疫情常態(tài)化背景下海員換班問題及應(yīng)對(duì)策略研究

陳 悅 張晏瑲

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

新型冠狀病毒(COVID-19)流行至今，各國防疫措施各顯成效，但隨著德爾塔、奧密克戎等變種病毒出現(xiàn)，防疫形勢(shì)仍異常嚴(yán)峻。各國加強(qiáng)進(jìn)出口岸的管理，控制人員流動(dòng)本無可厚非，但“一刀切”式的防疫模式卻讓肩負(fù)全球80%[1]以上商品貿(mào)易貨運(yùn)量的海員因?yàn)閾Q班、遣返、疫苗接種等問題承受巨大的身體和心理壓力。[2]為切實(shí)解決海員現(xiàn)實(shí)困境，我國先后發(fā)布9 版《港口及其一線人員新冠肺炎疫情防控工作指南》，成立國際航行船舶船員換班工作專班，開通船員疫苗接種“綠色通道”；國際海事組織在其第32 屆會(huì)議上通過了關(guān)于采取綜合行動(dòng)應(yīng)對(duì)海員在新型冠狀病毒大流行期間面臨的挑戰(zhàn)的決議。然而各國防疫政策側(cè)重不一，部分國家拒絕承擔(dān)國際義務(wù)，海員的處境仍如納履踵決般艱難。筆者擬通過分析部分國家現(xiàn)行防疫政策中海員換班遣返的管控措施，剖析現(xiàn)行國際條約框架下國家對(duì)海員換班的當(dāng)然責(zé)任，①探索后疫情時(shí)代保障海員順利換班的國際合作渠道的建立以及國內(nèi)相關(guān)政策制度的完善。

一、海員換班與疫苗接種的現(xiàn)實(shí)困境

海員換班涉及國內(nèi)以及國際間人員流動(dòng)，部分國家和地方防控措施彈性的缺乏以及換班遣返接續(xù)措施的沖突，導(dǎo)致海員原本換班計(jì)劃被迫改變，臨時(shí)更換?？扛劭?、改變遣返路線不僅直接導(dǎo)致海員回家“遙遙無期”，且在部分海員未接種疫苗而船上出現(xiàn)疑似病例時(shí)，海員的心理防線也極易崩潰。[3]

（一）海員換班的政策阻礙及執(zhí)行障礙

1.國內(nèi)換班政策阻礙

我國交通運(yùn)輸部會(huì)同海關(guān)總署、國家移民管理局嚴(yán)格落實(shí)港口的熔斷措施。截至2021 年8 月25 日，已執(zhí)行5 次熔斷，累計(jì)暫停24 家航運(yùn)公司、531 艘船舶的外籍船員在我境內(nèi)港口換班。[4]熔斷緣由為過錯(cuò)船舶或船舶所屬航運(yùn)公司未能有效履行新冠肺炎疫情防控主體責(zé)任，防范措施不到位，防控效果不明顯，但熔斷之結(jié)果為一定時(shí)間內(nèi)禁止過錯(cuò)航運(yùn)公司所屬全部船舶的外籍船員在我國港口換班，此種結(jié)果使港口熔斷舉措略微帶有“連坐”意味。該處理措施雖對(duì)防疫不力的航運(yùn)公司有一定懲戒作用，但此舉影響更為直接的是過錯(cuò)航運(yùn)公司所屬的其他認(rèn)真防疫的船舶原計(jì)劃在我國港口換班的外籍船員，他們因其他船舶船員或管理公司的過錯(cuò)而導(dǎo)致自身合法的換班權(quán)利喪失。②

2022 年3 月3 日交通運(yùn)輸部印發(fā)《港口及其一線人員新冠肺炎疫情防控工作指南(第九版)》，第2 部分總體要求中支持引航機(jī)構(gòu)按當(dāng)?shù)匾咔榉揽匾?，?duì)出現(xiàn)疫情的船舶及其船公司的所有經(jīng)營(yíng)船舶采取調(diào)后引航次序的限制性措施，堅(jiān)決防范水運(yùn)口岸疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)。此要求自該工作指南第5 版始規(guī)定至今，其中對(duì)出現(xiàn)疫情的船舶調(diào)后引航次序尚可解釋為染疫船舶需進(jìn)行更為嚴(yán)格的檢疫與消殺，港口單位尚需時(shí)間組織工作，但對(duì)染疫船舶歸屬船公司的所有經(jīng)營(yíng)船舶均調(diào)后引航次序?qū)嵟c上述熔斷舉措同犯打擊范圍過大的錯(cuò)誤。且較之于時(shí)間相對(duì)明確的熔斷而言，調(diào)后引航次序的規(guī)定則相對(duì)模糊。次序是根據(jù)受染情況按標(biāo)準(zhǔn)調(diào)后，還是所有牽連船舶無論輕重均直接調(diào)至最后一位，被調(diào)后的染疫船舶在等待引航時(shí)是否可以同時(shí)進(jìn)行檢疫及緊急的醫(yī)療救助等問題是船員所關(guān)心的。

