市場事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的難點(diǎn)及完善

張遼圣

甘肅財(cái)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，甘肅 蘭州 730207

市場監(jiān)管系列改革在深化市場體制改革的背景下推進(jìn)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件重申了市場的重要作用，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用［1］，而國務(wù)院于2017年印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中提出，市場監(jiān)管改革應(yīng)該是全面的、綜合的、系統(tǒng)化的改革，而從法學(xué)領(lǐng)域研究來看，目前學(xué)界對(duì)事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管改革的重視程度較低，對(duì)其核心問題缺乏合理回應(yīng)和闡釋，就如何轉(zhuǎn)變，所涉及哪些具體監(jiān)管事項(xiàng)需要適應(yīng)此改革以及應(yīng)采取哪些具體措施來保證改革后的監(jiān)管效果等問題缺乏有效的經(jīng)濟(jì)法解釋［2］。本文將結(jié)合以上背景，就市場事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變從經(jīng)濟(jì)法角度進(jìn)行研究。

一、事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的難點(diǎn)分析

（一）學(xué)界理論落后于改革要求

從目前政府正在推進(jìn)的改革政策來看，學(xué)界普遍關(guān)注的問題仍集中在簡政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管等問題，部分觀點(diǎn)甚至將監(jiān)管立法改革和監(jiān)管向事中事后轉(zhuǎn)變畫等號(hào)，缺乏應(yīng)有的理論洞見和理論基礎(chǔ)。其原因集中在以下方面：一方面由于市場實(shí)踐領(lǐng)域的制度性成本高是長期以來存在的問題，改革需要持續(xù)地深入推進(jìn)；另一方面，部分推行的改革措施仍具有事前監(jiān)管的性質(zhì)。

（二）現(xiàn)有的分析理論存在偏差

需要區(qū)分市場監(jiān)管改革和事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的區(qū)別。若僅根據(jù)“成本vs收益”理論進(jìn)行推導(dǎo)分析，難免會(huì)出現(xiàn)“公說公有理，婆說婆有理”的狀況。因此，在深化放管服改革時(shí)，需要對(duì)所涉及的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營許可事項(xiàng)清單管理，充分調(diào)動(dòng)市場的效應(yīng)，并在過程中進(jìn)一步分析和歸納事前轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將具體的討論集中在“市場監(jiān)管vs資源有效配置”的命題上去理解［3］。

（三）市場監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)的資源分配存在分歧

市場監(jiān)管需要大量的人力、物力、財(cái)力為支撐，在現(xiàn)有的市場條件下，監(jiān)管資源是有限的，因此，需要在制度設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮到這一事實(shí)，并將監(jiān)管資源與監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)行最優(yōu)的資源分配，以期達(dá)到資源利用的最大化［4］。而為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行平衡和調(diào)配，如何在資源總量一定的情況下，既做到可以實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的改革目標(biāo)，又可將監(jiān)管資源做到最優(yōu)配置，這是立法機(jī)關(guān)需要考慮的首要問題。

二、市場監(jiān)管環(huán)節(jié)的法律構(gòu)造

在明晰以上市場監(jiān)管改革難點(diǎn)后，從經(jīng)濟(jì)法角度進(jìn)一步分析三個(gè)環(huán)節(jié)間的法律關(guān)系，為改革的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)提供理論基礎(chǔ)。

（一）事前監(jiān)管的法律構(gòu)造

事前監(jiān)管一般具有雙重內(nèi)涵。首先，事前監(jiān)管是指市場監(jiān)管部門是否予以市場主體準(zhǔn)入資格，一般學(xué)界將其簡稱為“主體資格的事前監(jiān)管”；其次，事前監(jiān)管也泛指監(jiān)管部門審查并決定申請(qǐng)人的某些市場行為能否準(zhǔn)許其實(shí)施，一般被稱為“特定行為的事前監(jiān)管”。

