高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的思考

李 超,聞 嵐,劉華婷

(1.內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué) 財(cái)務(wù)處，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010110；2.內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué) 衛(wèi)生管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010110)

隨著我國(guó)高?！半p一流”建設(shè)工作的深入開展，各高校為了進(jìn)入“雙一流”行列紛紛加大對(duì)教育和科研的資金投入，但除了少部分國(guó)家重點(diǎn)高校以外，絕大多數(shù)高校面臨著資金投入短缺的問(wèn)題。為了使有限的資源在高校的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮更大的作用，實(shí)現(xiàn)資金的有效配置，高校需要調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理方式，由核算會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)高校的全面預(yù)算績(jī)效管理。高校全面預(yù)算是指以高校的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)一定期間教學(xué)教輔活動(dòng)、科研活動(dòng)、其他業(yè)務(wù)活動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測(cè)和籌劃，科學(xué)、合理配置學(xué)校各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，[1]對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和分析，對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，指導(dǎo)高校各類活動(dòng)的改善和調(diào)整。通過(guò)高校全面預(yù)算績(jī)效管理，提升高校運(yùn)行效率，提高高校教學(xué)水平和科研水平，進(jìn)而推進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的意義

(一)提升會(huì)計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)財(cái)務(wù)治理轉(zhuǎn)型

《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)會(huì)〔2014〕27號(hào))指出管理會(huì)計(jì)是會(huì)計(jì)的重要分支，主要服務(wù)于單位(包括企業(yè)和行政事業(yè)單位，下同)內(nèi)部管理需要，是通過(guò)利用相關(guān)信息，有機(jī)融合財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，在單位規(guī)劃、決策、控制和評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮重要作用的管理活動(dòng)。管理會(huì)計(jì)的職能作用，從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)單純的核算擴(kuò)展到解析過(guò)去、控制現(xiàn)在、籌劃未來(lái)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，全面預(yù)算績(jī)效管理是管理會(huì)計(jì)的重要內(nèi)容之一，做好和強(qiáng)化全面預(yù)算績(jī)效管理有利于高校財(cái)務(wù)治理由傳統(tǒng)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型。

(二)實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，提升運(yùn)營(yíng)管理

全面預(yù)算是全方位、全過(guò)程、全員參與的預(yù)算管理模式。“全方位”是指高校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須納入預(yù)算管理，圍繞單位職責(zé)和中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合；“全過(guò)程”是指全面預(yù)算管理涵蓋預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評(píng)等一系列活動(dòng)，還需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行控制，并通過(guò)預(yù)算考核手段完成預(yù)算目標(biāo)，高校要將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中和事后全部納入預(yù)算管理；“全員參與”是指預(yù)算管理不是財(cái)務(wù)部門關(guān)起門來(lái)做預(yù)算，而是全體教職工樹立預(yù)算理念，建立成本效益意識(shí)，學(xué)校每個(gè)人都要參與預(yù)算管理，全員參與更強(qiáng)調(diào)都有話語(yǔ)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)上至校領(lǐng)導(dǎo)下至普通教職工的積極性。通過(guò)全面預(yù)算管理，使財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，修正各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，提升運(yùn)營(yíng)管理。

(三)優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)質(zhì)量

全面預(yù)算是為數(shù)不多的將高校的資金流向、業(yè)務(wù)流程、信息傳遞、人力資源相整合的管理方法之一，高校的全面預(yù)算以教育發(fā)展目標(biāo)為起點(diǎn)，旨在提高公共教育服務(wù)的質(zhì)量。其編制和執(zhí)行的目的就是將有限的資源進(jìn)行合理的分配，保證所有的資源都能以最大的效能和最恰當(dāng)?shù)姆绞脚渲玫矫宽?xiàng)活動(dòng)中，既滿足了各部門活動(dòng)的需要，也實(shí)現(xiàn)了學(xué)校整體發(fā)展目標(biāo)。

(四)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，完善績(jī)效管理

在全面預(yù)算管理的執(zhí)行過(guò)程中，一定要以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，利用預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)體系對(duì)全面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜轿坏念A(yù)算評(píng)價(jià)。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)好而且預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行快的項(xiàng)目?jī)?yōu)先支持、重點(diǎn)保障；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)一般的項(xiàng)目及時(shí)優(yōu)化調(diào)整工作方向和方法；對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)不合格的項(xiàng)目及時(shí)叫停，削減下一年度項(xiàng)目所在部門的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。從而提高財(cái)政資金的使用效率，使有限的資源能夠合理利用，實(shí)現(xiàn)學(xué)校對(duì)各職能部門業(yè)務(wù)活動(dòng)和職工行為的有效制約，真實(shí)反映各部門投入產(chǎn)出的效益。

