論《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》的對(duì)接

夏 勇 范 煜

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

自2016年以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后三次主持召開(kāi)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了一系列部署[1]?！皡栃蟹ㄖ问菍?duì)長(zhǎng)江母親河最好的保護(hù)”[2]，2020年12月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《長(zhǎng)江保護(hù)法》，該法對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。同時(shí)該法第94條明確：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@一“附屬刑法”條款顯示了《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》的銜接關(guān)系。那么，哪些違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》的行為可能構(gòu)成犯罪以及構(gòu)成何種犯罪？這是切實(shí)保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境所必然面臨的問(wèn)題，本文對(duì)此展開(kāi)討論。

一、《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》對(duì)接的“最嚴(yán)”基調(diào)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新理念與新思想，“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀是其生態(tài)文明思想的重要組成部分[3]。“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”[4]黨的十九屆四中全會(huì)確認(rèn)了這一思想：“要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度?！笨梢?jiàn)，“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀是我國(guó)立足當(dāng)下，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的基本方略。長(zhǎng)江保護(hù)當(dāng)然也不例外，必須貫徹“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀。

“雄渾壯闊七千里，通絡(luò)潤(rùn)滋億萬(wàn)家?！遍L(zhǎng)江作為中國(guó)第一大河，貫穿11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，流域面積達(dá)180萬(wàn)平方公里，流域人口約4億，全程6300多公里，支流無(wú)數(shù)。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)事關(guān)國(guó)計(jì)民生，其極端重要性不言而喻。一段時(shí)期以來(lái)，由于未能處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的平衡關(guān)系，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不足，甚至出現(xiàn)惡化趨勢(shì)，過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的資源銳減和一味逐利造成的嚴(yán)重污染現(xiàn)象比比皆是。幸運(yùn)的是，習(xí)近平總書(shū)記秉承“綠水青山就是金山銀山”的一貫理念，針對(duì)性地及時(shí)宣布：當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)[5]。“大保護(hù)”要靠法治，其基調(diào)就是“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀,《長(zhǎng)江保護(hù)法》便是突出體現(xiàn)。

首先，《長(zhǎng)江保護(hù)法》這一立法行為本身即體現(xiàn)了“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》是針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的綜合性、系統(tǒng)性、專門(mén)性立法，首次將某一特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體進(jìn)行全方位的法律保護(hù)。雖然我國(guó)也有過(guò)專門(mén)針對(duì)長(zhǎng)江流域的行政法規(guī)，如《長(zhǎng)江河道采沙管理?xiàng)l例》，但都僅規(guī)定了某一方面的內(nèi)容且立法層級(jí)較低，難以滿足全面保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)填補(bǔ)了綜合性流域管理立法的空白，突破了現(xiàn)有的部門(mén)立法理念、單項(xiàng)立法原則和分別立法模式，確立了流域立法新層次、新模式，是一次重大的理論與實(shí)踐創(chuàng)新[6]。專門(mén)立法的方式反映出我國(guó)對(duì)長(zhǎng)江流域的重視程度，對(duì)于加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》改變了過(guò)去“法出多門(mén)、九龍治水”的局面，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)流域性立法的先河，集中體現(xiàn)了嚴(yán)格保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)需求，“是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想‘最嚴(yán)法治觀’的最有效措施”[7]。

其次，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的規(guī)制范圍體現(xiàn)了“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》涵蓋了規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等方面的內(nèi)容，體現(xiàn)了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”的保護(hù)原則，為長(zhǎng)江保護(hù)建立了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的嚴(yán)密保護(hù)機(jī)制[8]?！皩?shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法是以法律手段堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，嚴(yán)格規(guī)范流域內(nèi)的各類生產(chǎn)生活和開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)……”[9]。《長(zhǎng)江保護(hù)法》在特定區(qū)域的空間范圍內(nèi)，整合了多個(gè)維度的法律規(guī)范，使長(zhǎng)江保護(hù)的法網(wǎng)更加細(xì)密和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的“最嚴(yán)”保護(hù)。

