司法體制改革背景下民事執(zhí)行權(quán)運行機(jī)制研究

王亞卓

上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540

近年來，為破解“執(zhí)行難”問題，全國法院系統(tǒng)都采取了一系列措施，包括：加大執(zhí)行力度、加強(qiáng)拒執(zhí)打擊、強(qiáng)化信用懲戒等，取得了一定成效，但“執(zhí)行難”問題仍然存在甚至還較為突出，或許改革執(zhí)行體制、理順民事執(zhí)行權(quán)的運行方式才是從根本上解決“執(zhí)行難”的必然選擇。

一、民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)分析

民事執(zhí)行體制改革是執(zhí)行權(quán)載體在組織構(gòu)造和運行機(jī)制上的調(diào)整和變革，而從理論上看，“權(quán)力的性質(zhì)決定權(quán)力載體的組織構(gòu)造和運作方式”。［1］因此，只有厘清民事執(zhí)行權(quán)力的性質(zhì)，才能夠有針對性地探析民事執(zhí)行體制改革與構(gòu)建的新路徑。

對于民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直存在不同的觀點：司法權(quán)說、行政權(quán)說、雙重屬性說、不確定說等。但是就最近十幾年來的狀況來說，對于民事執(zhí)行權(quán)所包含的權(quán)力屬性進(jìn)行界定，理論界和實務(wù)界已經(jīng)達(dá)成一定的共識，即行使民事執(zhí)行權(quán)所要處理的問題主要包括兩個方面：一、就執(zhí)行過程中發(fā)生的爭議進(jìn)行審查，包括對案外人異議、執(zhí)行行為異議等的審查，此為民事執(zhí)行裁決權(quán)。二、運用國家強(qiáng)制力實施具體執(zhí)行事項以實現(xiàn)法律文書內(nèi)容，包括：查找被執(zhí)行人、查控被執(zhí)行財產(chǎn)等，此為民事執(zhí)行實施權(quán)；因民事執(zhí)行權(quán)在運行過程中要履行的職能呈現(xiàn)兩重性，即在對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種爭議進(jìn)行審查時，此種審查程序只能基于當(dāng)事人的申請啟動，且這種審查程序只能交由獨立的中立者居間進(jìn)行裁判，此種執(zhí)行裁決權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)；而在對具體執(zhí)行事務(wù)的實施方面，因執(zhí)行過程具有主動性、單方性、確定性以及效率性等特點，那么處理這類具體事務(wù)的執(zhí)行實施權(quán)就具有行政權(quán)性質(zhì)。根據(jù)以上論述，筆者認(rèn)為有關(guān)民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)應(yīng)采用雙重屬性說：執(zhí)行裁決權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)，而執(zhí)行實施權(quán)則側(cè)重行政權(quán)性質(zhì)。

二、公正與效率在民事執(zhí)行權(quán)中的博弈

世界上任何一個法治國家在設(shè)定自己的司法訴訟制度時都將公正與效率作為不斷追求的價值目標(biāo)，而公正與效率作為司法訴訟制度的基本價值追求也是互為統(tǒng)一、不可偏廢的。但從司法的運行過程和當(dāng)事人的訴求來看，執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)對公正和效率的追求有所不同。

（一）執(zhí)行裁決權(quán)中的公正優(yōu)先

從權(quán)力運行實踐來看，民事執(zhí)行裁決權(quán)應(yīng)該包括兩部分，分別是民事執(zhí)行中的程序性事項的裁決權(quán)和涉及當(dāng)事人現(xiàn)實利益的實體事項的裁決權(quán)，在性質(zhì)上與審判權(quán)相同，而對于審判程序來講，公正是其真正永恒的生命基礎(chǔ)。因此，執(zhí)行裁決權(quán)在對公正與效率進(jìn)行價值選擇時應(yīng)當(dāng)將公正作為最優(yōu)先選擇和實現(xiàn)的價值。究其原因主要為：一是裁決的公正能夠保障實現(xiàn)實體法的公正。裁決的公正能使相應(yīng)的結(jié)果更易得到公眾的認(rèn)可，促進(jìn)糾紛的實質(zhì)解決。如果裁決不公正，當(dāng)事人會產(chǎn)生不滿甚至抵觸情緒，導(dǎo)致裁決的難以執(zhí)行。二是執(zhí)行裁決程序的公正保證執(zhí)行實施的效率。公正的裁決從根本上說也是高效率的，不公正的裁決，即使十分簡化，也是難以執(zhí)行的。

