習(xí)近平關(guān)于依法治理民族事務(wù)重要論述的時代價值

雷振揚(yáng) 張順林

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院/中華民族共同體研究院，湖北 武漢 430074)

2021年8月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上的講話中，闡明了關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作的重要思想，為推動新時代我國民族工作高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循?！氨仨殘?jiān)持依法治理民族事務(wù)”，是這一思想的重要內(nèi)容。深入研究習(xí)近平關(guān)于依法治理民族事務(wù)的重要論述，揭示其精神內(nèi)涵和時代價值，對于全面領(lǐng)會和貫徹執(zhí)行習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作的重要思想，做好新時代黨的民族工作，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、關(guān)于依法治理民族事務(wù)的必要性與重要性

我國是統(tǒng)一的多民族國家，“處理好民族問題、做好民族工作，是關(guān)系祖國統(tǒng)一和邊疆鞏固的大事，是關(guān)系民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的大事，是關(guān)系國家長治久安和中華民族繁榮昌盛的大事”[1]105?；趯γ褡迨聞?wù)治理重大意義的認(rèn)識，習(xí)近平總書記闡述了依法治理民族事務(wù)的必要性與重要性。

第一，依法治理民族事務(wù)是全面依法治國在民族工作領(lǐng)域的體現(xiàn)。

改革開放以來，我們黨通過總結(jié)新中國成立后國家治理的經(jīng)驗(yàn)，特別是文化大革命的沉痛教訓(xùn)，將加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)擺在了十分重要的位置。黨的十五大明確提出依法治國的基本方略，規(guī)劃了全面建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視法治建設(shè)，形成了具有中國特色的法治思想，并對推進(jìn)依法治國作了全面部署。他指出，“法治是治國理政的基本方式”，“是國家治理體系和治理能力的重要依托”[2]84-85；全面依法治國“事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家事業(yè)發(fā)展”。法治是治國理政不可或缺的重要手段，“法治興則國家興，法治衰則國家亂”[3]。因此，要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，用法律規(guī)范來調(diào)節(jié)社會生活、維護(hù)社會秩序，是古今中外的通用手段?！胺ㄖ蔚木韬鸵紝τ诟鲊鴩抑卫砗蜕鐣卫砭哂衅毡橐饬x?！盵2]111人類社會發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。民族問題是社會總問題的重要組成部分，民族事務(wù)治理是國家治理的重要事項(xiàng)。民族事務(wù)治理不僅要處理民族之間的關(guān)系問題，而且要解決各民族的發(fā)展問題。在整個國家治理體制中，國家是各民族共同利益的代表者和維護(hù)者。調(diào)節(jié)、整合、處理民族事務(wù)，是國家的重要職能。而調(diào)整利益關(guān)系，維護(hù)社會的公平正義與秩序，是法最基本的價值與功能。以法律的手段來調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問題、保障民族團(tuán)結(jié)，是社會文明進(jìn)步的表現(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央新疆工作座談會和中央西藏工作座談會上，分別提出“依法治疆”“依法治藏”的基本方略；在2019年全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上，提出“要依法治理民族事務(wù)，確保各族公民在法律面前人人平等”；在2021年中央民族工作會議上，明確提出“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]。這表明，依法治理民族事務(wù)，是全面依法治國在民族工作領(lǐng)域的要求與體現(xiàn)。

第二，依法治理民族事務(wù)是鑄牢中華民族共同體意識的要求。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。習(xí)近平總書記站在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，基于新時代民族工作的歷史方位，提出“鑄牢中華民族共同體意識”的重要論斷。2019年9月，在全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上，他強(qiáng)調(diào)要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起。2021年8月，在中央民族工作會議上，他進(jìn)一步指出，“要把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作的主線”，“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”[4]。

鑄牢中華民族共同體意識，就是要引導(dǎo)各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共的共同體理念，促進(jìn)各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊地?fù)肀г谝黄?，為中華民族的偉大復(fù)興凝聚起磅礴偉力。

