主體多元化的農(nóng)村社區(qū)治理體制困境及其突破

李艷營(yíng)

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

隨著我國(guó)內(nèi)外開放流動(dòng)程度的不斷加深，農(nóng)村人口在不斷涌入城市，給城市社區(qū)帶來(lái)環(huán)境、住房、交通等各方面壓力的同時(shí)，也導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)空心化、老齡化、治理能力弱化、大量農(nóng)村資源閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，給政府治理帶來(lái)了一系列挑戰(zhàn)。為解決這一系列問(wèn)題，2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，近十年來(lái)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從早期的改善社區(qū)環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)村危房改造與住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外部設(shè)施的推進(jìn)、完善，逐步向合村并居、打造“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”轉(zhuǎn)變。隨著合村并居、新型農(nóng)村社區(qū)共同體的打造，原行政村被取消，行政村的居民及公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施等被納入社區(qū)，社區(qū)成為農(nóng)村基層管理服務(wù)的平臺(tái)與群眾自治的基本單元。然而，作為基層管理服務(wù)平臺(tái)的農(nóng)村社區(qū)，其治理制度、治理機(jī)制、治理方式在主體多元化的情況下并未將多元主體納入社區(qū)核心事務(wù)治理中，導(dǎo)致社區(qū)治理負(fù)擔(dān)逐步加重。為破解這些問(wèn)題，一些學(xué)者如袁方成從城鄉(xiāng)治理體制現(xiàn)代化角度，提出了“優(yōu)化基層政府權(quán)力配置、培育基層社會(huì)自主性、創(chuàng)新社會(huì)治理方式以及促進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理民主化和法治化”［1］。再如，李增元認(rèn)為，“農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理對(duì)新時(shí)期化解社會(huì)矛盾、規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障民眾權(quán)利及權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義”［2］。在各部門、社會(huì)力量等對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行不斷探索并取得進(jìn)展的過(guò)程中，為更有效地解決城鄉(xiāng)社區(qū)治理問(wèn)題，黨中央又在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出了實(shí)施以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，尤其是“治理有效”，是鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，更多的資本、技術(shù)及人才將持續(xù)性下鄉(xiāng)，除本地居民外，各企業(yè)單位、社會(huì)組織、大學(xué)生、創(chuàng)業(yè)者、外來(lái)居民等各種主體都要參與到社區(qū)治理中，“城鄉(xiāng)人口或者說(shuō)不同區(qū)域的人口融合，形成了一種新的人口多元、職業(yè)多樣的復(fù)雜社會(huì)”［3］。在這種新型社會(huì)關(guān)系中，農(nóng)村社區(qū)作為多元主體生活居住、管理服務(wù)的單元將面臨更為復(fù)雜的治理任務(wù)，也對(duì)農(nóng)村社區(qū)的有效治理提出了更高的要求。然而，如何實(shí)現(xiàn)主體多元化農(nóng)村社區(qū)的高效治理，需要厘清主體多元化農(nóng)村社區(qū)治理中存在的阻礙。基于此，本文在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，探索主體多元化的農(nóng)村社區(qū)治理的困境問(wèn)題，并提出其化解路徑，以實(shí)現(xiàn)新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)的有效治理。

一 主體多元化的農(nóng)村社區(qū)治理體制困境表現(xiàn)

21 世紀(jì)以來(lái)，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，隨著城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)，越來(lái)越多的農(nóng)村社區(qū)將容納更多的外來(lái)人口，治理的主體、對(duì)象都將發(fā)生新的變化，原有封閉的城鄉(xiāng)二元分化治理格局逐步趨于瓦解，“開放、包容、多元、共識(shí)將成為社會(huì)發(fā)展的新特征”［4］。但就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元主體共存的農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)而言，將面臨重重治理困境。

