我國法律援助的路徑選擇和探索

侯明遠(yuǎn)

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

2022年1月1日，《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）正式實(shí)施，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入法律援助專門法時(shí)代，表明我國法律援助制度及規(guī)范程度逐漸走向成熟，是我國對人權(quán)保障的新高度。梳理我國法律援助制度建設(shè)的歷史沿革和發(fā)現(xiàn)其中的問題有助于我們更清晰地展望我國法律援助制度的發(fā)展方向。再者，國家建立法律援助制度的題中之義就是要保障法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會弱勢群體的合法權(quán)益和社會的公平正義，可以認(rèn)為，伴隨援助范圍不斷擴(kuò)大的我國法律援助制度發(fā)展史，就是我國依法治國和不斷建設(shè)社會主義法治國家的有力注腳。

一、我國法律援助探索階段

法律援助制度源起于15世紀(jì)的英國，起初是一種富人階層救濟(jì)窮人的自發(fā)的慈善行為，后來逐步上升為一種國家對弱勢群體的法律救濟(jì)，如今世界各個國家都開始普遍適用。從我國的法律援助制度來看，雖然制度建設(shè)起步較晚，但是進(jìn)步速度較快。我國的法律援助建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，從1994年廣州市政府設(shè)立第一個法律援助中心開始，我國的法律援助正式進(jìn)入由政府加以規(guī)范的階段，后續(xù)試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。1996年年底，司法部法律援助中心成立，開始對全國法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其主要職責(zé)是制定全國性的法律援助規(guī)章制度，推動和指導(dǎo)地方法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)。自此，我國法律援助工作經(jīng)過幾年的地方試點(diǎn)開始進(jìn)入中央司法行政部門的規(guī)范階段。司法部法律援助中心的成立，有力推動了國家和地方各級司法行政部門法律援助法治化的步伐。1999年年初，司法部將制定《中華人民共和國法律援助法》列入司法行政法制工作五年規(guī)劃。年底，最高人民法院和司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》。這期間，廣東、青島、杭州、廈門、武漢、哈爾濱等6省市的地方立法機(jī)關(guān)已經(jīng)通過并頒布地方性的專項(xiàng)法律援助法規(guī)。［1］值得一提的是，1996年通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）中首次對刑事法律援助制度做出原則性規(guī)定，包括公訴案件中被告人經(jīng)濟(jì)困難的，人民法院可以指定法律援助，當(dāng)被告人為盲、聾、啞、未成年人、可能判處死刑人員并且沒有委托辯護(hù)人的情況，人民法院需要提供法律援助。同年頒布的《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）對法律援助的事項(xiàng)范圍、律師承擔(dān)法律援助的義務(wù)進(jìn)行了明確。2001年3月，第九屆全國人民代表大會四次會議通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》明確提出建立法律援助體系，表明國家制定專門的法律援助制度提上日程。

2003年7月，國務(wù)院第十五次常務(wù)會議通過了《法律援助條例》（以下簡稱《條例》），是我國針對法律援助的全面落實(shí)在制度上的巨大跨越，奠定了國家法律援助制度建設(shè)的基本框架?！稐l例》規(guī)定了法律援助的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序和法律援助各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，明確了我國法律援助是由政府責(zé)任、社會參與、律師義務(wù)構(gòu)成的。這無疑是我國法律援助制度建設(shè)史上的一件大事，對推動我國法律援助事業(yè)的進(jìn)步舉足輕重，意義重大?！稐l例》中明確，為確保經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的公民也能獲得法律援助，應(yīng)為符合條件的公民提供無償?shù)姆煞?wù)。同時(shí)也明確了法律援助是政府機(jī)構(gòu)的義務(wù)，縣級以上政府機(jī)構(gòu)需要關(guān)注并落實(shí)法律援助工作，給予法律援助財(cái)政支持，確保法律援助和地方經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)同發(fā)展。法律援助所需費(fèi)用要實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫骷壦痉ㄐ姓块T對本轄區(qū)法律援助服務(wù)予以監(jiān)督。直轄市或市級、縣級政府行政部門根據(jù)需要設(shè)立本轄區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)。對法律援助的范圍予以規(guī)定，同時(shí)省、自治區(qū)、直轄市人民政府還可以圍繞法律援助事務(wù)進(jìn)行一些規(guī)定上的補(bǔ)充?！翱梢愿鶕?jù)需要”“給予財(cái)政支持”“各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本轄區(qū)法律援助工作”等，可以看到《條例》給予了縣級以上各級行政機(jī)關(guān)很大的自主性和彈性空間，沒有做強(qiáng)制性要求，客觀上我國法律援助制度具有濃重的行政色彩。但是從人權(quán)保障的角度看，《條例》只是全國性的行政法規(guī)，法律效力相對薄弱，有天然的局限性?！稐l例》將法律援助確定為政府的義務(wù)，但實(shí)際上法律援助的主旨核心——維護(hù)司法公正和社會穩(wěn)定、人權(quán)保障等價(jià)值，對于單靠行政部門承擔(dān)顯然太過沉重，法律援助并非僅僅是政府所提供的一種法律服務(wù)，同時(shí)也應(yīng)是法治體系中的一個關(guān)鍵構(gòu)成，將法律援助圈定為政府職責(zé)使得法律援助的地位降低，原本的作用也難以充分發(fā)揮。從本質(zhì)上來看，獲取法律援助的權(quán)利是以人權(quán)當(dāng)中的平等權(quán)為基礎(chǔ)，是法律面前人人平等憲法原則的自然延伸。各國對人權(quán)的保障都寫入憲法當(dāng)中，我國在2004年明確將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入《憲法修正案》，而這種保障的具體實(shí)行應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在一國的立法、司法和行政各個方面，這樣理解，那么對法律援助保障應(yīng)該被定義為“國家責(zé)任”而不僅僅是“政府責(zé)任”。因?yàn)橥ǔＮ覀冋J(rèn)為的“政府”僅代表國家的行政部門?！斗稍鷹l例》作為國務(wù)院制定的全國性行政法規(guī)，僅對國家的行政管理部門具有規(guī)范作用，而不能約束司法部門，也自然削弱了司法部門對法律援助的重視程度和參與的積極性。雖然我國的《刑事訴訟法》和《律師法》對法律援助亦有規(guī)定，但是存在援助范圍小的問題，造成了對法律援助保障的不完善、不統(tǒng)一的分散局面。此外，也間接造成我國民事法律援助案件數(shù)量明顯高于刑事法律援助案件的情況。