（二）執(zhí)行實施權(quán)中的效率優(yōu)先

遲到的正義為非正義。執(zhí)行實施權(quán)是國家機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)利人的申請，依照法定的程序和方式，在負(fù)有履行義務(wù)的一方當(dāng)事人未主動履行生效法律文書確定的義務(wù)時，依靠國家強(qiáng)制力強(qiáng)制其履行義務(wù)，以實現(xiàn)權(quán)利人權(quán)利的權(quán)力。民事執(zhí)行實施行為具有及時性、有效性等特點，需要在成本投入最小化、節(jié)省司法成本最大化的前提下最有效地實現(xiàn)法律所確定的權(quán)利義務(wù)，這就要求執(zhí)行程序盡量縮短執(zhí)行期限，加快執(zhí)行活動進(jìn)程，確保執(zhí)行程序及時實現(xiàn)裁判結(jié)果，從而使當(dāng)事人受到公正的對待。如果無視執(zhí)行的投入和產(chǎn)出、時間與期限、成本和效益等經(jīng)濟(jì)因素，執(zhí)行結(jié)果即使實現(xiàn)了表面上的“公正”，也會因執(zhí)行實施行為投入成本日益增加、執(zhí)行時間不斷延長、執(zhí)行效益日益減少的風(fēng)險和現(xiàn)實而將結(jié)果公正扼殺，從而使當(dāng)事人因執(zhí)行遲延而帶來損失?；谝陨险撌?，且執(zhí)行實施權(quán)在性質(zhì)上又具有行政權(quán)的特征，其在運行過程中應(yīng)當(dāng)更加注重效率。

三、“法官責(zé)任制”與“行政化”運行模式在執(zhí)行權(quán)中的選擇

權(quán)力性質(zhì)的“雙重性”和對“公正與效率”對立統(tǒng)一的價值取向為民事執(zhí)行權(quán)的運行模式提供了理論和現(xiàn)實的選擇。

（一）民事執(zhí)行裁決權(quán)的選擇——“法官責(zé)任制”

“法官責(zé)任制”是指法官在司法審判實踐過程中，依照法定程序，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對自己承辦的案件全面負(fù)責(zé)審理，獨立行使裁判權(quán)，并對自己審理案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)的一項制度。“法官責(zé)任制”是司法責(zé)任制中必不可少的要素，也是深化人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的重要環(huán)節(jié)，能夠防范冤假錯案、實現(xiàn)司法公正。民事執(zhí)行裁決權(quán)的司法權(quán)性質(zhì)和公正優(yōu)先的價值取向決定了“法官責(zé)任制”為其必然選擇。

1.“法官責(zé)任制”——執(zhí)行裁決權(quán)的司法權(quán)性質(zhì)所決定

執(zhí)行裁決權(quán)具有多重功能，包括權(quán)利救濟(jì)功能、權(quán)力制約功能以及糾紛解決和防止功能，其中權(quán)利救濟(jì)功能為其核心功能。民事執(zhí)行裁決權(quán)與民事、刑事等審判權(quán)相似，權(quán)屬在性質(zhì)上屬于司法權(quán)，而獨立性、公正性正是司法權(quán)的重要屬性，“法官責(zé)任制”則保障了法官獨立審判案件的權(quán)力，因此，執(zhí)行裁決權(quán)的權(quán)力性質(zhì)決定了其運行方式應(yīng)采用“法官責(zé)任制”。

2.“法官責(zé)任制”——執(zhí)行裁決權(quán)公正優(yōu)先價值取向的選擇

在民事執(zhí)行裁決權(quán)公正與效率的博弈中，公正優(yōu)先是其價值取向，正因如此，要想突出裁決權(quán)中的公正，其必然的選擇就是實行“法官責(zé)任制”，因為“法官責(zé)任制”在保證法官獨立審判案件的同時，也為法官對于自己審判的案件承擔(dān)責(zé)任帶來風(fēng)險，有利于法官的公正審判，防止司法腐敗的發(fā)生，能夠使得“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的理念貫穿執(zhí)行裁決的全過程。