最后，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的具體內(nèi)容體現(xiàn)了“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀，在保護(hù)上實(shí)施最嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)厲的處罰。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)指出：制定長(zhǎng)江保護(hù)法必須明確各方面的權(quán)利義務(wù)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)于違反法律規(guī)定破壞生態(tài)環(huán)境的行為，要給予更為嚴(yán)厲的處罰，能規(guī)定的盡量規(guī)定，能對(duì)應(yīng)的盡量對(duì)應(yīng)，能明確的盡量明確，能具體的盡量具體，要充分體現(xiàn)責(zé)任更大更嚴(yán)，違法處罰更重更硬，切實(shí)增強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)法的權(quán)威性和可執(zhí)行性[10]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第45條明確規(guī)定，長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府在特定情況下制定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于國(guó)家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，該法對(duì)違法行為設(shè)置了更加嚴(yán)格的法律后果。例如，按照我國(guó)《漁業(yè)法》第38條，對(duì)于非法捕撈水產(chǎn)品的行為，只有在情節(jié)特別嚴(yán)重的情況下，行政機(jī)關(guān)才可以沒(méi)收漁船，而根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第86條，只要在長(zhǎng)江流域?qū)嵤┥a(chǎn)性非法捕撈行為，無(wú)論情節(jié)嚴(yán)重與否，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)沒(méi)收包括漁船在內(nèi)的用于實(shí)施違法行為的工具。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》突出地體現(xiàn)了“最嚴(yán)”基調(diào)，必然會(huì)對(duì)刑法產(chǎn)生影響?！皬男姓ㄅc刑法之間關(guān)系看，刑法是行政法的保障法，行政法是刑法的前置法。”[11]或者說(shuō)，行政法屬于一次調(diào)整規(guī)范，刑法則是二次調(diào)整規(guī)范[12]， 兩法之間具有銜接遞進(jìn)的關(guān)系。我國(guó)《刑法》第13條規(guī)定，犯罪是具有社會(huì)危害性(包括危害環(huán)境生態(tài))的行為，但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪。據(jù)此，某一行政違法行為的社會(huì)危害性達(dá)到嚴(yán)重程度時(shí)才構(gòu)成犯罪，否則只是單純的行政違法行為。在此，行政違法行為的行政處罰起點(diǎn)和行政違法行為的入罪起點(diǎn)與國(guó)家刑事政策密切相關(guān)。國(guó)家決定大力加強(qiáng)對(duì)某種危害行為的遏制和預(yù)防時(shí)，便可能將該種危害行為的行政處罰和入罪兩個(gè)起點(diǎn)提前。當(dāng)行政立法率先將某種危害行為的行政處罰起點(diǎn)提前時(shí)，便會(huì)要求該種危害行為的入罪起點(diǎn)也相應(yīng)提前。反之，當(dāng)刑法率先將某種危害行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)提前時(shí)，針對(duì)該種危害行為的行政立法應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)改變。這正是由行政法律規(guī)范及責(zé)任與刑法規(guī)范及責(zé)任之間的銜接遞進(jìn)關(guān)系決定的。違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》的行為與觸犯《刑法》的犯罪之間，當(dāng)然也要體現(xiàn)這樣一種具有提前意義的銜接遞進(jìn)關(guān)系。也就是說(shuō)，既然體現(xiàn)“最嚴(yán)”治理理念的《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)的違法行為設(shè)置了較低“門(mén)檻”，那么，與這些違法行為對(duì)接的入罪門(mén)檻就應(yīng)當(dāng)“水落船低”。同時(shí)，入罪門(mén)檻的降低也必然導(dǎo)致法定刑起點(diǎn)的實(shí)際偏重和刑罰升格門(mén)檻的降低。如此，對(duì)于破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)危害行為罪刑標(biāo)準(zhǔn)的適用，都應(yīng)當(dāng)在“嚴(yán)”的基調(diào)下去掌握。例如，前面提及的在長(zhǎng)江流域違法排污行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)地，嚴(yán)重污染長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境而成立犯罪的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)低于長(zhǎng)江流域之外排污行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)，法定刑升格標(biāo)準(zhǔn)亦是如此。否則，刑事責(zé)任的追究就不能體現(xiàn)“最嚴(yán)”，與《長(zhǎng)江保護(hù)法》之間也不能達(dá)成應(yīng)有的銜接遞進(jìn)關(guān)系。因此在刑事司法實(shí)踐中，必須從嚴(yán)解讀《長(zhǎng)江保護(hù)法》第94條的附屬刑法條款，實(shí)現(xiàn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》的從嚴(yán)對(duì)接。對(duì)此，最高人民法院在2021年2月發(fā)布的《關(guān)于貫徹<中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法>的實(shí)施意見(jiàn)》明確要求刑事司法活動(dòng)要貫徹“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀，加大對(duì)流域生態(tài)環(huán)境破壞違法犯罪行為的懲治力度，將“嚴(yán)的基調(diào)”貫徹到法律實(shí)施全過(guò)程和各方面。當(dāng)然，在刑事司法中貫徹“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀仍需堅(jiān)持“寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本刑事政策，在具體案件中要準(zhǔn)確把握和區(qū)別對(duì)待。但是，在“嚴(yán)的基調(diào)”下，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境犯罪的刑法適用即使從寬，也應(yīng)“嚴(yán)”于其他犯罪行為的從寬情形。