（一）封閉性治理制度：將外來(lái)人員排斥在外

隨著人民公社體制的終結(jié)及改革開放政策的實(shí)施，為重構(gòu)農(nóng)村基層治理體制，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)按照村民居住地設(shè)立了村民委員會(huì)，并按照以“四個(gè)民主”為基礎(chǔ)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，這套以地域相近、血緣相關(guān)為基礎(chǔ)建立的村民自治制度將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織合二為一，“村民以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)對(duì)村莊社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行的自我管理活動(dòng)，外來(lái)人很難參與到社區(qū)核心事務(wù)的治理”［5］。不斷涌入的外地人員雖然進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，卻因村民自治制度的地域性、封閉性而無(wú)法有效享有其政治權(quán)利，又因家鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的捆綁而被排除在享受集體經(jīng)濟(jì)利益主體之外。農(nóng)村社區(qū)主體復(fù)雜，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策推動(dòng)下，將有越來(lái)越多的社會(huì)組織、企業(yè)單位、大學(xué)生、創(chuàng)業(yè)者、投資者、旅游開發(fā)者等投身鄉(xiāng)村振興中。目前，雖然我國(guó)已經(jīng)打破戶籍與土地之間的硬性制度約束，將外來(lái)人員納入社區(qū)治理主體范圍，保障多元主體共同依法享有各種政治權(quán)利、民主權(quán)利，但合村并居后，組成社區(qū)的各個(gè)自然村之間的集體經(jīng)濟(jì)邊界明確，而且由于多元主體治理制度的不完善及戶籍制度改革的不徹底、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與福利待遇的捆綁，以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界的固化與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊化，農(nóng)村社區(qū)居民不敢“越雷池半步”。這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益和公共產(chǎn)品分享機(jī)制僅局限在本地農(nóng)村居民，外來(lái)人員無(wú)法進(jìn)入這種封閉性的福利分享機(jī)制中［6］。這種固有的自治制度的內(nèi)在封閉性與外在排斥性一時(shí)難以徹底擺脫，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下城鄉(xiāng)共建共治共享的治理格局相違背，這是新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)治理所面臨的重要困境之一。

（二）單一性治理機(jī)制：阻礙多元主體參與社區(qū)治理

在原有農(nóng)村事務(wù)簡(jiǎn)單、治理難度系數(shù)較小的情況下，基層政府與群眾自治組織作為兩大治理主體，承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)治理任務(wù)，主要由村民委員會(huì)按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行自治，其治理主體為擁有本村戶籍的村民。自改革開放以來(lái)，分散化、個(gè)體化的社區(qū)居民的社會(huì)關(guān)系逐漸外溢，空心化、老齡化、簡(jiǎn)單化的鄉(xiāng)村社會(huì)中，其治理舉步維艱。因此，以農(nóng)村社區(qū)為平臺(tái)，我國(guó)通過(guò)建立社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)，社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主組織及駐社區(qū)單位和城鄉(xiāng)居民多元主體參與、共同治理的新格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社區(qū)內(nèi)所有居民的管理服務(wù)，“在利益主體多元化、訴求日益增多的情況下，往常私下博弈方式已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理新常態(tài)”［7］。但是，受宗族、地域、血緣關(guān)系及財(cái)產(chǎn)性利益爭(zhēng)奪的影響，外來(lái)農(nóng)村居民、城市居民與本地人交往不足、信任不夠，具有新型社會(huì)關(guān)系的農(nóng)村社區(qū)主體共同意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)村社區(qū)仍采用原有的單一性治理機(jī)制，即以原來(lái)各行政村為單位，統(tǒng)一在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，且只有擁有本社區(qū)戶口（擁有所合成社區(qū)的原行政村戶口）的居民才有資格參與社區(qū)事務(wù)治理。而農(nóng)村社區(qū)本身就是規(guī)劃性制度變遷下衍生的一種行政性社區(qū)，所以其治理主體仍具有行政性，單一行政性治理機(jī)制的農(nóng)村社區(qū)“兩委”班子權(quán)威并未被打破，鎮(zhèn)政府、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)責(zé)不清、分工不明，本地農(nóng)村居民、外來(lái)農(nóng)村居民、外來(lái)城市居民等多元主體參與社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制和平臺(tái)尚未完善。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村社區(qū)主體將更加多元化，社區(qū)事務(wù)更具復(fù)雜化，社區(qū)矛盾糾紛更加頻繁，社區(qū)服務(wù)需求更加多層次及多樣化，農(nóng)村社區(qū)需要治理的公共事務(wù)早已超出現(xiàn)在社區(qū)所能承受的范圍，而現(xiàn)行單一性治理機(jī)制下社區(qū)內(nèi)的多元主體難以有效參與社區(qū)治理，更難有效解決社區(qū)內(nèi)頻發(fā)、多發(fā)的矛盾。