（二）事中監(jiān)管的法律構(gòu)造

事中監(jiān)管通常是指市場監(jiān)管部門對(duì)市場參與者及經(jīng)營者在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營過程中實(shí)行的監(jiān)督與管理工作，所涉及的范圍比較廣泛，包括場所設(shè)施檢查、經(jīng)營信息核查、市場價(jià)格合理性檢查、傳播內(nèi)容的審查、資產(chǎn)評(píng)估及經(jīng)營信息備案等，通常采用抽查的方式進(jìn)行［5］。

（三）事后監(jiān)管的法律構(gòu)造

根據(jù)前文針對(duì)事前、事中監(jiān)管法律構(gòu)造的分析，本文認(rèn)為事后監(jiān)管是對(duì)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)及行為的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管［6］。從法律責(zé)任的角度需要注意的是，市場主體在事前監(jiān)管、事中監(jiān)管環(huán)節(jié)的違反義務(wù)行為，是不應(yīng)該納入事后監(jiān)管的范圍的。因而，本文認(rèn)為事后監(jiān)管首先是針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗(yàn)及驗(yàn)收，其次是對(duì)經(jīng)營信息規(guī)制的審查，而后是強(qiáng)制市場退出以及市場參與者存在的或者實(shí)施的違法行為。

三、事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)探討

（一）基于社會(huì)成本探討改革標(biāo)準(zhǔn)

由于立法者及監(jiān)管者大多數(shù)為風(fēng)險(xiǎn)的厭惡者及市場秩序責(zé)任的最終承擔(dān)者，以此在監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)上，往往更傾向于事前監(jiān)管，與其將市場中的“害群之馬”放入市場中，后期再識(shí)別及落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，不如通過事前設(shè)計(jì)的識(shí)別就阻止其入市?；仡櫼酝芯浚瑥?qiáng)制性實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序化的審查設(shè)計(jì)在傳統(tǒng)的立法實(shí)踐中被廣泛使用，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為事前的監(jiān)管設(shè)計(jì)有利于其甄別不符合市場經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的市場主體，并通過設(shè)置較高的入市門檻將其阻擋于市場之外。

但是，從經(jīng)濟(jì)成本的角度重新審視事前監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)往往需要耗費(fèi)更高的成本。這是由于事前監(jiān)管需要對(duì)每個(gè)預(yù)參與的市場主體進(jìn)行審查，其成本可量化為：“事前監(jiān)管成本=（潛在參與市場主體的平均監(jiān)管成本）×（所有被監(jiān)管市場的個(gè)體數(shù)量）”；“事前監(jiān)管的守法成本=（預(yù)參與市場的主體為滿足事前監(jiān)管要求而支付的成本）×（所有被監(jiān)管市場主體的人數(shù)）”。

若假設(shè)預(yù)參與市場的主體符合市場準(zhǔn)入要求的數(shù)量超過50%，則事前監(jiān)管會(huì)造成必然50%的效率損失，并相應(yīng)為潛在的市場參與者帶來更高的守法成本，和我國政府推行的優(yōu)化營商環(huán)境的政策相悖。

從經(jīng)濟(jì)成本的角度比較事中事后監(jiān)管的成本可以發(fā)現(xiàn)，由于事中事后監(jiān)管需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)經(jīng)營過程、經(jīng)營行為及經(jīng)營結(jié)果進(jìn)行抽樣調(diào)查，因而在實(shí)施監(jiān)管時(shí)將花在符合市場要求的誠信市場主體耗費(fèi)的成本降到最低，僅需要對(duì)違法者定向追責(zé)，從而支付遠(yuǎn)小于事前監(jiān)管的監(jiān)管成本；由于沒有過多的事前審批，簡化潛在市場參與市場的門檻及難度，其守法成本也大大減少，從結(jié)果上看，有利于市場監(jiān)管及市場參與的良性循環(huán)。