二、《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》對(duì)接的范圍

對(duì)照《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定的違法類型與《刑法》規(guī)定的相關(guān)罪名，兩法目前實(shí)現(xiàn)對(duì)接的范圍主要包括以下行為。

1.公務(wù)人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第83條，有關(guān)部門(mén)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法處罰：(1)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的；(2)依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等決定而未作出的；(3)發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到舉報(bào)不依法查處的；(4)有其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的。對(duì)于上述違法行為，如果情節(jié)嚴(yán)重的，還有可能構(gòu)成玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪。當(dāng)然，在徇私舞弊行為中又有受賄行為的，還有可能構(gòu)成受賄犯罪。對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等決定而未作出的行為而言，還有可能構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪。

2.非法養(yǎng)殖、投放外來(lái)物種的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第85條，在長(zhǎng)江流域開(kāi)放水域違規(guī)養(yǎng)殖、投放外來(lái)物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)加以處罰?！缎谭ㄐ拚?十一)》增設(shè)了非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來(lái)入侵物種罪，對(duì)于非法投放外來(lái)入侵物種，情節(jié)嚴(yán)重的，還應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

3.非法捕撈水產(chǎn)品的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第86條，在長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)性捕撈，或者在長(zhǎng)江干流和重要支流、大型通江湖泊、長(zhǎng)江河口規(guī)定區(qū)域等重點(diǎn)水域禁捕期間從事天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)進(jìn)行處罰。根據(jù)《刑法》第340條，非法捕撈水產(chǎn)品，如果情節(jié)嚴(yán)重的，可構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。

4.非法交易漁獲物的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第86條，收購(gòu)、加工、銷售非法捕撈的水產(chǎn)品的，可以沒(méi)收漁獲物及其制品和違法所得，并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證或者責(zé)令關(guān)閉。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2020年12月聯(lián)合發(fā)布的《依法懲治長(zhǎng)江流域非法捕撈等違法犯罪的意見(jiàn)》，非法捕撈的水產(chǎn)品交易價(jià)值在一萬(wàn)元以上的，以掩飾、隱瞞犯罪所得罪定罪處罰。

5.污染長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第89條，長(zhǎng)江流域磷礦開(kāi)采加工、磷肥和含磷農(nóng)藥制造等企業(yè)超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)排放含磷水污染物的，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)加以處罰。根據(jù)《刑法》第338條，排放含磷水污染物，造成長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的，可構(gòu)成污染環(huán)境罪。

6.非法采砂的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第91條，未依法取得許可在長(zhǎng)江流域從事采砂活動(dòng)，或者在禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動(dòng)的，由相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)或者其他行政主管部門(mén)進(jìn)行處罰。根據(jù)“兩高”于2016年11月發(fā)布的《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，未依法辦理河道采砂許可證，非法從事采砂活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重的，以非法采礦罪定罪處罰。