二、現(xiàn)階段高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

(一)高校預(yù)算編制過(guò)程中的問(wèn)題

第一，目前高校預(yù)算編制以財(cái)務(wù)部門為主，其他部門參與度很低，可能導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，預(yù)算管理的責(zé)權(quán)利不匹配。第二，高校在編制預(yù)算時(shí)常將各項(xiàng)活動(dòng)切塊分割，由對(duì)應(yīng)歸口部門負(fù)責(zé)匯總和審核，高校科研活動(dòng)、教學(xué)活動(dòng)和人才培養(yǎng)在實(shí)際工作中重合度很高，由于缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，簡(jiǎn)單的切塊歸口缺乏整合，很容易導(dǎo)致范圍和內(nèi)容不全面或者重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，可能導(dǎo)致全面預(yù)算難以形成。第三，由于高校的產(chǎn)出目標(biāo)主要集中于培養(yǎng)學(xué)生和促進(jìn)高科技發(fā)展，消耗的資源主要集中于教師和科研人員等人力資源的消耗，由于教學(xué)、科研的復(fù)雜性、周期性和隨意性，預(yù)算目標(biāo)及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)可能不完整、不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算管理與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。第四，高校在專項(xiàng)項(xiàng)目管理中存在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間和預(yù)算編制時(shí)間不匹配的問(wèn)題，預(yù)算編制太早或者太晚，可能導(dǎo)致預(yù)算準(zhǔn)確性不高，影響預(yù)算的執(zhí)行。

(二)高校全面預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題

第一，期初預(yù)算目標(biāo)制定不夠詳細(xì)和具體，可能導(dǎo)致某些崗位和環(huán)節(jié)缺乏執(zhí)行和控制的依據(jù)。第二，預(yù)算指標(biāo)的分解與職工或者部門業(yè)績(jī)考核體系不匹配，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力。第三，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)控和報(bào)告體系，預(yù)算支出審批只關(guān)注金額以及支出內(nèi)容，對(duì)支出方向關(guān)注度不夠，執(zhí)行中遇到的問(wèn)題也不能得到及時(shí)的反饋和溝通。第四，預(yù)算調(diào)整缺乏嚴(yán)格的組織審批程序、調(diào)整依據(jù)不充分，預(yù)算調(diào)整隨意，并且審批權(quán)限基本集中于財(cái)務(wù)部門，弱化了學(xué)校預(yù)算管理相應(yīng)層級(jí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的掌控，導(dǎo)致預(yù)算失去了嚴(yán)肅性和硬約束。

(三)高校全面預(yù)算考核中的問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效管理包括目標(biāo)管理、事前項(xiàng)目意義評(píng)估、對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行力度的事中監(jiān)管以及在項(xiàng)目結(jié)束之后的績(jī)效評(píng)價(jià)。有效的預(yù)算績(jī)效管理可以使年度預(yù)算和年初目標(biāo)很好地結(jié)合起來(lái)，然而現(xiàn)在高校一般缺乏對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效管理，目標(biāo)管理和預(yù)算管理相脫節(jié)，缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、方法和獎(jiǎng)懲措施。

