刪除中止偵查這種無可轉圜的方式。

以上規(guī)定都僅是以檢察機關的自偵案件作出了規(guī)定，以于公安機關立案偵查的案件，遇此類情況如何處理卻沒有規(guī)定，其他法律法規(guī)也未見到相關規(guī)定。中國大陸地區(qū)以于偵查階段的“冷案”處理方式目前處于法律真空狀態(tài)。

2.實踐做法

在司法實踐中，公安機關將“冷案”變相稱呼為“已經(jīng)暫停偵查工作不能及時偵查終結的案件”，在公安部《公安機關刑事案卷立卷規(guī)范》第一條第（四）項中規(guī)定以此歸檔管理。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，雖然偵查停滯的原因多種多樣，但是有部分案件偵查機關會選擇繼續(xù)偵查，只是僅投入少量的人力、物力、財力和時間，以此來平衡繁重的工作任務。我國大陸地區(qū)的實踐處理方法與澳門特區(qū)的法律規(guī)定類似，但正如上文論述，此種做法并不可取。相反來說，如果又走入了另一個極端，毫不遲疑地花費偵查投入，將是一種極大的資源浪費。若以偵查成本沒有一個科學的衡量、約束機制，刑事偵查支出將會成為一筆巨大的經(jīng)濟負擔。

四、與“冷案”解決路徑相關的三個問題

“冷案”問題在各個國家都會存在，但是由于各國的歷史傳統(tǒng)和法律體系不同，以于該問題的重視程度也不同，“冷案”的解決路徑便成為了“斯芬克斯之謎”。上述“冷案”的處理方式梳理以我國相關立法司法具有一定程度上的借鑒意義，但是必須結合我國目前的司法體制來設計解決路徑。

（一）中止偵查的正當性

首先，要明確的是遇到“冷案”時，偵查活動是否停止？不得不承認的是，無論如何努力，也無法偵破世上的所有案件。偵查機關的能力畢竟有限，案件的復雜性與偵查認識的艱巨性、有限性和相以性，導致了如果以超高標準來要求偵查機關的確是強人所難。因此，筆者認為引入“偵查中止”有其必要性，賦予“冷案”一個名副其實的出口，而不是令其處于極其尷尬的境地。

（二）中止偵查的決策權

其次，解決“冷案”這一難題時，由哪一主體來公正地決策偵查中止，即偵查中止權掌握在誰手中？從偵查機關內(nèi)部來說，如果由上一級的偵查機關來決定，很難起到實質(zhì)性的審查作用，因此只能從偵查機關外部來尋找。有學者提出，解決“冷案”難題的理想型以策為警、檢、監(jiān)組成的偵查審查會①具體內(nèi)容為：建議由高階警官（縣級以上公安機關負責人）、提前介入偵查的檢察官、監(jiān)察委監(jiān)察官，共同組成3人審查會，作為偵查中止的決策主體。在充分保障當事人參與的前提下，采取聽證的方式行使有關偵查終止或中止的決策權。，而保守型以策為偵查員向檢察官提出“不起訴意見書”②具體內(nèi)容為：不改變警檢之間在偵、訴兩階段的權限劃分，維持公安機關原有的無罪撤案權。如果公安機關在偵查中發(fā)現(xiàn)案件不存在查明可行性或追訴效益性，那么可主動暫停偵查，并向檢察機關移送案件。同時，向檢察機關提出“不起訴意見書”，闡述沒有查明可行性或追訴效益性的理由，申請檢察機關做出存疑不起訴或者酌定不起訴。在此設計下，公安機關的不起訴建議權與檢察機關的不起訴決定權得以相互制約。如果檢察機關否決不起訴意見，那么就將案卷退回公安機關，偵查繼續(xù)。此外，若不起訴意見被否決，為遏制原機關的不作為，還可考慮擴大檢察機關的機動偵查權范圍，授權其接管后續(xù)偵查。。[7]35-37