7.非法占用長(zhǎng)江流域水域或岸線的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第87條，非法侵占長(zhǎng)江流域河湖水域，或者違法利用、占用河湖岸線的，由相關(guān)行政主管部門(mén)加以處罰?！缎谭ㄐ拚?十一)》增設(shè)了破壞自然保護(hù)地罪，非法占用長(zhǎng)江流域水域或岸線的行為，如果發(fā)生在國(guó)家公園或國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，且造成嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)的，可構(gòu)成破壞自然保護(hù)地罪。

8. 在長(zhǎng)江流域水上運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的行為。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第90條，在長(zhǎng)江流域水上運(yùn)輸劇毒化學(xué)品和國(guó)家規(guī)定禁止通過(guò)內(nèi)河運(yùn)輸?shù)钠渌ｋU(xiǎn)化學(xué)品的，由縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)或者海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。根據(jù)《刑法》相關(guān)規(guī)定，在長(zhǎng)江流域違法運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的行為，有可能構(gòu)成非法運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪，造成嚴(yán)重危害后果的，還有可能構(gòu)成危險(xiǎn)品肇事罪。

三、《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》對(duì)接的部分缺失及立法完善

現(xiàn)有刑法的罪名體系為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的適用提供了有力的銜接，《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定的許多違法行為都能夠在刑法中找到相對(duì)接的罪名條款。在具體的司法實(shí)踐中，這種對(duì)接關(guān)系需要司法工作人員結(jié)合具體的案情進(jìn)行把握，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的刑法適用。不過(guò)，除了上述能夠與《刑法》形成對(duì)接關(guān)系的違法行為類型外，也有一些違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》的行為類型缺乏《刑法》罪名的對(duì)接。

一個(gè)突出的情況是，經(jīng)同意在水生生物重要棲息地禁止航行區(qū)域內(nèi)航行，在未采取必要措施的情況下，有可能對(duì)江豚等水生生物造成嚴(yán)重干擾和傷害，甚至導(dǎo)致死亡，但此類行為無(wú)法根據(jù)現(xiàn)有的《刑法》加以處罰。長(zhǎng)江中各大型船舶在航行時(shí)會(huì)產(chǎn)生寬頻且高強(qiáng)度的噪聲，對(duì)長(zhǎng)江江豚個(gè)體間的交流通訊以及對(duì)其聽(tīng)力造成損傷的潛在威脅較大[13]。此外，江豚在休息時(shí)會(huì)浮在水面上，由于船舶航行速度快，常會(huì)發(fā)生來(lái)不及躲閃的情況，因此，江豚很容易被機(jī)船螺旋槳打傷甚至打死；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，死亡豚類50%以上是船舶致死的[14]。我國(guó)刑法雖然規(guī)定了危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，但主要處罰的是故意獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行為，對(duì)于過(guò)失導(dǎo)致珍貴、瀕危野生動(dòng)物死亡的行為，刑法中尚未有相應(yīng)的規(guī)定。因此，對(duì)于違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》，過(guò)失造成珍貴、瀕危野生動(dòng)物死亡的行為，尚無(wú)法追究刑事責(zé)任。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》明文規(guī)定了違法行為而在《刑法》中找不到相應(yīng)罪名條款的情況還有：水利水電、航運(yùn)樞紐等工程未將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程的；具備岸電使用條件的船舶未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用岸電的；在長(zhǎng)江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目以及在長(zhǎng)江干流岸線三公里范圍內(nèi)和重要支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫(kù)的；違反生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的，等等。上述生產(chǎn)、建設(shè)行為可能會(huì)改變長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)原貌或功能，造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，但刑法缺乏相應(yīng)的規(guī)定。首先，生產(chǎn)、建設(shè)行為本身并非污染環(huán)境的行為，即使造成生態(tài)環(huán)境破壞的后果也不構(gòu)成污染環(huán)境罪。其次，“農(nóng)耕地”這一概念無(wú)法覆蓋長(zhǎng)江流域的所有區(qū)域，因此，對(duì)于非法占用、開(kāi)發(fā)長(zhǎng)江流域的行為，只有在行為對(duì)象屬于農(nóng)耕地的情況下，才構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。最后，破壞自然保護(hù)地罪的適用范圍僅限于國(guó)家公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，也不能覆蓋長(zhǎng)江全流域。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》為長(zhǎng)江流域設(shè)置了嚴(yán)密的保護(hù)法網(wǎng)，但刑法規(guī)定尚不能與其完全對(duì)接，存有缺口，這與“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀不相符合。要實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的最嚴(yán)保護(hù)，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大長(zhǎng)江保護(hù)的刑法法網(wǎng)，全面地與《長(zhǎng)江保護(hù)法》形成對(duì)接。對(duì)此，我們建議針對(duì)上述在刑法中沒(méi)有“著落”的違法行為類型設(shè)置一個(gè)概括性罪名。具體方案是：在刑法第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”中增設(shè)“危害長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境罪”，置于刑法第342條之一之后，成為第342條之二。具體條文擬如下。