（二）民事執(zhí)行實施權(quán)的選擇——“行政化”運行模式

民事執(zhí)行實施權(quán)具有行政權(quán)的性質(zhì)，“行政化”的管理模式與民事執(zhí)行實施權(quán)追求的基本價值——效率優(yōu)先是一致的，“行政化”管理有利于執(zhí)行中的權(quán)力集中、強(qiáng)化管理、措施到位、人員齊備、物質(zhì)保障、效率提高，因此，民事執(zhí)行實施權(quán)實行“行政化”管理模式運行存在一定的理論基礎(chǔ)和實踐要求。

1.“行政化”運行模式——執(zhí)行實施權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)所決定

民事執(zhí)行實施權(quán)的具體執(zhí)行事務(wù)內(nèi)容包括：查找被執(zhí)行人、查控被執(zhí)行財產(chǎn)等，在權(quán)力性質(zhì)上具有行政權(quán)的特征，這就決定了民事執(zhí)行體制的改革應(yīng)當(dāng)首先要基于執(zhí)行實施權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)，采用執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政化組織構(gòu)建與統(tǒng)一運作的運行模式。民事執(zhí)行實施權(quán)的運行還應(yīng)當(dāng)考慮執(zhí)行實施工作的基本規(guī)律、基本現(xiàn)狀以及法院作為司法裁判機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的組織與程序構(gòu)造，堅持現(xiàn)代司法的基本原則。因此，民事執(zhí)行實施權(quán)的制度安排要在滿足司法權(quán)的特性和行政權(quán)特性之間尋求適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛蔷椭荒苁窃谌嗣穹ㄔ簝?nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)中采用“行政化”管理的運行模式。

2.“行政化”運行模式——執(zhí)行實施權(quán)效率優(yōu)先價值取向的選擇

民事執(zhí)行實施權(quán)最基本的價值取向是效率優(yōu)先，而在當(dāng)前法院以審判為中心的工作機(jī)制中，最基本的價值追求是公正優(yōu)先，兼顧效率，因此要提高執(zhí)行效率就必須突破法院現(xiàn)有的工作機(jī)制，在執(zhí)行工作中追求效率的最大化，而“行政化”管理運行模式主要的價值追求就是實現(xiàn)效率的最大化，執(zhí)行實施權(quán)與“行政化”運行模式的價值追求具有契合性。因此，民事執(zhí)行實施權(quán)的運行采用“行政化”管理模式運行能更大程度上提高執(zhí)行效率，符合其效率優(yōu)先的價值取向。

四、執(zhí)行體制改革的具體設(shè)計

執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)在權(quán)屬性質(zhì)上是兩種不同的權(quán)力，應(yīng)將“兩權(quán)”相分離。針對分離的模式，目前在理論界和試點改革法院主要有兩種不同的觀點：一是執(zhí)行實施權(quán)的“外分”。即將執(zhí)行裁決權(quán)留在人民法院，而將執(zhí)行實施權(quán)交由人民法院以外的其他機(jī)關(guān)來行使，其中以交由司法行政機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)來行使的觀點較多。二是優(yōu)化人民法院內(nèi)部權(quán)力配置，進(jìn)一步“內(nèi)分”。即將民事執(zhí)行權(quán)中具有審判權(quán)性質(zhì)的權(quán)力剝離，建立新的部門，獨立行使執(zhí)行裁決權(quán)，而執(zhí)行實施權(quán)仍由原執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使。以上兩種分離模式均有一定的理論支撐，但是“視法律為民族的一個部分，要求我們找出一個民族的法律與這個民族的其他方面、制度以及態(tài)度之間的關(guān)系”［2］。因此，執(zhí)行裁執(zhí)分離改革也應(yīng)該遵循中國的國情和歷史傳統(tǒng)，以下是筆者對執(zhí)行體制改革的具體構(gòu)想：