鑄牢中華民族共同體意識是一個系統(tǒng)工程?！胺ㄖ卧凇T牢中華民族共同體意識’中起著特殊的作用：法治作為規(guī)則之治，保障實(shí)現(xiàn)中華各民族一律平等；法治作為和諧之治，促進(jìn)中華民族共同體經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定、安全發(fā)展；法治作為文明之治，堅(jiān)持社會主義核心價值觀的引領(lǐng)，尊重民族文化的多樣性，并構(gòu)筑中華民族共同體主體性文化?！盵5]我國憲法和法律是各族人民意志的體現(xiàn)和根本利益的權(quán)威表達(dá)，是維護(hù)和發(fā)展中華民族共同體的根本保障。鑄牢中華民族共同體意識，需要國家機(jī)關(guān)依法履職、協(xié)調(diào)行動，需要保障各族群眾的合法權(quán)益、妥善處理涉民族因素的案事件、打擊各類違法犯罪行為、做到法律面前人人平等，這些都需要法治的保障與規(guī)范。因此，依法治理民族事務(wù)，是保障鑄牢中華民族共同體意識的現(xiàn)實(shí)需求。

第三，依法治理民族事務(wù)是應(yīng)對民族工作領(lǐng)域風(fēng)險挑戰(zhàn)的需要。

隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會深刻轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)與利益格局發(fā)生重大變化。當(dāng)下，世界正處于動蕩變革期，百年未有之大變局與世紀(jì)疫情交織疊加，民族工作的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化。習(xí)近平指出，“我國民族工作面臨許多新情況新問題”[1]69。民族地區(qū)發(fā)展邁上新臺階，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然相對突出；發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)“對處理好效率與公平的關(guān)系、幫助民族地區(qū)增強(qiáng)市場競爭力帶來新的挑戰(zhàn)”；各民族人口大流動、大融居趨勢不斷增強(qiáng)，但影響各民族交往交流交融的因素仍然復(fù)雜多樣，“大規(guī)模人口流動給社會管理提出了新要求”[1]69；反分裂斗爭取得重大階段性成果，但反對“三股勢力”的破壞活動、維護(hù)邊疆穩(wěn)定與國家安全的任務(wù)還十分艱巨。從國際來看，美國等西方國家對我遏制打壓變本加厲，他們惡意中傷、抹黑我國的民族政策，蓄意挑撥我國的民族關(guān)系；周邊國家的極端民族主義、極端宗教思潮、暴力恐怖活動等，給我國的國家安全和民族工作造成不容忽視的影響?！翱梢哉f，民族工作面臨的挑戰(zhàn)更多了，對做好民族工作的要求更高了”[6]59。

依法治理民族事務(wù)的法理基礎(chǔ)，是法治所具有的優(yōu)越性。法治是依據(jù)法律的治理，強(qiáng)調(diào)法律具有最高的地位與權(quán)威。按照古希臘偉大思想家亞里士多德的經(jīng)典定義，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”[7]。法是由國家強(qiáng)力保證實(shí)施，規(guī)定權(quán)利義務(wù)，調(diào)整人們行為的社會規(guī)范?！胺墒橇⒎ㄕ邉?chuàng)立的特殊的和精密的制度”[8]，是“社會控制的一種高度專門形式”[9]。法規(guī)定人們的行為模式與法律后果，具有規(guī)范性、權(quán)威性、穩(wěn)定性、公正性、可訴性等特征。法治基于民主制度和嚴(yán)格程序規(guī)范，體現(xiàn)國家意志，強(qiáng)化法律責(zé)任，強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等，保障合法權(quán)利和社會公平正義；法治基礎(chǔ)上的社會運(yùn)行穩(wěn)定有序，不因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭、領(lǐng)導(dǎo)人看法的改變而變動。

正是基于對法治優(yōu)越性的深刻理解，習(xí)近平指出：“法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會治理的基本手段。”[2]183法治具有“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用”[2]227。國際國內(nèi)環(huán)境越是復(fù)雜，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)越是繁重，越要運(yùn)用法治思維和法治手段來保證國家與社會長治久安。依法治理民族事務(wù)，順應(yīng)了社會轉(zhuǎn)型過程中民族事務(wù)治理的新需求，為規(guī)范調(diào)整民族關(guān)系、維護(hù)社會的團(tuán)結(jié)與秩序，提供了制度性安排。新時代面臨的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，要求“保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行”[1]287。只有實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理的法治化，才能有效應(yīng)對各種新情況新挑戰(zhàn)，有效化解民族工作領(lǐng)域的風(fēng)險和隱患。