江蘇省《關(guān)于建立水路口岸涉外疫情防控熔斷機(jī)制的通知》第15 條規(guī)定第一入境口岸應(yīng)保障中國籍船員“應(yīng)換盡換”，但并未保障外國籍船員“應(yīng)換盡換”，證明我國在對(duì)船員換班問題上并未做到一視同仁，在便利外籍船員換班責(zé)任的承擔(dān)上有所欠缺。且該通知對(duì)口岸未盡到中國籍船員“應(yīng)換盡換”責(zé)任和碼頭單位防疫措施不規(guī)范的處罰均是7 天以上禁止該口岸國際航行船舶?？俊?duì)口岸單位的處罰，無辜殃及計(jì)劃靠港的國際航行船舶。由《中華人民共和國國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》第25 條可知，對(duì)違反本辦法和有關(guān)衛(wèi)生法令、條例、規(guī)定的單位和個(gè)人，國境口岸衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，給予不同處罰措施。因此，口岸單位的過錯(cuò)承擔(dān)主體應(yīng)是其本身，不可累及其他無過錯(cuò)方。江蘇省該文件的確構(gòu)建了防止病毒的“銅墻鐵壁”，但口岸防疫不力的過錯(cuò)卻由即將?？吭摽诎兜膰H航行船舶“買單”，且較長(zhǎng)的整改時(shí)間也讓江蘇省在疫情防控下有避責(zé)之嫌。

2.國家間換班接續(xù)政策阻礙

新加坡最新的港口海事通告自2022 年4 月1 日起生效，規(guī)定完全接種疫苗的海員可作為短期游客進(jìn)入新加坡，但未接種疫苗的上、下船海員最多在新加坡指定臨時(shí)處所停留24 小時(shí)。[5]加拿大規(guī)定海員無論是否完全接種疫苗，只要提供出發(fā)前72 小時(shí)內(nèi)核酸檢測(cè)與血清抗體檢測(cè)（以下簡(jiǎn)稱“雙檢雙測(cè)”）均為陰性的報(bào)告，且無感染癥狀，則可進(jìn)出加拿大境內(nèi)，無隔離要求。[6]兩國防疫政策迥然不同，也代表了國家防疫的兩個(gè)方向。

據(jù)我國對(duì)海員在他國登陸后需遣返赴華的一般規(guī)定，海員應(yīng)在赴華航班始發(fā)國進(jìn)行14 天的隔離閉環(huán)管理且登機(jī)前雙檢雙測(cè)皆為陰性。如此，國家間對(duì)換班下船接續(xù)措施規(guī)定的時(shí)間沖突使得我國未完全接種疫苗的海員在新加坡無法正常換班下船。而于入境換班上船的海員而言，只要未被推定為攜帶新型冠狀病毒，加拿大不僅不要求其必須接種疫苗，且對(duì)其入境前后均未做任何隔離規(guī)定。眾所周知，僅是檢疫并無法保證海員處于絕對(duì)未受染狀態(tài)。故，檢疫后徑直離開或入境登船前僅做檢疫都將極大地增加受染病毒但處于病毒潛伏期的海員在遣返或船上作業(yè)過程中傳染病毒之可能。若將可能感染的海員遣返回不同的國家，則病毒將會(huì)呈放射性擴(kuò)散，感染地區(qū)將大幅度增加；而若讓可能感染的海員登船遠(yuǎn)航，則整艘船將會(huì)成為“病毒的天堂”。同時(shí)，因各國間防疫形勢(shì)與政策的變化，國家間的航班熔斷也時(shí)有發(fā)生。航班稀少，要想回國常常需等數(shù)月，使得每換一名海員就要花費(fèi)數(shù)萬美元，[7]航班遣返成本急速增加。

各國出于國家利益的考慮，或“嚴(yán)防死守”，盡量規(guī)避海員可能攜帶病毒在本國傳播的風(fēng)險(xiǎn)，減少本國防疫壓力；或“放松大意”，為減輕本國檢疫壓力而無視海員間病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)。但在疫情容易反復(fù)，變種病毒不斷出現(xiàn)，海運(yùn)至關(guān)重要的情形下，衡量國家利益的同時(shí)兼顧對(duì)海員群體切實(shí)的保護(hù)和關(guān)懷尤為必要。

3.實(shí)踐中海員換班執(zhí)行障礙

2021 年8 月9 日，一艘名為Formosabulk Clement 的大型船舶上的中國籍大副在澳大利亞開放海域換班下船時(shí)出現(xiàn)意外，落水而亡。該輪原本應(yīng)在目的港——澳大利亞的Newcastle 港平穩(wěn)靠泊碼頭后進(jìn)行換班作業(yè)，但該港所在新南威爾士州疫情防控期間禁止國際海員在該港上岸。無奈之下，該輪只能鋌而走險(xiǎn)，在允許海員下船的澳大利亞昆士蘭州的開放海域進(jìn)行海員換班工作，但因開放海域風(fēng)浪太大，船舶碰撞，中國籍大副不幸落水而亡。[8]