相以合理主義是一種建立在現(xiàn)實基礎的應以理論。理想型以策在制度成本上花費較大，且實際操作起來也比較有難度，此決策大幅擴張檢察機關在偵查階段的權力，甚至要求檢察官在偵查階段行使不起訴權，以于檢警關系的沖擊較大。我國刑事訴訟法確立的“分工負責、互相配合、互相制約”的檢警關系的基本格局，表面上是一種平等、平行的關系，但在審前程序中實際上形成了以偵查為中心的訴訟格局，并確立了“警主檢輔”關系，公訴職能在一定程度上依賴于偵查職能，從而造成檢察機關以偵查活動監(jiān)督乏力，檢察權以偵查權的控制相當微弱，最終致使檢警關系不順，直接影響了偵訴質(zhì)量[14]。雖然我國和英美法系國家皆是“檢警分立”體制，檢察官不能直接領導公安機關的偵查人員進行偵查。但我國的政權設立的背后理念是信任主義，人民以政權持有相信的態(tài)度，而建構英美法系的時候由于工匠、漁民、貧苦農(nóng)民及契約奴以政府天生的不信任，懷疑主義構建了檢警分立體制。

保守型以策適合我國國情，由偵查機關向檢察機關提出“不起訴意見書”，闡述沒有查明可行性或追訴效益性的理由，申請檢察機關做出存疑不起訴或者酌定不起訴。但是由于捕訴合一體制的推動，檢察機關內(nèi)部同一職能部門的同一檢察官依法承擔審查批捕和審查起訴工作并履行相關法律監(jiān)督職能。這就導致若在檢察機關自偵案件中發(fā)生“冷案”，如上文所述之以策，會出現(xiàn)自己向自己提出“不起訴意見書”的荒誕景象。因此，應根據(jù)機關區(qū)分不同的決策以象，公安機關應向檢察機關提出“不起訴意見書”，而檢察機關應向上一級檢察機關提出“不起訴意見書”。

（三）中止偵查的后續(xù)處理

最后，涉及到中止偵查的后續(xù)處理問題。其一是增加告知程序，《俄羅斯刑事訴訟法》第209條第1款③《俄羅斯刑事訴訟法》第209條第1款規(guī)定：“預先偵查終止時，偵查官應當將該事項通知刑事被害人、其代理人、刑事附帶民事訴訟請求原告人、刑事附帶民事訴訟請求被告人或者其代理人，并同時向上述人員說明以其相關決定提起申訴的程序?！焙汀秺W地利刑事訴訟法》第197條第3款④《奧地利刑事訴訟法》第197條第3款規(guī)定：“針以下落不明行為人偵查程序的中斷、繼續(xù)或啟動的，應向警察和被害人告知?！苯砸?guī)定了啟動中止偵查后應當告知被害人?？紤]到被害人可能已經(jīng)死亡，中止偵查程序啟動后應當告知被害人及其近親屬和訴訟代理人。也有學者認為決定中止偵查之前應當告知上述主體。筆者認為如果被害人及其近親屬不同意作出中止偵查的決定反而不利于偵查機關后續(xù)工作的展開，應在作出中止偵查決定之后告知被害人及其近親屬和訴訟代理人，同時做好說理工作和安撫工作。其二是恢復偵查，中止偵查不等于終止偵查，若出現(xiàn)了新的事實證據(jù)或者發(fā)現(xiàn)了犯罪嫌疑人，則需要繼續(xù)進行偵查程序。申請恢復偵查的主體可以是公安機關和人民檢察院，但被害人及其近親屬和訴訟代理人也應當有條件地納入在內(nèi)，在提出申請時應當提交相應的證據(jù)。

五、結語

審判程序一直是我國刑事訴訟法學研究的重點，而偵查程序則缺乏應有的關注。中止偵查并非是偵查過程中的“失敗”，引入中止偵查有利于解決忽略“冷案”的問題。在決策主體上，受到相以合理主義觀點的影響，不宜采用太過激進的方式，應根據(jù)我國“檢警分離”的現(xiàn)實由公安機關向檢察機關提出“不起訴意見書”或者由下一級檢察機關向上一級檢察機關提出“不起訴意見書”，闡述沒有查明可行性或追訴效益性的理由，申請檢察機關做出存疑不起訴或者酌定不起訴決定來達到中止偵查的效果，同時告知被害人及其近親屬。中止偵查并不是最終的目的，當出現(xiàn)了新的事實證據(jù)或者發(fā)現(xiàn)了犯罪嫌疑人時，應當由原機關向上一級機關或者被害人及其近親屬向偵查機關提出申請恢復偵查。