基于以上分析，可初步推斷出由事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)如下：

1.前提一：政府的市場監(jiān)管資源是有限的；前提二：無論處于哪一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)，需要市場監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管效果是降低市場違法、違規(guī)行為；

2.若為達(dá)到同樣市場監(jiān)管效果，事前監(jiān)管的總成本＞事中事后監(jiān)管的總成本+（定向監(jiān)管造成損害的成本）

3.以此可得出結(jié)論：將市場領(lǐng)域的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管是優(yōu)化資源合理配置的舉措，可在一定程度上節(jié)省實(shí)施監(jiān)管的制度性成本和市場參與者所需支付的守法成本。

（二）規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有效性檢驗(yàn)實(shí)例分析

早期《公司法》對(duì)最低注冊(cè)資本、法定驗(yàn)資有明確的制度要求，在后期的實(shí)踐中證明這些事前監(jiān)管措施從經(jīng)濟(jì)角度是失敗的，既耗費(fèi)了巨大的監(jiān)管成本，同時(shí)，未能有效地達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管成本，無法有效甄別市場主體是否有資金能力及債務(wù)償還能力，所設(shè)置資本實(shí)繳及驗(yàn)資等制度實(shí)際上未能抑制虛假出資及資金抽逃等問題，但仍耗費(fèi)巨大的監(jiān)管成本。而近年來，除特殊主體外，已逐步將以上制度廢除，建立事中事后監(jiān)管，在監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)違法行為后再進(jìn)行處理，不僅降低了監(jiān)管成本，而且有效提高監(jiān)管效率。

四、進(jìn)一步完善和優(yōu)化事中事后監(jiān)管機(jī)制

事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變是大勢所趨，因而需要深入探討如何提高事中事后監(jiān)管機(jī)制的效率。本文認(rèn)為事中事后監(jiān)管必須具有如下的功能：首先，要能及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為從而減少潛在的損害性后果，在一定程度上解決監(jiān)管中出現(xiàn)的“信息不對(duì)稱”；其次，在監(jiān)管過程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為要能迅速作出反應(yīng)，從而防止損失擴(kuò)大，配合及時(shí)追責(zé)措施最大限度對(duì)沖損害后果，降低救濟(jì)成本。

（一）建立健全市場參與者激勵(lì)型監(jiān)管機(jī)制

激勵(lì)型監(jiān)管機(jī)制指的是相關(guān)部門在設(shè)計(jì)監(jiān)管機(jī)制時(shí)，除了懲罰措施外，還應(yīng)結(jié)合如權(quán)益優(yōu)先獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)濟(jì)或榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、義務(wù)責(zé)任減免等激勵(lì)舉措，在一定程度上鼓勵(lì)市場參與主體主動(dòng)守法。市場參與者是否遵守市場的監(jiān)管要求及相關(guān)法律并不僅僅是一個(gè)道德問題，在一定程度上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，是由違法成本決定的。在事中事后監(jiān)管時(shí)務(wù)必要做到違法違規(guī)必然懲處，提高市場參與者的違法違規(guī)成本，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，監(jiān)管執(zhí)法及懲罰的過程需要耗費(fèi)高昂的成本，效果可能仍不盡人意。因此，建議立法者可將部分用于懲處的執(zhí)法成本用作守法激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)市場參與主體主動(dòng)、自覺遵守法律規(guī)范。如各地可建立“誠信經(jīng)營名單”機(jī)制，對(duì)市場內(nèi)誠信經(jīng)營達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的市場參與主體納入該名單中去，并輔以一定的政策減免作為獎(jiǎng)勵(lì)或賦予其優(yōu)先權(quán)益等鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行誠信經(jīng)營，通過激勵(lì)機(jī)制的設(shè)立鼓勵(lì)企業(yè)積累其聲譽(yù)和美譽(yù)度。