第三百四十二條之二 違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害或重大危險(xiǎn)的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

有前款行為，同時(shí)又構(gòu)成本法規(guī)定的其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。

這一立法方案主要體現(xiàn)了以下幾點(diǎn)：第一，《長(zhǎng)江保護(hù)法》不僅開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)流域性綜合立法的先河，而且是第一部針對(duì)某一特定保護(hù)對(duì)象的法律。這是中國(guó)特色法律體系和依法治國(guó)的一項(xiàng)全新創(chuàng)舉，與此相適應(yīng)，刑法設(shè)置針對(duì)特定保護(hù)對(duì)象“長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境”的特別罪名條款，實(shí)乃順理成章。第二，《長(zhǎng)江保護(hù)法》是針對(duì)特別地的行政法，其調(diào)整的對(duì)象具體而特殊，與其對(duì)接的刑法罪名條文也必須限于特別地，從而體現(xiàn)“最嚴(yán)”刑事政策的針對(duì)性。因此，專門(mén)罪名條文只能針對(duì)“違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》”的行為。第三，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的“最嚴(yán)”基調(diào)要求與此對(duì)接的刑法設(shè)置嚴(yán)格的入罪起點(diǎn)。筆者提出的立法方案，既考慮了“造成嚴(yán)重?fù)p害”的入罪起點(diǎn)，又顧及尚未造成嚴(yán)重?fù)p害而給長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)“重大危險(xiǎn)”的處罰需要。但需要指出的是，這里的“危險(xiǎn)犯”設(shè)置，只能理解為“具體危險(xiǎn)犯”而不能是“抽象危險(xiǎn)犯”。這是因?yàn)?，“抽象危險(xiǎn)犯”接近于“行為犯”，如果僅憑破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的行為就推定其為犯罪，顯然有以刑罰替代行政處罰之嫌，使得刑法過(guò)于嚴(yán)苛。這種不符合兩法銜接遞進(jìn)關(guān)系的嚴(yán)厲之舉并不能真正體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“最嚴(yán)”基調(diào)。所以，方案中的“嚴(yán)重?fù)p害”和“重大危險(xiǎn)”，都需要運(yùn)用司法解釋明確其具體含義，并在司法適用時(shí)具體認(rèn)定。第四，《長(zhǎng)江保護(hù)法》針對(duì)長(zhǎng)江流域廣大范圍內(nèi)的多種危害行為，如前所述，其中一些行為能夠?qū)有谭ㄖ械挠嘘P(guān)罪名，但也可能同時(shí)符合本文提出的概括性罪名，從而出現(xiàn)法條競(jìng)合情形。例如，向長(zhǎng)江流域排污并造成嚴(yán)重污染的行為，可能同時(shí)構(gòu)成刑法中的“污染環(huán)境罪”與筆者提出的“危害長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境罪”，對(duì)此類競(jìng)合情形，應(yīng)當(dāng)按照處罰較重的罪名法條定罪處罰。第五，《長(zhǎng)江保護(hù)法》中能夠與現(xiàn)行刑法實(shí)現(xiàn)對(duì)接的違法行為所適用的罪名條款中，有不同的法定刑種類及幅度的設(shè)置，相比而言，筆者提出的立法方案做了較輕刑罰的選擇，正是因?yàn)榉桨钢械娜胱镩T(mén)檻是“重大危險(xiǎn)”。至于“嚴(yán)重?fù)p害”可能會(huì)出現(xiàn)損害程度相當(dāng)高的情形，則由于造成實(shí)害的行為會(huì)與其他相關(guān)罪名發(fā)生競(jìng)合，可以依照處罰較重的罪名定罪處罰，從而不會(huì)放縱嚴(yán)重犯罪的情形。