三、加強(qiáng)高校全面預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

(一)高校全面預(yù)算編制方面

全面預(yù)算編制是高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)，高校應(yīng)建立一套完整的全面預(yù)算編制流程和規(guī)章制度，明確預(yù)算的編制目標(biāo)、編制內(nèi)容和編制方法，[2]確保預(yù)算編制科學(xué)、合規(guī)和全面，使學(xué)校各部門和各層級(jí)能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。第一，高校預(yù)算目標(biāo)的確立應(yīng)統(tǒng)籌考慮學(xué)校在教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)等關(guān)鍵指標(biāo)上的增長(zhǎng)要求，學(xué)校以前年度各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展情況，預(yù)算年度內(nèi)或有可能發(fā)生的重大事項(xiàng)以及外部其他不可控因素的影響。由于高校屬于公共組織，適宜采用標(biāo)桿法確立預(yù)算目標(biāo)，內(nèi)部基準(zhǔn)選用學(xué)校在各方面歷史最高成就為標(biāo)準(zhǔn)，外部基準(zhǔn)選用同類高水平大學(xué)為標(biāo)準(zhǔn)，這樣能通過(guò)預(yù)算的執(zhí)行情況作為對(duì)比來(lái)發(fā)現(xiàn)本期預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題和不足。第二，高校需選定合適的預(yù)算編制方法。對(duì)于行政和后勤等教輔部門的基本支出部分適宜采用零基預(yù)算法，不關(guān)注前期的預(yù)算，只注重本期情況的合理性。對(duì)于項(xiàng)目支出部分適宜采用項(xiàng)目預(yù)算法，按年度分解編制預(yù)算，只考慮直接發(fā)生的費(fèi)用，簡(jiǎn)化間接費(fèi)用的預(yù)算。對(duì)于學(xué)生教育培養(yǎng)支出適宜采用作業(yè)預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法相結(jié)合進(jìn)行編制。根據(jù)學(xué)科和學(xué)生配置合適的資源，并將學(xué)期和預(yù)算周期結(jié)合起來(lái)，能調(diào)動(dòng)校內(nèi)各部門積極性，確保預(yù)算目標(biāo)的合理性。第三，高校應(yīng)建立校內(nèi)各部門、校長(zhǎng)辦公會(huì)、預(yù)算管理委員會(huì)和黨委會(huì)四級(jí)的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。校長(zhǎng)辦公會(huì)負(fù)責(zé)審核和批準(zhǔn)預(yù)算管理的相關(guān)制度，確定預(yù)算編制的原則和要求，根據(jù)預(yù)算收入將預(yù)算支出切塊分割，審議學(xué)校綜合財(cái)務(wù)預(yù)算方案。校內(nèi)各部門負(fù)責(zé)編制本部門的預(yù)算以及負(fù)有歸口管理職能的部門要組織和評(píng)價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目。預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)收集資料、分析往年預(yù)算執(zhí)行情況、擬定預(yù)算建議方案，根據(jù)校長(zhǎng)辦公會(huì)確定的預(yù)算編制方案組織各部門和歸口管理部門編制預(yù)算草案，對(duì)各歸口部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目進(jìn)行審查和平衡，建立項(xiàng)目庫(kù)并按照輕重緩急進(jìn)行排序，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的預(yù)算考核指標(biāo)體系。學(xué)校黨委會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)學(xué)校預(yù)算方案。

(二)高校全面預(yù)算控制方面

當(dāng)年度預(yù)算確定后，學(xué)校應(yīng)將總體預(yù)算目標(biāo)按照責(zé)任體系逐級(jí)分解，分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理[3]，在學(xué)校內(nèi)部建立一個(gè)“人人扛預(yù)算、人人扛指標(biāo)”的體系，使全面預(yù)算得以落實(shí)。預(yù)算管理委員會(huì)和各預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析研判，從定量和定性兩個(gè)層面采用差異分析法分析預(yù)算報(bào)表數(shù)據(jù)與實(shí)際績(jī)效之間的差異，使用對(duì)比分析法進(jìn)行同比分析和環(huán)比分析，使用對(duì)標(biāo)分析法選取其他高水平同類高校進(jìn)行分析和比較。通過(guò)以上一系列分析反映預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)及潛力，查找預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)并找到應(yīng)對(duì)措施；高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算過(guò)程的控制，尤其對(duì)于基本支出預(yù)算要按照月度進(jìn)行支出進(jìn)度控制，確保基本支出合理有序進(jìn)行，監(jiān)督日常工作開展情況。項(xiàng)目控制要突出管理重點(diǎn)，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目要嚴(yán)格管理，嚴(yán)格預(yù)算支出審批流程，對(duì)該類項(xiàng)目關(guān)鍵性指標(biāo)按月或者按周實(shí)時(shí)跟蹤，定期進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于非重點(diǎn)項(xiàng)目可以簡(jiǎn)化審批流程。對(duì)于一些剛性支出的項(xiàng)目要嚴(yán)格加以把控，尤其是高校的“三公”經(jīng)費(fèi)支出，仔細(xì)審核其支出的合理性，隨時(shí)關(guān)注支出進(jìn)度，實(shí)行總額控制，保證不違反相關(guān)政策要求，堅(jiān)決落實(shí)無(wú)預(yù)算不支出。預(yù)算內(nèi)的審批事項(xiàng)要簡(jiǎn)化流程提高效率，超預(yù)算審批事項(xiàng)應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定額度分級(jí)審核，防范風(fēng)險(xiǎn)。