第四，依法治理民族事務(wù)是對我們黨百年奮斗歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。

中國共產(chǎn)黨是中華民族根本利益的代表。正如黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》所指出的，中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為自己的初心使命。中國共產(chǎn)黨將馬克思主義民族理論與中國革命和建設(shè)的實(shí)踐相結(jié)合，探索出一條中國特色的解決民族問題的正確道路。實(shí)踐證明，同世界上其他國家相比，我國民族工作做得都是最成功的。之所以如此，最重要的原因之一，就在于我們堅(jiān)持發(fā)揮憲法、民族區(qū)域自治法等法律法規(guī)在民族事務(wù)治理中的作用。在《關(guān)于我國憲法和推進(jìn)全面依法治國》的講話中，習(xí)近平總結(jié)道：我國憲法“有力維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會和諧穩(wěn)定……保障中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興”[2]215。而民族區(qū)域自治法保障了民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，在維護(hù)國家統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展、增強(qiáng)中華民族凝聚力等方面發(fā)揮了重要作用。

2014年9月，中央民族工作會議將“堅(jiān)持依法治國”納入中國特色解決民族問題正確道路的“八個堅(jiān)持”。2021年8月，習(xí)近平總書記將我黨做好民族工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)概括為“十二個必須”，其中就包括了“必須堅(jiān)持各民族一律平等，保證各民族共同當(dāng)家作主、參與國家事務(wù)管理，保障各族群眾合法權(quán)益”，“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實(shí)施”，“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)”等內(nèi)容。顯然，依法治理民族事務(wù)是我黨做好民族工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是幾代中國共產(chǎn)黨人民族事務(wù)治理智慧的結(jié)晶。

第五，依法治理民族事務(wù)是對國際處理民族問題經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒。

“世界上絕大多數(shù)國家都是多民族國家，都面臨如何處理好國內(nèi)民族關(guān)系的任務(wù)?！盵1]66法治是多民族國家解決民族問題的基本途徑，是現(xiàn)代多元社會和諧穩(wěn)定、有序發(fā)展的必然選擇。世界上第一個社會主義國家蘇聯(lián)的解體，從反面驗(yàn)證了這一點(diǎn)。蘇聯(lián)解體的原因十分復(fù)雜，但毋庸置疑的是，其法治的缺失，是導(dǎo)致這個超級大國解體的重要原因之一。蘇聯(lián)憲法賦予“民族自決權(quán)”綱領(lǐng)性地位，規(guī)定“每一加盟共和國均保有自由退出聯(lián)盟的權(quán)利”，聯(lián)盟保護(hù)各加盟共和國的主權(quán)，加盟共和國在自己的領(lǐng)土上獨(dú)立行使國家權(quán)力。聯(lián)盟憲法埋下民族分離的種子，導(dǎo)致特定時期加盟共和國離心力增強(qiáng)。而法律規(guī)定的一些強(qiáng)化差異性的政策，固化了民族邊界，阻礙了民族交融，強(qiáng)化了少數(shù)民族的民族認(rèn)同和民族意識，等等。實(shí)踐證明，蘇聯(lián)的法律與政策“不利于蘇聯(lián)統(tǒng)一國家認(rèn)同的形成，不利于‘蘇聯(lián)人民’共同體的形成”[10]。1991年12月12日，蘇聯(lián)憲法監(jiān)督委員會指出“別洛韋日協(xié)議”和俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯三國元首解散蘇聯(lián)的聲明違憲，但無人理睬。正如蘇聯(lián)部長會議主席雷日科夫在《大國悲劇》中所言，“憲法被看成比一張可以隨意涂抹的廢紙還不如。它受到任意踐踏”[11]。蘇聯(lián)解體的慘痛教訓(xùn)令世人警醒。

憲法和法律沒有權(quán)威，政治上搞一百八十度的大轉(zhuǎn)彎，是原蘇聯(lián)、東歐社會主義國家的一個通病。習(xí)近平總書記在談到蘇聯(lián)解體的教訓(xùn)時指出：“我們絕不能在改革問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤，大的制度和方針政策不能搞一百八十度的大轉(zhuǎn)彎。”[6]76依法治理民族事務(wù)，就是遵循習(xí)近平總書記的要求，堅(jiān)持憲法規(guī)定的綱領(lǐng)性民族政策不動搖，以法治來保障國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。

二、關(guān)于依法治理民族事務(wù)的基本觀點(diǎn)