（三）滯后性治理方式：難以滿足多元主體需求

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G 及人工智能等現(xiàn)代高科技信息技術(shù)與社會(huì)發(fā)展高度融合，不斷促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及利益結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變革，甚至重塑了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活及農(nóng)村社會(huì)交往方式、組織關(guān)聯(lián)形態(tài)等，農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)整體處于流變狀態(tài)，資源快速流失和社會(huì)失序、多元主體共存等為農(nóng)村社區(qū)治理方式的重塑提出了客觀要求。新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)作為多元主體管理服務(wù)中心，在緩解現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，本應(yīng)以高效的社區(qū)治理方式充分發(fā)揮其管理服務(wù)作用，但實(shí)際上，在不斷“圈層化”的農(nóng)村社區(qū)中仍側(cè)重于人力治理方式。一方面是因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)信息化治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，信息化綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率較低，大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)互聯(lián)不足，社區(qū)內(nèi)各個(gè)部門橫向之間的信息共享不足，也未實(shí)現(xiàn)社區(qū)與上級(jí)政府和居民之間的信息互聯(lián)和共享，居民辦事需要到社區(qū)跑多次才能解決，甚至?xí)霈F(xiàn)因社區(qū)服務(wù)人員親自去基層政府幫助居民代辦而導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)事務(wù)的處理效率低下的問(wèn)題。另一方面，社區(qū)服務(wù)大廳的工作人員仍為原有行政村村干部、聘任的村民、下崗工人等，他們的文化水平和信息化利用能力較弱，甚至他們?cè)谙蚓用裉峁┕卜?wù)時(shí)不采用信息化設(shè)備，導(dǎo)致物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G 智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等先進(jìn)信息技術(shù)不能及時(shí)在社區(qū)治理中得到有效運(yùn)用，基本上仍是用以人力為基礎(chǔ)的治理方式來(lái)治理社區(qū)事務(wù)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村社區(qū)的主體多元、事務(wù)復(fù)雜化、主體利益需求個(gè)性化、多樣化，若仍以現(xiàn)有的滯后的人力治理方式為基礎(chǔ)，則難以有效處理農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部紛繁復(fù)雜的事務(wù)和矛盾，進(jìn)而難以有效滿足社區(qū)內(nèi)多元主體居民對(duì)美好生活的需求。

二 主體多元化的農(nóng)村社區(qū)治理體制困境探析

當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理困境的出現(xiàn)既有歷史遺留原因，又有現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的原因；既受農(nóng)村社區(qū)本身發(fā)生變化及治理主體“人”的內(nèi)在因素影響，也與開放流動(dòng)、國(guó)家相關(guān)政策的實(shí)施等外在影響息息相關(guān)。

（一）傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴

主體多元化的農(nóng)村社區(qū)治理困境的根本原因是對(duì)原有行政村治理模式的路徑依賴。路徑依賴，指人們現(xiàn)在所處的位置是歷史選擇的結(jié)果，不過(guò)，研究視角不同，對(duì)路徑依賴的具體理解也不一樣［8］。青木昌彥認(rèn)為，路徑依賴是由參與者的認(rèn)知能力所決定的主觀選擇模型繼續(xù)認(rèn)同舊的基本制度，使舊制度以新形式延續(xù)［9］。當(dāng)把路徑依賴與農(nóng)村社區(qū)治理聯(lián)系起來(lái)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理制度、治理機(jī)制、治理方式等有著重要的路徑依賴根源，即這些治理制度、治理機(jī)制、治理方式等部分依賴于早期治理制度或治理模式。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)實(shí)施著嚴(yán)格的二元治理體制，城市地區(qū)實(shí)施城市居民自治制度，農(nóng)村地區(qū)實(shí)施村民自治制度，并以村民自治制度為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)治理社區(qū)公共事務(wù)。學(xué)者徐勇說(shuō)，民主化必須與制度化相匹配，村民自治是一種制度化的民主形式，即自治主體、內(nèi)容、組織形式與運(yùn)作都體現(xiàn)著國(guó)家意志［10］。當(dāng)時(shí)，建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的村民自治制度對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理是有效的，后來(lái)卻逐步演化成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政命令下的村民自治。隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)順應(yīng)治理要求，積極轉(zhuǎn)變其治理社區(qū)的角色與自身職能。但在路徑依賴因素的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，職能轉(zhuǎn)變不到位，導(dǎo)致其在主體多元化的農(nóng)村社區(qū)治理中承擔(dān)著越來(lái)越重的責(zé)任，卻依然執(zhí)行著原有的村民自治制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行同樣依賴村民自治制度，并未建立完善、獨(dú)立的新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織制度，不僅本地的外出村民難以參與社區(qū)事務(wù)治理、分享社區(qū)經(jīng)濟(jì)福利待遇，而且社區(qū)外來(lái)人員的權(quán)益也得不到保障，由此導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理制度、治理機(jī)制、治理方式陷入困境。