（一）深化執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)有效分離——在人民法院內(nèi)部分離

筆者認(rèn)為，執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)應(yīng)在法院內(nèi)部分離，原因有二：一是從權(quán)力的價值取向來看，執(zhí)行裁決權(quán)配置在人民法院內(nèi)部，其公正程度是其他機(jī)關(guān)無可比擬的，因為人民法院為執(zhí)行裁決權(quán)的實施提供公正的環(huán)境；民事執(zhí)行實施權(quán)最基本的價值取向是效率，即以最小的執(zhí)行成本實現(xiàn)最大的執(zhí)行收益。從成本的角度考慮，執(zhí)行實施權(quán)保留在法院可減少國家資源再次配置的損耗，減少改革阻力，從收益角度考慮，目前執(zhí)行機(jī)構(gòu)中的執(zhí)行人員對于執(zhí)行流程是再熟悉不過的，如果將執(zhí)行實施權(quán)交由其他機(jī)關(guān)，會存在判決與執(zhí)行相互脫離的風(fēng)險，進(jìn)而也就無法實現(xiàn)解決“執(zhí)行難”的初衷。二是從國情來看，無論是執(zhí)行裁決權(quán)還是執(zhí)行實施權(quán)，一直由人民法院行使，如果將民事執(zhí)行權(quán)交由法院之外的其他單位或部門行使，將會增加審判與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)難度，增加解決“執(zhí)行難”的難度。執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的不同性質(zhì)要求民事執(zhí)行權(quán)必須分離行使，但機(jī)構(gòu)的分離比人員分離更有利于執(zhí)行目的的實現(xiàn)［3］。執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)的內(nèi)分模式：

1.設(shè)立專門的執(zhí)行裁判機(jī)構(gòu)獨立行使執(zhí)行裁決權(quán)

在法院內(nèi)部設(shè)立與民事審判庭等部門具有相同地位的執(zhí)行裁判庭，行使執(zhí)行權(quán)中具有審判性質(zhì)的執(zhí)行裁決權(quán)，就執(zhí)行過程中發(fā)生的爭議進(jìn)行裁決，包括對案外人異議、執(zhí)行行為異議等的審查。其一，執(zhí)行裁判庭的設(shè)立能夠使得執(zhí)行裁決權(quán)符合和彰顯司法權(quán)獨立性、中立性和被動性等特征，并且在組織構(gòu)造和運行方式上也遵循司法權(quán)的基本規(guī)律。其二，在內(nèi)部構(gòu)成上執(zhí)行裁判庭將以審判組織為核心，在人員安排上將以法官為中心，實行“法官責(zé)任制”，這也更能體現(xiàn)裁決權(quán)對公正的基本價值追求。

2.改革原執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行實施權(quán)

關(guān)于民事執(zhí)行實施權(quán)的配置，在世界各國存在著不同的模式：法院內(nèi)置、專門法院配置、行政機(jī)關(guān)內(nèi)置以及混合配置等四種不同模式類型。但是各國的執(zhí)行權(quán)配置模式都是在綜合各國國情的基礎(chǔ)上選擇的，因此，考慮到目前我國的司法國情以及民事執(zhí)行權(quán)的運行現(xiàn)狀，將執(zhí)行實施權(quán)仍由法院內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使是最佳選擇，而為了減輕改革阻力和減少改革成本，將執(zhí)行實施權(quán)交由原執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使無疑是最佳選擇。

（二）改革原執(zhí)行實施機(jī)構(gòu)——實行“行政化”管理模式

實行“行政化”管理模式：一是建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。建立以高級人民法院為單元的執(zhí)行工作統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，即在執(zhí)行的管理與協(xié)調(diào)上，建立上級法院執(zhí)行部門對下級法院執(zhí)行部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，實行上傳下達(dá)的執(zhí)行工作機(jī)制，不僅在工作運行并且在人員管理、績效考核等方面由高院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，盡最大可能避免“地方保護(hù)主義”對于執(zhí)行工作的影響，提高執(zhí)行效率。二是改革原執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。在現(xiàn)有執(zhí)行局內(nèi)下設(shè)不同的執(zhí)行科室，各個地方可根據(jù)實際情況設(shè)置執(zhí)行實施科、拍賣變賣科、執(zhí)行綜合科等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上符合“行政化”的管理要求。三是實行首長負(fù)責(zé)制。執(zhí)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在橫向各自獨立，依法獨立行使職權(quán)，共同對執(zhí)行局長負(fù)責(zé)。此外，建立執(zhí)行長負(fù)責(zé)的辦案責(zé)任制，以執(zhí)行長為核心成立執(zhí)行辦案小組，對執(zhí)行小組的案件承擔(dān)責(zé)任，并對執(zhí)行小組內(nèi)的人員和工作事項進(jìn)行管理。四是建立符合執(zhí)行工作規(guī)律的績效考核機(jī)制。根據(jù)執(zhí)行權(quán)力運行情況、案件辦理流程等執(zhí)行工作規(guī)律，建立健全績效考核機(jī)制，提高執(zhí)行人員積極性。