依法治理民族事務(wù)，是指各級黨政機(jī)關(guān)、基層組織及其工作人員依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，以法治思維和法治方式來規(guī)范民族事務(wù)、調(diào)整民族關(guān)系、解決民族問題，并將這種思維與方式貫穿于民族工作的全過程。依法治理民族事務(wù)屬于依法治國的范疇。從總體上說，習(xí)近平法治思想都適用于依法治理民族事務(wù)。本文結(jié)合民族工作實(shí)際，僅就習(xí)近平法治思想中關(guān)于如何依法治理民族事務(wù)的若干重要觀點(diǎn)作簡要闡釋。

第一，建立完備的民族事務(wù)治理法律規(guī)范體系。

將國家意志和社會核心價值凝結(jié)為具有權(quán)威性的法律規(guī)范，構(gòu)建層級分明、相互協(xié)調(diào)的法規(guī)范體系，是依法治理民族事務(wù)的基礎(chǔ)和前提。習(xí)近平指出，“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[2]20，要“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”[2]186。

經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國已基本形成以憲法關(guān)于綱領(lǐng)性民族政策的規(guī)定為核心，以民族區(qū)域自治法為主干，以國務(wù)院及其職能部門制定的關(guān)于民族區(qū)域自治的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，自治區(qū)和轄有民族自治地方的省(市)制定的地方性法規(guī)為主要內(nèi)容的中國特色民族法律法規(guī)體系[12]。在長期實(shí)踐中，民族區(qū)域自治法和相關(guān)法律法規(guī)為保障民族區(qū)域自治制度實(shí)施發(fā)揮了重要作用，但同新形勢新任務(wù)相比也有不適應(yīng)之處，亟需修正與完善?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是實(shí)行民族區(qū)域自治制度的基本法律，其規(guī)定的基本原則和制度必須堅(jiān)持，但“隨著時代的發(fā)展和全面依法治國的進(jìn)程，這部法律的原則性、對接性、兼容性的局限日益明顯，包括一些概念和提法的歷史性和缺乏準(zhǔn)確界定，都影響和制約了其實(shí)施的效果”[13]。針對民族工作法制建設(shè)存在的問題，2014年中央民族工作會議強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究”。會后，中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下民族工作的意見》明確提出，要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例。2021年中央民族工作會議進(jìn)一步要求，以鑄牢中華民族共同體意識為衡量標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)時代發(fā)展要求，及時穩(wěn)慎健全完善民族政策和法律法規(guī)體系，提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[14]。

在談到法律的修改完善時，習(xí)近平總書記指出：實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展?！耙晟屏⒎ㄒ?guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性……使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！盵2]20良法是善治的基礎(chǔ)，通過科學(xué)立法和完善現(xiàn)有法律法規(guī)，來保障民族團(tuán)結(jié)、解決民族問題，是民族事務(wù)治理法治化的基本要求?？茖W(xué)立法不僅要重視國家層面相關(guān)法律的修訂完善，還要制定貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)，重視發(fā)揮地方立法對保障鑄牢中華民族共同體意識、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的作用。

第二，落實(shí)憲法規(guī)定的綱領(lǐng)性民族政策。

習(xí)近平總書記指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國?！叭尕瀼貙?shí)施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。”[2]10就民族事務(wù)治理而言，憲法確認(rèn)的綱領(lǐng)性民族政策，具有最高的法律權(quán)威和法律效力。

我國的現(xiàn)行憲法延續(xù)了1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年《中華人民共和國憲法》的優(yōu)良傳統(tǒng)，系統(tǒng)地規(guī)定了民族事務(wù)治理的綱領(lǐng)性規(guī)范，包括各民族一律平等、國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益、維護(hù)和發(fā)展各民族的平等團(tuán)結(jié)互助和諧關(guān)系、禁止對任何民族的歧視和壓迫、禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為、國家?guī)椭魃贁?shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展、實(shí)行民族區(qū)域自治、各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分、各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由和保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由，等等。依法治理民族事務(wù)，首要的就是要堅(jiān)定不移地執(zhí)行憲法規(guī)定，依據(jù)綱領(lǐng)性民族政策處理民族事務(wù)。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就貫徹實(shí)施憲法規(guī)定的綱領(lǐng)性民族政策，作了深刻論述，進(jìn)行了全面部署，提出了具體要求。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持各民族一律平等”“保障各族群眾合法權(quán)益”“必須高舉中華民族大團(tuán)結(jié)旗幟”“千方百計(jì)加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”“堅(jiān)決反對大漢族主義和狹隘民族主義”，等等。他指出：“只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。”[2]9