（二）現(xiàn)代化治理方式更新滯后

路徑依賴影響下的農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化治理方式因更新不及時(shí)，影響到社區(qū)治理的有效性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)與信息技術(shù)的迅速發(fā)展以及開放流動(dòng)程度的不斷加深，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。正如項(xiàng)繼權(quán)所言，現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體系和治理方式日益受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，外部環(huán)境的變化沖擊了現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，對(duì)鄉(xiāng)村治理主體、治理體系和治理方式產(chǎn)生直接而重大的影響［11］。然而在種種外部環(huán)境影響下的具有新型社會(huì)關(guān)系的農(nóng)村社區(qū)，卻未及時(shí)采取適應(yīng)新環(huán)境的社區(qū)治理模式，從而導(dǎo)致新時(shí)期社區(qū)治理方式滯后。盧福營(yíng)認(rèn)為，“任何一種治理總是在特定環(huán)境中運(yùn)作并深受其影響”［12］。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以前，農(nóng)村社區(qū)依據(jù)原行政村治理方式進(jìn)行治理，但在當(dāng)前社會(huì)市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化的強(qiáng)有力沖擊下，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策下，農(nóng)村社區(qū)人口逐步趨于多元化，職業(yè)趨于多層次，就業(yè)方式多樣化，農(nóng)村社區(qū)治理方式深受影響。在外部環(huán)境的巨大沖擊下，社區(qū)公共事務(wù)治理不得不作出改變，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)帶來(lái)的各種變化?；诼窂揭蕾囉绊懸约稗r(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境轉(zhuǎn)變尚在初始階段，因未及時(shí)采取新的社區(qū)治理模式，從而導(dǎo)致社區(qū)治理出現(xiàn)困境。雖然信息技術(shù)早已飛入千萬(wàn)家，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)生活的網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，但是“互聯(lián)網(wǎng)＋農(nóng)村社區(qū)治理”剛剛起步，當(dāng)前信息科學(xué)技術(shù)對(duì)社區(qū)治理的影響尚不深入、不廣泛，信息化、智能化在社區(qū)的運(yùn)用并不成熟，社區(qū)工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力素質(zhì)偏低，對(duì)于信息技術(shù)的運(yùn)用不到位，難以及時(shí)采用現(xiàn)代化治理方式，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理方式滯后，難以滿足多元主體多層次、多樣化的利益需求。

（三）多元化的主體身份認(rèn)同困惑

農(nóng)村社區(qū)治理困境的出現(xiàn)不僅由于路徑依賴影響下社區(qū)治理方式的沿襲、新環(huán)境下農(nóng)村社區(qū)治理方式的更新不及時(shí)，從農(nóng)村社區(qū)的主體來(lái)分析，更是由于主體自身因素的影響——農(nóng)村社區(qū)內(nèi)主體身份認(rèn)同困惑，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)的治理制度、制度結(jié)構(gòu)、治理方式滯后。自古以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民就在生活生產(chǎn)空間相對(duì)狹小、地理環(huán)境相對(duì)封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)中日出而作、日落而息，并通過(guò)禮治、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德維持著自己與村內(nèi)較為熟悉的人之間的關(guān)系。在熟人社會(huì)中，人們彼此認(rèn)同自己的身份，皆可通過(guò)倫理道德等方式實(shí)現(xiàn)自治。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸被打破。在鄉(xiāng)村治理中，一定范圍內(nèi)的村民被納入以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)形成的行政村中，并按照國(guó)家法律、村民自治制度等實(shí)現(xiàn)行政村的有效治理，將沒(méi)有本村戶籍的村民排除在外，對(duì)他們的身份不認(rèn)同，拒絕他們參與本村村務(wù)治理。然而，正是因?yàn)樾聲r(shí)代農(nóng)村社區(qū)中的多元主體來(lái)自各個(gè)區(qū)域，既有本地村民、外來(lái)村民，還有一些城市人員，使社區(qū)內(nèi)集聚的主體之間出現(xiàn)了身份認(rèn)同困惑。社區(qū)治理主體中的本地居民排斥外來(lái)人員進(jìn)入社區(qū)，并分享他們的政治、經(jīng)濟(jì)利益，福利待遇；外來(lái)人員同樣也不認(rèn)同社區(qū)內(nèi)本地農(nóng)村居民。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)基于對(duì)本社區(qū)村民的保護(hù)心理，并不認(rèn)同外來(lái)人員，盡量避免外來(lái)人員參與本社區(qū)治理，由此導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理中治理制度、治理結(jié)構(gòu)及治理方式等困境的出現(xiàn)。