(三)高校全面預(yù)算調(diào)整方面

預(yù)算具有很強(qiáng)的約束性和剛性，批復(fù)之后一般不予調(diào)整，而且公立高校屬于事業(yè)單位，是政府預(yù)算的組成部分，預(yù)算需經(jīng)由上級(jí)主管部門報(bào)請(qǐng)人大審批通過(guò)，因此預(yù)算的調(diào)整更需慎重。但高校的教學(xué)和科研項(xiàng)目又具有各自的特點(diǎn)，在預(yù)算執(zhí)行中有可能會(huì)根據(jù)教學(xué)安排的變化和科研的進(jìn)展情況調(diào)整預(yù)算，對(duì)于該類項(xiàng)目的預(yù)算調(diào)整，一定要符合相應(yīng)的管理辦法要求。對(duì)于人員支出以及公用支出中經(jīng)濟(jì)分類大類不能互相調(diào)劑的資金可以在會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中提前設(shè)置一些硬性條件加以約束。高校應(yīng)充分借助現(xiàn)代化的預(yù)算管理系統(tǒng)，基本支出在保持學(xué)?？傮w支出不變的情況下對(duì)有調(diào)整需要的部門進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，在部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡。項(xiàng)目支出中一級(jí)項(xiàng)目的調(diào)整需報(bào)財(cái)政部門審批，未明確控制數(shù)的二級(jí)項(xiàng)目借助系統(tǒng)中在一級(jí)項(xiàng)目下互相調(diào)劑。要確保預(yù)算的調(diào)整能更好地符合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)算調(diào)整應(yīng)該嚴(yán)格控制，限制調(diào)整的次數(shù)，嚴(yán)格履行審批程序。由預(yù)算執(zhí)行部門逐級(jí)向預(yù)算管理委員會(huì)提出書面申請(qǐng)，詳細(xì)說(shuō)明調(diào)整的理由、調(diào)整方案、調(diào)整前后指標(biāo)的比較、績(jī)效評(píng)價(jià)的影響以及對(duì)學(xué)校總體預(yù)算目標(biāo)的影響。預(yù)算管理委員會(huì)定期召開預(yù)算調(diào)整會(huì)議，按照調(diào)整金額的不同，可以審批的按照授權(quán)進(jìn)行審批，金額超過(guò)授權(quán)的逐級(jí)報(bào)校長(zhǎng)辦公會(huì)或者黨委會(huì)批準(zhǔn)。學(xué)校各預(yù)算管理層級(jí)要對(duì)預(yù)算調(diào)整嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于不符合調(diào)整條件的，堅(jiān)決予以否決。并對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門調(diào)整次數(shù)予以記錄，作為考核的一項(xiàng)依據(jù)。

(四)高校全面預(yù)算考核方面

全面預(yù)算的考核是指對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位預(yù)算結(jié)果進(jìn)行的檢查、考核和評(píng)價(jià)，為學(xué)校年終實(shí)施獎(jiǎng)懲和激勵(lì)提供相關(guān)依據(jù)，為以后的預(yù)算績(jī)效管理工作提供建議和參考。預(yù)算考核應(yīng)遵循期初確定的預(yù)算目標(biāo)，引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行部門從學(xué)校整體發(fā)展考慮，不僅僅局限于本部門利益。預(yù)算的考核要講究動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性，要定期或者不定期匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，財(cái)務(wù)部門要及時(shí)掌握相關(guān)信息，既滿足學(xué)校預(yù)算管理的需求，也能在上級(jí)管理部門或者其他利益相關(guān)方需要預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)時(shí)及時(shí)提供相關(guān)報(bào)告，避免臨時(shí)抱佛腳。高校應(yīng)建立嚴(yán)密的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系以及科學(xué)合理的方法，使用打分法對(duì)預(yù)算編制是否準(zhǔn)確規(guī)范、預(yù)算控制是否到位、預(yù)算調(diào)整次數(shù)、績(jī)效完成情況進(jìn)行考核，使用定量法中的預(yù)算收入完成率、預(yù)算支出完成率、人員支出比率、公用支出比率、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。通過(guò)考核和評(píng)價(jià)區(qū)分出預(yù)算執(zhí)行的有利差異和不利差異，并最終形成分析報(bào)告。高校應(yīng)建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考核制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位和個(gè)人進(jìn)行考核，做到獎(jiǎng)懲分明，公開公正公平，對(duì)預(yù)算完成好的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)教職工更好地完成既定預(yù)算目標(biāo)。