在我國的民族事務(wù)治理中，西藏、新疆工作具有特殊的地位。習(xí)近平總書記提出，“西藏工作關(guān)系黨和國家工作大局”，“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”，“依法治藏，就是要維護(hù)憲法法律權(quán)威，堅(jiān)持法律面前人人平等”[15]。在第三次中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“做好新疆工作是全黨全國的大事”，“保持新疆社會大局持續(xù)穩(wěn)定長期穩(wěn)定，要高舉社會主義法治旗幟，弘揚(yáng)法治精神，把全面依法治國的要求落實(shí)到新疆工作各個領(lǐng)域”[16]。習(xí)近平對西藏、新疆工作的指示，充分體現(xiàn)了依法治理民族事務(wù)的憲法精神。

第三，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。

民族區(qū)域自治法是實(shí)施憲法關(guān)于民族區(qū)域自治有關(guān)規(guī)定的基本法律，是我國堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要法制保障。習(xí)近平總書記指出：“民族區(qū)域自治制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內(nèi)容?！盵1]106民族區(qū)域自治，是黨的民族政策的源頭，我國的民族政策由此而來，依此而存。針對一些人對民族區(qū)域自治制度的質(zhì)疑，習(xí)近平總書記指出：“取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣！”[6]75

黨的十八大以來，習(xí)近平闡述了一系列關(guān)于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要思想。在2014年中央民族工作會議上他明確要求，“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，要著重堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合”，要把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好[6]80。他特別強(qiáng)調(diào)，所有民族自治地方都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方，都是中華人民共和國的地方，都是全國各族人民共同擁有的地方，在自治地方，各民族享有平等的法律地位。在2021年中央民族工作會議上，他指出，“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實(shí)施”[4]；在此基礎(chǔ)上，依法保障民族自治地方行使自治權(quán)。這些重要觀點(diǎn)，為新時代堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度指明了方向。

第四，嚴(yán)格區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾，妥善處理涉民事件。

我國是多民族國家，民族之間在許多方面存在差異。在社會轉(zhuǎn)型過程中，受市場經(jīng)濟(jì)、人口流動等因素的影響，不同民族成員之間難免發(fā)生各種矛盾和糾紛。妥善處理涉民事件，是新世紀(jì)民族事務(wù)治理面臨的重要任務(wù)之一。在過去一段時間，由于法治觀念不強(qiáng)，一些地方在處理涉民事件時，過分強(qiáng)調(diào)涉民問題的“敏感性”“特殊性”，過分強(qiáng)調(diào)民族差異，出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、繞著走、花錢買平安等現(xiàn)象[6]123；一些少數(shù)民族成員的違法行為與非法“維權(quán)”，助長了“污名化”與“刻板印象”，導(dǎo)致民族意識增強(qiáng)，公民身份、法律意識、中華民族認(rèn)同弱化。

針對上述情況，習(xí)近平總書記指出，要“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾和問題”[2]119。要嚴(yán)格區(qū)分、依法處置兩類不同性質(zhì)的矛盾，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行。依法處理涉及民族因素的矛盾糾紛，“必須堅(jiān)持法律面前人人平等”?！皥?jiān)持法律面前人人平等，必須體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法各個方面。任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。任何人違反憲法法律都要受到追究?！盵2]108不能把涉及少數(shù)民族群眾的一般性社會事務(wù)工作簡單歸結(jié)為民族工作，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事刑事問題簡單歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為民族矛盾。不能因?yàn)楫?dāng)事人身份證上寫著“某某民族”就犯嘀咕、繞著走，處理起來進(jìn)退失據(jù)；不能以民族劃線搞選擇性執(zhí)法；“是什么問題就按什么問題處理”，強(qiáng)化對各民族公民權(quán)益的司法保障。他強(qiáng)調(diào)，要依法妥善處置網(wǎng)絡(luò)空間中涉民族因素的輿情，嚴(yán)厲打擊利用網(wǎng)絡(luò)造謠生事、挑動民族情緒的行為；“對于極少數(shù)蓄意挑撥民族關(guān)系、破壞民族團(tuán)結(jié)的犯罪分子，對搞民族分裂和暴恐活動的犯罪分子，不論什么民族出生、信仰那種宗教，都要堅(jiān)決依法打擊?！盵6]125要“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)各族群眾法律意識；堅(jiān)決反對大漢族主義和狹隘民族主義，自覺維護(hù)國家最高利益和民族團(tuán)結(jié)大局”[1]106-107。