三 主體多元化農(nóng)村社區(qū)治理體制困境的破解之道

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要求推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能，并強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的提升。但就目前而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元主體漸入的農(nóng)村社區(qū)治理仍面臨諸多困境，這就需要我們突破原有治理模式的路徑依賴，進(jìn)行治理體制、治理機(jī)制與治理方式的創(chuàng)新。

（一）建立開放性、包容性社區(qū)治理制度

制度作為農(nóng)村社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)，影響著社區(qū)秩序的構(gòu)建和社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在迅速變遷的農(nóng)村社區(qū)治理中，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村在社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成和農(nóng)村資源分配等諸多領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生重大變革，出現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)、融入城市的新社區(qū)和村莊整合的農(nóng)村新社區(qū)等相互并存之格局［13］。農(nóng)村社區(qū)日益演變成容納多元身份居民的新的生活場(chǎng)所，以往封閉式的農(nóng)村社區(qū)治理制度已成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的桎梏，且不能有效滿足多元主體的利益需求，為此，亟須構(gòu)建開放、包容的現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)治理制度。首先，國(guó)家要明確并落實(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)同等地位的規(guī)章制度，從制度層面取消城鄉(xiāng)二元管理體制，建立同等的城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度。通過(guò)戶籍制度改革解決農(nóng)民的身份問(wèn)題，取消城鄉(xiāng)戶籍限制，放寬落戶條件，恢復(fù)戶籍管理功能并規(guī)范戶籍政策，突破原有的靜態(tài)運(yùn)行方式，實(shí)施動(dòng)態(tài)的運(yùn)行方式，構(gòu)建全新的人口管理登記制度，以便為社會(huì)流動(dòng)中的村民提供基礎(chǔ)服務(wù)。明確并完善半熟人農(nóng)村社區(qū)層面的自治制度，構(gòu)建外來(lái)人員融入社區(qū)、參與社區(qū)治理機(jī)制制度，賦予城鄉(xiāng)居民同等的身份和同等的政治權(quán)利。賦予城鄉(xiāng)資源同等入市的相同權(quán)能，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。將農(nóng)村社區(qū)的管理服務(wù)人員配備、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等運(yùn)轉(zhuǎn)成本納入國(guó)家財(cái)政管理中，建立以城鄉(xiāng)居民同等生活水平為目標(biāo)的制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其次，農(nóng)村社區(qū)要落實(shí)國(guó)家宏觀制度規(guī)定，并根據(jù)本地實(shí)際情況規(guī)劃社區(qū)層面的政治、經(jīng)濟(jì)、管理服務(wù)制度等。嚴(yán)格落實(shí)全體社區(qū)居民共同參與的社區(qū)自治制度，改變?cè)猩鐓^(qū)自治制度，保障外來(lái)人員參與社區(qū)核心事務(wù)治理。明確集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立運(yùn)行的制度規(guī)范，解除集體經(jīng)濟(jì)組織成員與福利待遇的捆綁，并以制度形式厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)得的集體經(jīng)濟(jì)利益，保障外來(lái)人員能分享集體經(jīng)濟(jì)組織之外的經(jīng)濟(jì)利益及福利待遇等，通過(guò)構(gòu)建開放、包容的現(xiàn)代社區(qū)治理制度，解決排外的、封閉的農(nóng)村社區(qū)治理困境。