二、刑事、民事、行政法律援助范圍的不斷擴(kuò)大

正如前文所說，對法律援助范圍的不斷擴(kuò)大構(gòu)成了我國法律援助制度的發(fā)展歷程。從國際方面來看，法律援助更傾向于對人權(quán)的保護(hù)，所以刑事法律援助自然優(yōu)先于民事法律援助。這是因?yàn)樾淌略V訟案件往往關(guān)乎犯罪嫌疑人、被告人的自由、財(cái)產(chǎn)甚至生命的憲法性權(quán)利保障，是法律援助的最初形態(tài)，屬于最基礎(chǔ)也是最重要的法律援助。

相比1996年版的《刑事訴訟法》，2012年修改的《刑事訴訟法》對我國刑事法律援助做了重要補(bǔ)充。在第三十四條增加了“或者其他原因沒有辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請”“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人”“人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)”“犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑，沒有委托辯護(hù)人的，人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知”，第五編特別程序中還規(guī)定對未成年人和強(qiáng)制醫(yī)療的法律援助。概括起來就是擴(kuò)大了刑事法律援助對象的范圍，延伸了法律援助的適用階段——不僅僅是人民法院的審判階段還包括了偵查階段和審查階段。獲得法律援助的方式由過去人民法院單純指派增加了被告人及近親屬向法律援助機(jī)構(gòu)申請，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)提供法律援助。

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推進(jìn)法治中國建設(shè)，其中包括深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。健全國家司法救助制度，完善法律援助制度。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。持續(xù)建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，強(qiáng)化民生方面法律服務(wù)水平。明確了法律援助制度建設(shè)的完善、援助范圍的延伸、救助體系的優(yōu)化等，在民眾遇到法律問題需要得到援助時(shí)可以及時(shí)為其提供法律援助。

2015年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中明確了我國法律援助的基本原則——堅(jiān)持以人文本，促進(jìn)公平正義，推進(jìn)改革創(chuàng)新。具體措施包括對民事以及行政法律援助范圍進(jìn)行拓寬，逐漸將勞動保障、食藥安全等與民眾日常生活有關(guān)的事項(xiàng)納入法律援助的補(bǔ)充項(xiàng)目之中。積極探索法律援助在申訴案件代理中的參與機(jī)制，完善法律援助值班律師制度。優(yōu)化法律援助參與刑事案件速裁程序的試點(diǎn)工作，建立法律援助在刑事和解以及死刑復(fù)核案件中的參與機(jī)制。法律援助咨詢服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