四、《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)

“如果沒(méi)有準(zhǔn)確清晰、協(xié)調(diào)一致、貫徹始終的衡量標(biāo)準(zhǔn)，期望行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)各守其位、互不越界以致相安無(wú)事無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)?！盵15]當(dāng)某一行為同時(shí)是《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《刑法》處罰的行為類型時(shí)，在什么情況下由《長(zhǎng)江處罰法》加以處罰，在什么情況下由刑法加以處罰？這一問(wèn)題即兩法對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就是同時(shí)違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》的某一行為類型構(gòu)成犯罪的標(biāo)準(zhǔn)。

“在中國(guó)(以及俄羅斯等少數(shù)國(guó)家)刑法中，定罪采用的是‘立法定性+定量’的一元化模式。”[16]我國(guó)犯罪成立的罪量規(guī)定，既體現(xiàn)在《刑法》第13條犯罪概念的但書(shū)規(guī)定中，還體現(xiàn)在分則中“數(shù)額較大”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“造成嚴(yán)重后果”等類似規(guī)定中[17]。因此，違反《長(zhǎng)江保護(hù)法》的行為是否構(gòu)成犯罪取決于對(duì)犯罪“定量”標(biāo)準(zhǔn)的理解。具體而言，或取決于對(duì)《刑法》總則第13條規(guī)定的“情節(jié)顯著輕微”的理解；或取決于對(duì)刑法分則條文規(guī)定的各種定罪情節(jié)的理解——與《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)接的罪名條文中，定罪情節(jié)主要有以下幾種表述方式：“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的”“嚴(yán)重污染環(huán)境的”“情節(jié)嚴(yán)重的”“造成嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)的”“造成嚴(yán)重后果的”。把握這些情節(jié)的含義，是區(qū)分行政違法行為與犯罪行為的關(guān)鍵。對(duì)這些概括性的規(guī)定，亟需權(quán)威性的司法解釋給予說(shuō)明和細(xì)化，以便于執(zhí)行。2020年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布的《依法懲治長(zhǎng)江流域非法捕撈等違法犯罪的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，就是緊隨《長(zhǎng)江保護(hù)法》的第一個(gè)刑事司法解釋，非常及時(shí)。該《意見(jiàn)》不僅對(duì)發(fā)生在長(zhǎng)江流域的非法捕撈類案件的法律適用問(wèn)題作出了解釋與說(shuō)明，還進(jìn)一步明確了辦理非法捕撈類案件的工作方法和要求。《意見(jiàn)》為非法捕撈類案件所涉及的兩法對(duì)接問(wèn)題提供了定量標(biāo)準(zhǔn)，但從兩法對(duì)接的系統(tǒng)性要求來(lái)看，仍有一些需要加強(qiáng)的地方。