（二）構(gòu)建“一核多元”的合作治理機(jī)制

隨著改革開放的不斷深化及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步落實(shí)，城鄉(xiāng)社區(qū)人、財(cái)、物等要素雙向自由流動(dòng)促使農(nóng)村社區(qū)更具開放性、包容性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型更加明顯，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織不斷出現(xiàn)、升級(jí)，農(nóng)村社區(qū)社會(huì)職業(yè)結(jié)構(gòu)分層、價(jià)值觀念多元。社區(qū)內(nèi)多元主體基于價(jià)值觀念差異、文化風(fēng)俗習(xí)慣差異及各種政治、經(jīng)濟(jì)利益需求，在農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生了各種不同的問(wèn)題。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)中異質(zhì)性主體的融合及對(duì)社區(qū)的認(rèn)同，保障社區(qū)內(nèi)各主體聲音能夠得到有效反映，保障每個(gè)公民能公平公正地享有各種權(quán)利和待遇等，農(nóng)村社區(qū)要打破原有封閉的農(nóng)村治理方式和政府直接包辦或行政命令干預(yù)社區(qū)治理的慣性思維，構(gòu)建“一核多元”的多元主體合作治理機(jī)制。“一核”即基層黨組織，“多元”主要包括政府、社會(huì)、市場(chǎng)、居民等各個(gè)治理主體。首先，政府要充分發(fā)揮其指引、協(xié)調(diào)和服務(wù)等功能。在多元主體合作共治的過(guò)程中，政府要與各主體保持合作關(guān)系，明確各主體在社區(qū)事務(wù)治理中的責(zé)任和義務(wù)；協(xié)助并引導(dǎo)各主體通過(guò)合法渠道參與社區(qū)事務(wù)治理，保障多元主體合作共治的穩(wěn)定性。其次，社會(huì)組織要充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展功能。在農(nóng)村社區(qū)治理中，僅靠政府難以滿足居民的利益需求，社會(huì)組織可依法通過(guò)建立社區(qū)公益性、志愿性活動(dòng)平臺(tái)來(lái)開展志愿者活動(dòng)、公益性活動(dòng)，為社區(qū)居民提供相應(yīng)的社會(huì)幫助。再次，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體在服務(wù)供給方面的作用，滿足居民多層次、多樣化服務(wù)需求。政府提供的基礎(chǔ)性管理服務(wù)以及社會(huì)組織的公益性活動(dòng)難以滿足居民多樣化的服務(wù)需求，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在維護(hù)公共利益的同時(shí)滿足居民個(gè)體多樣化的正當(dāng)利益需求的調(diào)節(jié)作用。最后，作為生活在社區(qū)內(nèi)的全體居民應(yīng)積極參與社區(qū)治理。社區(qū)居民應(yīng)有序、積極參與社區(qū)的各種事務(wù)治理，在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上滿足個(gè)人利益需求，而當(dāng)個(gè)人利益受損時(shí)，則通過(guò)正當(dāng)渠道加以解決?？傊l(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要將政府、社會(huì)、市場(chǎng)與居民等各主體納入社區(qū)事務(wù)治理中，形成各主體既分工明確又相互合作的治理結(jié)構(gòu)，各主體通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)多樣化的民主性公共事務(wù)管理制度或組織模式，以便解決社區(qū)發(fā)展所面臨的各類問(wèn)題。