第五，加強(qiáng)法治宣傳教育，提高各族干部群眾的法治素養(yǎng)。

依法治理民族事務(wù)，最重要的環(huán)節(jié)之一，就是要提高各族干部群眾的法律意識，使之樹立對法治的信仰。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵17]民族事務(wù)治理千頭萬緒，但歸根結(jié)底是做人的工作。習(xí)近平總書記指出：“法治的根基在人民。要加大全民普法工作力度，弘揚(yáng)社會主義法治精神，增強(qiáng)全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實(shí)依法治國社會基礎(chǔ)?！盵2]276“法律要發(fā)揮作用，需要全社會信仰法律?！盵2]50只有增強(qiáng)各族干部群眾法律意識，大家都自覺按法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，和諧民族關(guān)系才會牢固。

習(xí)近平總書記認(rèn)為，涉及民族因素的矛盾和問題，有不少是由于群眾不懂法或者不守法釀成的?！捌辗üぷ饕卺槍π院蛯?shí)效性上下功夫，特別是要加強(qiáng)青少年法治教育，不斷提升全體公民法治意識和法治素養(yǎng)?！盵2]4要積極引導(dǎo)各民族公民特別是青少年，牢固樹立國家意識、法治意識、公民意識，把中華民族的根本利益擺在首位。各民族公民都必須平等地享受法定權(quán)利，平等地履行法定義務(wù)，任何人都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)。要把普法和全民守法作為用法律保障民族團(tuán)結(jié)的長期性基礎(chǔ)性工作來抓，引導(dǎo)各族群眾自覺學(xué)法、尊法、守法、用法。民族地區(qū)普法，既要重視法律知識的宣傳教育，也要注重法律的實(shí)踐，依法辦事、依法辦案，是最好的普法。要切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保民族工作在法治軌道上運(yùn)行，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”[2]14，從而確立起對憲法和法律的信仰。

第六，提高各級干部依法治理民族事務(wù)的意識和能力。

“做好民族工作關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人?！盵1]108習(xí)近平總書記引述明代理學(xué)家胡居仁“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政”的名言，說明干部素質(zhì)與作風(fēng)對依法治理的影響[2]266。民族事務(wù)治理是政治性、政策性都很強(qiáng)的工作。干部要掌握做好民族工作的“金剛鉆”，就必須提升依法治理民族事務(wù)的能力，做到政治立場堅(jiān)定、工作作風(fēng)優(yōu)良、熟悉政策法律規(guī)范，真正尊法、懂法、守法、會用法。習(xí)近平對建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)法治工作隊(duì)伍給予高度重視，要求加強(qiáng)理想信念、核心價值觀、法治理念教育，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。他特別提出，要創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，推動?xùn)|中西部法治工作隊(duì)伍均衡布局[2]274，提升西部地區(qū)民族地區(qū)法治隊(duì)伍的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，為依法治理民族事務(wù)，提供專業(yè)人才支撐。

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還不善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作，領(lǐng)導(dǎo)干部心中無法、以言代法、以權(quán)壓法是法治建設(shè)的大敵。各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須強(qiáng)化法治意識，帶頭尊法學(xué)法守法用法，做制度執(zhí)行的表率?！盵2]275-276要堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”?！案骷夵h組織和黨員、干部要強(qiáng)化依法治國、依法執(zhí)政觀念，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力?！盵2]273領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，做尊法學(xué)法守法用法的模范[2]5-6。

第七，依法治國與以德治國相結(jié)合，推進(jìn)民族事務(wù)治理。

世界文明發(fā)展的歷史證明，法律規(guī)范和道德原則都具有規(guī)制社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序的作用。法律是體現(xiàn)社會意志的道德，道德是人們內(nèi)心的法律。推進(jìn)依法治理民族事務(wù)，必須堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，“既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”[2]109。