（二）建立健全市場參與者舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

信息是一種社會(huì)資源，需要花費(fèi)一定的成本進(jìn)行獲取。由于違法行為具有隱蔽性，這就意味著違法行為的信息收集和核實(shí)需要耗費(fèi)大量的成本，在一定程度上會(huì)影響監(jiān)管過程的良性運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管的目標(biāo)絕不能單純寄望于在監(jiān)管中增加監(jiān)督的抽查次數(shù)或僅僅擴(kuò)大抽查的覆蓋面，這是因?yàn)槭袌龈母锬繕?biāo)就是進(jìn)一步降低政府的監(jiān)管成本和市場參與主體及潛在參與主體的守法成本。而最有效的措施就是發(fā)動(dòng)群眾的力量，鼓勵(lì)群眾對(duì)市場參與主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)，并予以一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)及獎(jiǎng)勵(lì)措施，往往可取得“事半功倍”的效果。但目前在各地的具體實(shí)踐領(lǐng)域，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制往往流于形式，缺乏具體的配套舉措，在實(shí)施過程中落實(shí)不到位的問題屢見不鮮，因而需要立法者進(jìn)一步進(jìn)行機(jī)制的構(gòu)建，需要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》第十六條規(guī)定。

（三）引入第三方機(jī)構(gòu)參與市場共治

激勵(lì)行業(yè)組織以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)參與到市場監(jiān)管中來，有利于推進(jìn)政府市場監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，落實(shí)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，并充分調(diào)動(dòng)和使用社會(huì)監(jiān)管資源。具體到市場監(jiān)管環(huán)節(jié)，可將行業(yè)及商業(yè)協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)及律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)審計(jì)事務(wù)所等具有檢驗(yàn)認(rèn)證資質(zhì)的機(jī)構(gòu)納入市場監(jiān)管過程，在第三方的有效監(jiān)督下，營造多方參與的、公正、透明的市場監(jiān)管環(huán)節(jié)。并逐步構(gòu)建社會(huì)共同治理格局，鼓勵(lì)市場主體自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管等力量參與。而在落實(shí)各類市場服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督上在以下方面加強(qiáng)：1.在市場行為負(fù)外部性較強(qiáng)且維權(quán)成本高的領(lǐng)域，需要增強(qiáng)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中的決策影響力；2.追究相關(guān)從業(yè)人員違法的責(zé)任，充分發(fā)揮第三方監(jiān)督責(zé)任；3.相關(guān)政府機(jī)構(gòu)需要提升購買服務(wù)能力，用市場的思維降低購買專業(yè)服務(wù)的成本，提升監(jiān)管的有效性；4.引入多元的監(jiān)督機(jī)制，排除行政壟斷。

五、結(jié)論

近年來，進(jìn)一步增強(qiáng)市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化營商環(huán)境，降低制度性成本，增強(qiáng)市場活力，在監(jiān)管方面我國政府及立法機(jī)關(guān)正推進(jìn)市場事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變改革。本文認(rèn)為事前監(jiān)管向事中事后轉(zhuǎn)變監(jiān)管的難點(diǎn)在于，學(xué)界理論構(gòu)建落后于改革要求，且現(xiàn)有的分析理論存在偏差，以及市場監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)的資源分配存在分歧。在明晰以上市場監(jiān)管改革難點(diǎn)后，從經(jīng)濟(jì)法角度進(jìn)一步分析三個(gè)環(huán)節(jié)間的法律關(guān)系，為改革的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)提供理論基礎(chǔ)，將市場領(lǐng)域的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管是優(yōu)化資源合理配置的舉措，可在一定程度上節(jié)省實(shí)施監(jiān)管的制度性成本和市場參與者所需支付的守法成本。同時(shí)，針對(duì)事中事后監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀，提出了三條舉措建議，即建立健全市場參與者守法激勵(lì)機(jī)制，建立健全市場參與者舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引入第三方機(jī)構(gòu)參與市場共治。