1.涉及兩法對(duì)接的司法解釋?xiě)?yīng)更加明確。例如，《意見(jiàn)》對(duì)在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域非法捕撈水產(chǎn)品適用刑法第340條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”的范圍作了解釋，但在列舉的同時(shí)使用了“其他”的兜底性解釋，這實(shí)際上仍然給司法者留下了模糊空間。我們認(rèn)為，與其使用范圍模糊的兜底性規(guī)定，不如以發(fā)布指導(dǎo)性案例的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)難以窮盡的新情況。再如，根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第86條之規(guī)定，在長(zhǎng)江流域禁捕區(qū)采取電魚(yú)、毒魚(yú)、炸魚(yú)等方式捕撈水產(chǎn)品的，從重處罰；《意見(jiàn)》則要求對(duì)在禁捕區(qū)域使用電魚(yú)、毒魚(yú)、炸魚(yú)等嚴(yán)重破壞漁業(yè)資源的禁用方法捕撈水產(chǎn)品的行為，以非法捕撈水產(chǎn)品罪定罪處罰，并沒(méi)有明確該種行為的犯罪與行政違法的具體界限，是一個(gè)明顯的缺陷。

2.涉及兩法對(duì)接的司法解釋?xiě)?yīng)注重協(xié)調(diào)。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定：在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域非法獵捕、殺害中華鱘、長(zhǎng)江鱘、長(zhǎng)江江豚或者其他國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物，價(jià)值2萬(wàn)元以上的，構(gòu)成非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪；非法捕撈水產(chǎn)品的行為，價(jià)值在1萬(wàn)元以上的，構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。從邏輯關(guān)系看，“水產(chǎn)品”既包括“珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物”，也包括達(dá)不到珍貴、瀕危程度的水生野生動(dòng)物。那么，非法捕撈后者價(jià)值達(dá)1萬(wàn)元即可構(gòu)成犯罪，而非法捕撈前者的價(jià)值要達(dá)到2萬(wàn)元才能追究刑事責(zé)任，顯然沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物保護(hù)更嚴(yán)的應(yīng)有取向。捕殺長(zhǎng)江流域重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物，價(jià)值在1萬(wàn)元以上、2萬(wàn)元以下的，能否構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪？這類刑法適用難題之所以出現(xiàn)，是因?yàn)樵谠O(shè)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)忽視了刑法體系的協(xié)調(diào)性。我們認(rèn)為，在兩法對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)注重存在關(guān)聯(lián)的不同刑法條文之間的協(xié)調(diào)性。《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》的對(duì)接并非個(gè)別法條的對(duì)接，而是兩個(gè)法律體系的對(duì)接。

3.涉及兩法對(duì)接的司法解釋?xiě)?yīng)堅(jiān)守嚴(yán)格取向。根據(jù)最高人民檢察院、公安部于2008年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》，在內(nèi)陸水域非法捕撈水產(chǎn)品500公斤以上或者價(jià)值5000元以上的，或者在海洋水域非法捕撈水產(chǎn)品2000公斤以上或者價(jià)值2萬(wàn)元以上的，應(yīng)當(dāng)立案追訴。隨著形勢(shì)的發(fā)展，這些追訴標(biāo)準(zhǔn)有所變化。根據(jù)最高人民法院2016年《關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(二)》，在海洋水域非法捕撈水產(chǎn)品1萬(wàn)公斤以上或者價(jià)值10萬(wàn)元以上的構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪，這一標(biāo)準(zhǔn)是原來(lái)的5倍。根據(jù)《意見(jiàn)》，在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域非法捕撈水產(chǎn)品500公斤以上或者1萬(wàn)元以上的，以非法捕撈水產(chǎn)品罪定罪處罰，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)增加了1倍。相比之下，《意見(jiàn)》僅對(duì)違法所得的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)有所提高，且提高的倍數(shù)明顯低于發(fā)生在海域中的非法捕撈水產(chǎn)品犯罪，這表明對(duì)在長(zhǎng)江流域非法捕撈水產(chǎn)品的行為，設(shè)置了更嚴(yán)的入罪標(biāo)準(zhǔn)。然而，《意見(jiàn)》未能將“最嚴(yán)”取向貫徹到底。例如，最高人民法院2000年《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)主要是通過(guò)野生動(dòng)物的數(shù)量來(lái)界定獵捕、殺害行為達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)，其中獵捕、殺害國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是1到4之間，獵捕、殺害國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物物達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是3到20之間。但是，對(duì)于這些標(biāo)準(zhǔn)所適用的對(duì)象，《解釋》僅列出了部分野生動(dòng)物，長(zhǎng)江流域的大部分野生水生生物并不在列。對(duì)于長(zhǎng)江流域的野生水生生物，作為專門(mén)針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)的《意見(jiàn)》本應(yīng)設(shè)定更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，但從其目前的內(nèi)容看還有所欠缺。具體來(lái)看，《意見(jiàn)》以水生生物的價(jià)值而不是數(shù)量來(lái)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，由于不同種類的野生水生生物的價(jià)值差距較大，就出現(xiàn)了這樣的情形：按照《解釋》的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)可能構(gòu)成犯罪的行為，按照《意見(jiàn)》的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)反而不構(gòu)成犯罪。例如，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年發(fā)布的《水生野生動(dòng)物及其制品價(jià)值評(píng)估辦法》推算，1尾成年整體圓口銅魚(yú)(國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物)價(jià)值500元，非法捕撈這種水生動(dòng)物要達(dá)到2萬(wàn)元的入罪標(biāo)準(zhǔn)，意味著被獵捕、殺害的圓口銅魚(yú)要達(dá)到40尾左右，而這一數(shù)量遠(yuǎn)高于《解釋》所確認(rèn)的國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物的入罪標(biāo)準(zhǔn)(根據(jù)不同動(dòng)物種類，標(biāo)準(zhǔn)從3到20不等)，不僅沒(méi)有體現(xiàn)“最嚴(yán)”，反而寬松許多。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)江流域野生水生生物的“最嚴(yán)”保護(hù)，應(yīng)合理設(shè)置每一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)。