習(xí)近平總書記指出，“各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化都是中華文化的組成部分”[4]。少數(shù)民族的優(yōu)秀文化強(qiáng)調(diào)崇尚自然、愛惜生靈，熱愛生活、勤勞儉樸，各族相親、尊敬長者，熱情好客、守望相助，講求道義、勇敢無畏，信守承諾、非義不取，自尊自愛、重情重禮，等等。對這樣的理念，要加強(qiáng)提煉、闡發(fā)、弘揚(yáng)，為培育和踐行社會主義核心價值觀提供更多文化養(yǎng)分，構(gòu)筑中華民族共有精神家園。民族事務(wù)治理，要注意從各民族文化中汲取營養(yǎng)[6]259。

各民族的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣中包含著許多調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范人們行為的合理成分，是依法治理民族事務(wù)可資利用的重要資源。《中華人民共和國民法典》第10條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。”[18]在依法治理民族事務(wù)的過程中，應(yīng)利用好民族風(fēng)俗習(xí)慣中的合理成分，以利于更好地聯(lián)系各民族群眾，更好地化解各種矛盾和糾紛?！安恢獝u者，無所不為?！盵19]沒有道德滋養(yǎng)，法律實(shí)施就缺乏必要的社會基礎(chǔ)。因此，要發(fā)揮好道德的教化作用，強(qiáng)化道德對法治文化的支撐，為依法治理民族事務(wù)創(chuàng)造良好的人文環(huán)境。

第八，堅(jiān)持黨對依法治理民族事務(wù)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，也是依法治理民族事務(wù)最根本的保證。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會生活制度化、法治化才能有序推進(jìn)。”[3]19

在第三次中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記要求，各級黨委要對標(biāo)新時代黨的治疆方略，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。要堅(jiān)持不懈強(qiáng)化理想信念教育，確保各級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終牢牢掌握在忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹渴种?。在中央西藏工作座談會上，他?qiáng)調(diào)“做好西藏工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，著力建設(shè)好各級領(lǐng)導(dǎo)班子、干部人才隊(duì)伍、基層組織，不斷提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力”[15]；要提高各級黨組織和黨員、干部應(yīng)對重大斗爭、防范重大風(fēng)險的能力。

在2021年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記全面闡述了加強(qiáng)和完善黨對民族工作領(lǐng)導(dǎo)的重大意義與實(shí)踐要求。他指出，“加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是做好新時代黨的民族工作的根本政治保證”。各級黨委要增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，認(rèn)真履行主體責(zé)任。要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿民族工作全過程，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責(zé)、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”；要加強(qiáng)基層民族工作機(jī)構(gòu)建設(shè)和民族工作力量，確?；鶎用褡骞ぷ饔行н\(yùn)轉(zhuǎn)，確保黨的民族理論和民族政策到基層有人懂、民族工作在基層有人抓，等等[4]。習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)和完善黨對民族工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要論述，對于推進(jìn)依法治理民族事務(wù)具有重要的指導(dǎo)意義。

綜上所述，習(xí)近平關(guān)于依法治理民族事務(wù)的重要論述內(nèi)容豐富、系統(tǒng)全面，具有極強(qiáng)的時代感和實(shí)踐性。這一重要思想為新時代提升我國民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平指明了方向，奠定了重要的理論與實(shí)踐基石。