2017年10月，最高人民法院和司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡稱《辦法》），明確推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，是司法體制改革的重要舉措，先行在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西?。ㄖ陛犑校┌说剡M(jìn)行試點(diǎn)工作，2019年范圍擴(kuò)大到全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。基于現(xiàn)實(shí)原因，《辦法》將全覆蓋的范圍僅確定為刑事案件的審判階段律師辯護(hù)全覆蓋，規(guī)定除《刑事訴訟法》第三十四條和第二百六十七條的情況以外，適用普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣?、二審案件、按照審判監(jiān)督審理的案件、簡易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣桓嫒藳]有辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。在辯護(hù)律師介入之前，被告人及其親屬可以申請獲得值班律師的幫助。其中明確規(guī)定，一審法院履行職責(zé)不到位導(dǎo)致被告人在審判期間未獲得律師辯護(hù)、侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)利可能影響公正審判的，二審法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原判，發(fā)回重審?！掇k法》更加詳盡明確了執(zhí)業(yè)律師知情權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、申請出庭作證權(quán)，要求尊重辯護(hù)律師的辯護(hù)意見，完善律師權(quán)利救濟(jì)渠道。創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，探索法律援助受援人分擔(dān)部分援助費(fèi)用。《辦法》對完善刑事訴訟中審判階段的控辯平等、維護(hù)程序正義、促進(jìn)實(shí)質(zhì)正義有重大意義。

2019年7月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，其中引進(jìn)了律師專屬辯護(hù)機(jī)制，將死刑復(fù)核案件的指定辯護(hù)納入到法律援助的范圍，刑事案件律師辯護(hù)的全面覆蓋試點(diǎn)工作進(jìn)一步提高。

三、我國法律援助制度建設(shè)逐漸走向成熟

2021年8月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《法律援助法》，是我國對人權(quán)保障的新高度，標(biāo)志著我國法律援助建設(shè)逐漸走向成熟階段。《法律援助法》首次明確了我國法律援助的定義，即國家為經(jīng)濟(jì)能力不足的公民或滿足法定條件的其他當(dāng)事人提供無償?shù)姆煞?wù)，包括法律咨詢、代理與刑事辯護(hù)等，明確法律援助是我國公共法律服務(wù)體系中的關(guān)鍵構(gòu)成，進(jìn)一步提升了法律援助的地位，并且將原來分散在《刑事訴訟法》《律師法》《法律援助條例》及各相關(guān)部門規(guī)范性文中有關(guān)法律援助的規(guī)定進(jìn)行有效統(tǒng)合，明確了法律援助的國家責(zé)任性和力度，即國家在立法、司法、行政上為法律援助提供保障的一攬子解決方案。

法律援助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大?！斗稍ā返诙鍡l，刑事案件法律援助范圍增加了“申請法律援助的死刑復(fù)核案件被告人”“缺席審判案件的被告人”，將《法律援助條例中》規(guī)定的“被告人是盲、聾、啞人”的范圍擴(kuò)大為“視力、聽力、言語殘疾人”，民事、行政法律援助范圍新增“確認(rèn)勞動關(guān)系”“支付勞動報(bào)酬”“生態(tài)破壞損害賠償”，新增申請法律援助不受經(jīng)濟(jì)困難條件限制的情形。

四、我國法律援助制度的探索

很明顯，我國法律援助制度建設(shè)具有“先地方，后中央，先法規(guī)，后法律”的特點(diǎn)。法律援助制度建設(shè)不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為國家為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供的一種法律救濟(jì)，它還體現(xiàn)著一個國家對人權(quán)保障的重視程度，是國家法治體系中人本主義的人文關(guān)懷一面，反映國家法治體系的法律溫度。從1999年司法部法律援助中心起草《法律援助法》起，我國法律援助制度建設(shè)經(jīng)歷了長時(shí)間的立法探索、實(shí)踐檢驗(yàn)，《法律援助法》總體較為完備，進(jìn)步巨大。包括法律援助服務(wù)渠道的延伸、法律援助過程監(jiān)督監(jiān)管、有關(guān)財(cái)政支持力度的提高等。律師作為法律援助的參與主體以及社會組織在法律援助中的供給，雖然讓法律援助變得更具多元化的特點(diǎn)，但本質(zhì)上依然是受行政指派領(lǐng)取定額補(bǔ)貼而并非真正意義上的市場化，其實(shí)質(zhì)是行政化供給的延續(xù)。有必要對法律援助市場化、行政化、社會化的供給方式進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)。［2］現(xiàn)實(shí)存在的問題依然很多，例如法援經(jīng)費(fèi)緊張、律師資源嚴(yán)重不均衡，律師對參與法律援助的整體意愿不高進(jìn)而影響法援服務(wù)質(zhì)量等。應(yīng)對的主要方向應(yīng)聚焦在通過制度建設(shè)真正調(diào)動法律援助參與各方的積極性，法援參與熱情是參與各方真實(shí)意思的表達(dá)，而不僅僅是依靠法律規(guī)定。建立訴訟保險(xiǎn)制度擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來源，建立公設(shè)辯護(hù)人制度、明確政府購買法律服務(wù)的具體模式，拓寬優(yōu)質(zhì)律師來源，建立有效辯護(hù)制度、提高法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、探索建立律師參與法律援助的積分獎勵機(jī)制和績效評估提高律師服務(wù)質(zhì)量，加大普法宣傳增強(qiáng)公民權(quán)利意識都是很有益的借鑒。