（三）建立“三治融合”現(xiàn)代化治理方式

新時(shí)代背景下，我國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”逐漸被打破，農(nóng)村社區(qū)治理主體不再單一，面對(duì)逐步個(gè)體化、分散化、多樣化和陌生化的半熟人農(nóng)村社區(qū)，其原有治理方式難以滿足社區(qū)各主體多樣化、多層次的利益需求，社區(qū)重重矛盾難以得到有效解決。要想實(shí)現(xiàn)多元主體共存的農(nóng)村社區(qū)的有效治理，則需要改變現(xiàn)有的以農(nóng)村社區(qū)自治為主的治理方式，建立社區(qū)“自治、法治、德治”相結(jié)合的現(xiàn)代化治理方式。何陽(yáng)認(rèn)為，“三治”融合不僅肯定了社區(qū)全體居民自我治理的主人翁地位，還契合了我國(guó)全面依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的政策，并且尊重了以儒家為代表的德治文化機(jī)理在鄉(xiāng)村社會(huì)中的延續(xù)［14］。而實(shí)現(xiàn)社區(qū)“自治、法治、德治”三治融合的現(xiàn)代化治理方式，需要在堅(jiān)持法治的基礎(chǔ)上保障民主自治的實(shí)施，并以德治為補(bǔ)充。首先，要建立全面的社區(qū)法治化治理方式。無(wú)論是線上還是線下治理，社區(qū)治理都不能離開法治化，“法律是社會(huì)治理的重要工具，在利益多元和價(jià)值多元的社會(huì)中，沒(méi)有法律是不可想象的”［15］，而“社區(qū)治理的法治化之路在于通過(guò)法律規(guī)范的構(gòu)建，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理工作的制度化”［16］。因此，要強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)工作者及社區(qū)內(nèi)全體居民的法律意識(shí)，依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，明確自身的權(quán)力邊界及其職責(zé)范疇；農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的全體居民要形成親法、信法、學(xué)法、用法的自覺(jué)性；建立和完善社區(qū)依法治理的相關(guān)渠道或平臺(tái)，營(yíng)造農(nóng)村社區(qū)基層治理工作中的普法氛圍，使社區(qū)內(nèi)全體居民在知法、懂法的基礎(chǔ)上，通過(guò)合理渠道或平臺(tái)學(xué)會(huì)用法。其次，落實(shí)社區(qū)內(nèi)全體居民自治制度。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，將外來(lái)人員納入“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）活動(dòng)中，消除戶籍對(duì)居民參與自治帶來(lái)的不利影響；社區(qū)居民可根據(jù)實(shí)際情況依法實(shí)施多種形式的自治，以降低社區(qū)治理成本。再次，社區(qū)居民在實(shí)現(xiàn)法治、自治的過(guò)程中要注重與德治相結(jié)合。例如，廣西壯族自治區(qū)欽州市浦北縣北通鎮(zhèn)清湖村委九梅麓村制定了“愛國(guó)守法、先進(jìn)經(jīng)營(yíng)、文明新風(fēng)、團(tuán)結(jié)鄰里、集體主義、拉黑約定”等10 條村規(guī)民約，其中，以“拉黑約定”作為監(jiān)督和制裁方式，讓村民有了敬畏之心，充分發(fā)揮了規(guī)范與約束作用。有效運(yùn)用倫理道德、公序良俗等道德約束維持秩序、解決糾紛，雖不具法律強(qiáng)制性，但卻更加有效。充分利用德治開展各種有利于多元主體相融合的活動(dòng)，以便消解“圈層結(jié)構(gòu)”給外來(lái)人口帶來(lái)的不利影響，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)全體居民自治的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的社區(qū)治理方式。

四 結(jié)語(yǔ)

總之，多元主體共存的農(nóng)村社區(qū)構(gòu)成了一張新型的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，如何平衡社區(qū)內(nèi)多元主體利益需求的實(shí)質(zhì)，則是新時(shí)代社區(qū)治理體制解構(gòu)與重構(gòu)的過(guò)程。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，隨著各種城市資源如企業(yè)單位、公益組織的大量涌入，以及信息化、智能化等信息技術(shù)下鄉(xiāng)、流動(dòng)，尤其是人的流動(dòng)、下鄉(xiāng)導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)發(fā)生了前所未有的變化。但漸具契約化、個(gè)體化、陌生化特征的新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)并未從原有的治理方式中徹底解放出來(lái)，多元主體的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益及福利待遇等并沒(méi)有得到有效保障。因此，從農(nóng)村社區(qū)高效治理出發(fā)，要構(gòu)建開放、包容的現(xiàn)代社區(qū)治理制度，賦予農(nóng)村社區(qū)各主體參與社區(qū)治理的合法性；構(gòu)建“一核多元”的多元主體合作治理機(jī)制，形成政府指導(dǎo)下的社區(qū)內(nèi)全體居民共建、共治、共享的新局面；建立“自治、法治、德治”相融合的現(xiàn)代化治理方式，促進(jìn)外來(lái)人口有效融入社區(qū)治理，進(jìn)而為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)。