三、習(xí)近平關(guān)于依法治理民族事務(wù)重要論述的時代價值

習(xí)近平依法治理民族事務(wù)的思想具有重大的理論價值與實(shí)踐意義。概括地講，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是發(fā)展了馬克思主義民族理論。馬克思主義民族理論是我國民族工作的思想基礎(chǔ)。馬克思主義創(chuàng)始人從國際無產(chǎn)階級解放的歷史視角，闡述了一系列解決民族問題的基本原則，但并未就社會主義國家民族事務(wù)的治理提出具體方案。列寧是第一個社會主義國家的創(chuàng)建者和領(lǐng)導(dǎo)者，但由于受國際國內(nèi)環(huán)境的限制和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，他主要是從國家構(gòu)建的視角，闡述了一系列解決民族問題的理論和政策主張，明顯缺少對法治的關(guān)照。斯大林有較長的領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)、處理民族問題的實(shí)踐，但是由于受大俄羅斯主義的影響，其實(shí)施的民族事務(wù)治理政策，不少偏離了馬克思主義基本原則，破壞了法制，埋下了民族沖突的種子。新中國成立以來，我們黨一直致力于馬克思主義中國化，探索解決民族問題的正確道路，但這條探索之路并不平坦。改革開放之前，我們對法制建設(shè)重視不夠，在處理民族問題時，主要是依據(jù)政策辦事。直到黨的十一屆三中全會之后，社會主義法制建設(shè)才受到黨和國家的重視。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視社會主義法治建設(shè)，提出依法治理民族事務(wù)的新思想、新觀點(diǎn)，為我國民族工作法治化注入強(qiáng)大動力。習(xí)近平總書記依法治理民族事務(wù)的重要論述，運(yùn)用馬克思主義的基本立場、觀點(diǎn)和方法，傳承我國傳統(tǒng)法律思想精華，廣泛借鑒和吸收世界法治文明的成果，理論與實(shí)踐相結(jié)合，極大豐富了馬克思主義民族理論，是馬克思主義民族理論中國化的創(chuàng)新成果。

二是豐富了社會主義法治建設(shè)實(shí)踐。改革開放以來，我國法治建設(shè)實(shí)踐豐富多彩，成就斐然。依法治理民族事務(wù)，是中國特色社會主義法治實(shí)踐的重要組成部分。習(xí)近平依法治理民族事務(wù)的重要思想，把依法治國理論運(yùn)用于民族事務(wù)治理實(shí)踐，將法治建設(shè)的一般性規(guī)律與民族事務(wù)治理的具體實(shí)際相結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注民族事務(wù)治理的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，有力推進(jìn)了民族事務(wù)治理法治化的進(jìn)程，從而極大豐富了社會主義法治建設(shè)的實(shí)踐。

三是為鑄牢中華民族共同體意識提供了法治保障。鑄牢中華民族共同體意識，是新時代我國民族工作的“主線”和“綱”。鑄牢中華民族共同體意識，是維護(hù)各民族根本利益的必然要求，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求，是鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧社會主義民族關(guān)系的必然要求，也是民族工作開創(chuàng)新局面的必然要求。依法治理民族事務(wù)，將為鑄牢中華民族共同體意識提供良好的法治環(huán)境，使之在中國特色解決民族問題的正確道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

四是推動我國新時代民族工作高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平依法治理民族事務(wù)的重要論述為新時代黨的民族工作應(yīng)對挑戰(zhàn)、開新局譜新篇，提供了重要的行動指引。民族事務(wù)治理法治化，必將“不斷鞏固和發(fā)展各民族大團(tuán)結(jié)、全國人民大團(tuán)結(jié)、全體中華兒女大團(tuán)結(jié)，鑄牢中華民族共同體意識……匯聚起實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴偉力”[20]，從而促進(jìn)與保障新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。

依法治理民族事務(wù)是全面依法治國的要求，是社會文明進(jìn)步的表現(xiàn)。習(xí)近平依法治理民族事務(wù)的重要思想，為我國民族問題的解決提供了一種有效方案。將這一方案付諸實(shí)施，形成實(shí)實(shí)在在的治理效果，不僅需要舉措得當(dāng)，而且需要多方配合、綜合施策。我國民族眾多，各民族的生存環(huán)境、歷史文化、習(xí)俗信仰等存在差異，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、民眾的受教育程度等也不盡相同，影響民族事務(wù)治理的因素錯綜復(fù)雜。我們既要堅(jiān)定依法治理民族事務(wù)的信心與決心，也要對相關(guān)困難有充分的估計(jì)。要進(jìn)一步完善依法治理的體制機(jī)制，塑造依法治理的環(huán)境氛圍；要根據(jù)不同地區(qū)不同民族的實(shí)際、不同民族事務(wù)的性質(zhì)與復(fù)雜度，將工作做細(xì)做實(shí)；要加強(qiáng)依法治理的軟硬件建設(shè)，將社會動員、協(xié)商民主、群眾參與、綜合治理等制度優(yōu)勢與現(xiàn)代科技手段結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)依法治理與社會復(fù)合型治理良性互動與有效對接。可以預(yù)期，依法治理民族事務(wù)的成功實(shí)踐，必定為中華民族的偉大復(fù)興提供重要保障，同時也為世界民族問題治理貢獻(xiàn)中國智慧。