4.涉及兩法對(duì)接的司法解釋?xiě)?yīng)全面及時(shí)?！兑庖?jiàn)》僅就非法捕撈等危害水生生物資源案件的法律適用問(wèn)題作出了解釋，這只是《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《刑法》對(duì)接的一個(gè)方面，尚有許多對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。在長(zhǎng)江流域非法投放外來(lái)入侵物種的行為、在長(zhǎng)江流域的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法占用水域或岸線的行為等，司法實(shí)踐都迫切需要統(tǒng)一刑法適用的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋。在缺乏具體適用標(biāo)準(zhǔn)的情況下，司法實(shí)踐難免會(huì)出現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象，從而影響兩法的適用效果。例如在《意見(jiàn)》出臺(tái)前，在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域非法捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物的定罪標(biāo)準(zhǔn)不甚明確。在最高人民法院于2020年9月發(fā)布的典型案例《熊某輝等3人非法獵捕珍貴野生動(dòng)物案》中，被告在長(zhǎng)江流域使用禁用方法非法捕撈水產(chǎn)品，捕獲2只白鰱魚(yú)(普通水產(chǎn)品)和1條胭脂魚(yú)幼魚(yú)(國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物)，法院認(rèn)為被告人的行為構(gòu)成非法獵捕珍貴野生動(dòng)物罪和非法捕撈水產(chǎn)品罪的競(jìng)合，最終以非法獵捕珍貴野生動(dòng)物罪定罪處罰。而在“肖某紅非法捕撈水產(chǎn)品案”中，被告人同樣使用禁用方法捕獲胭脂魚(yú)一條，卻被人民法院以非法捕撈水產(chǎn)品罪定罪處罰(1)湖北省荊州市沙市區(qū)人民法院 (2021)鄂1002刑初63號(hào)刑事判決書(shū)。。根據(jù)《水生野生動(dòng)物及其制品價(jià)值評(píng)估辦法》推算，一條成年胭脂魚(yú)的價(jià)值為1000元，捕獲一條胭脂魚(yú)明顯未達(dá)到《意見(jiàn)》確立的成立犯罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即價(jià)值二萬(wàn)元以上，因而不構(gòu)成非法獵捕珍貴野生動(dòng)物罪。可見(jiàn)，在涉及兩法對(duì)接的司法解釋缺失的情況下，司法機(jī)關(guān)可能“各行其政”，因此，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，明確兩法對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)法律適用的統(tǒng)一性。