見微知著，上述案例直接反映了當(dāng)前國際海員換班受阻的現(xiàn)狀。探究事件發(fā)生的根源，兩個(gè)問題尤其突出：一是區(qū)別對(duì)待現(xiàn)象嚴(yán)重。部分國際港口僅保證本國籍海員應(yīng)換盡換，對(duì)外籍海員則是能推則推。二是部分國際港口過度執(zhí)行管控措施，“防毒”變“防人”，錯(cuò)誤地將防止病毒境外輸入風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)認(rèn)為是防止一切染病或者可能染病之人進(jìn)入的任務(wù)，“一刀切”式地直接拒絕染疫船舶停泊換班?！巴夥垒斎搿弊鳛楫?dāng)下國際疫情防控的重要著力點(diǎn)之一，防控對(duì)象應(yīng)該是深層的病毒輸入而不是淺層的人員進(jìn)入。在對(duì)疫情的防控中，相關(guān)國家不應(yīng)一味地注重封閉性的防止，還應(yīng)當(dāng)注重疏導(dǎo)性的控制。

（二）海員疫苗接種困境

截至2022 年3 月20 日，全球完全接種疫苗的人群比例不到57%，在低收入國家該比例甚至不到12%，[9]新型冠狀病毒在全球持續(xù)流行的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。海員作為各國之間貨物運(yùn)輸?shù)臉屑~，是否接種疫苗對(duì)航運(yùn)的安全至關(guān)重要，但實(shí)踐中海員的疫苗接種卻困難重重。

1.疫苗種類繁多造成接種周期長(zhǎng)短不一

截至2022 年3 月22 日，世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱“世衛(wèi)組織”）認(rèn)可的新型冠狀病毒疫苗緊急使用清單共有九種疫苗。其中只有Johnson 是單劑疫苗，阿斯利康、輝瑞、Moderna COVID-19、CovovaxTM、Sinovac、Nuvaxovid、中國國藥COVID-19 疫苗和科興均是兩劑次的疫苗，同一種類兩劑疫苗間隔時(shí)間最短為Sinovac,間隔時(shí)間為2-4 周，最長(zhǎng)為阿斯利康，間隔時(shí)間為8-12 周。[10]對(duì)于計(jì)劃上船的海員，須提前安排疫苗接種計(jì)劃，盡早進(jìn)行疫苗接種工作。但在全球疫苗接種比例不足60%且部分國家未將海員列為疫苗優(yōu)先接種對(duì)象的情況下，要求即將上船海員均應(yīng)盡數(shù)完成兩劑疫苗的接種多有困難。若接種第一劑疫苗后即換班上船，可能無法及時(shí)進(jìn)行第二劑疫苗的接種，從而超過最長(zhǎng)間隔期限，導(dǎo)致疫苗防護(hù)效力逐漸降低。對(duì)換班下船計(jì)劃遣返的海員而言，即使能在遣返起始國接種疫苗，在考慮疫苗接種劑次全部完成所耗的時(shí)間成本后，歸心似箭的海員對(duì)疫苗接種的意愿或有所降低。若只接種第一劑次的疫苗，回國后也存在無法保證能繼續(xù)接種到第二劑次同一種類的疫苗的可能?；诙鄶?shù)疫苗接種劑次間隔周期較長(zhǎng)，單劑次的疫苗難以大量供應(yīng)，海員完成疫苗接種工作難度大。

2.多數(shù)國家將外籍海員排除于接種疫苗之外

處于新冠肺炎疫情前線的海員中只有25%接種了疫苗，[11]這與多數(shù)國家僅為本國海員接種疫苗，將外籍海員排除在疫苗接種的范疇外不無關(guān)系。海員作為全球貨物運(yùn)輸者，連續(xù)在船時(shí)間較長(zhǎng)，且部分海員并未常住國籍國，因此，在國籍國完成疫苗接種難度較大。但包括我國在內(nèi)的大部分國家暫時(shí)未開放對(duì)外籍海員的大規(guī)模疫苗接種工作。盡管美國、新加坡、德國漢堡市等國家和地區(qū)陸續(xù)開始不分國籍對(duì)海員進(jìn)行疫苗接種，但面對(duì)龐大的海員群體，少數(shù)幾國無差別的疫苗接種活動(dòng)進(jìn)程緩慢。③同時(shí)對(duì)部分低收入的港口國家而言，本國公民的疫苗接種尚需對(duì)外購買或者國際援助，更無力承擔(dān)對(duì)外籍海員的疫苗接種任務(wù)。即使效仿新加坡對(duì)外籍海員使用由國際海事組織或者航海業(yè)者提供的疫苗，但由于本國醫(yī)療資源的緊缺，也無力承擔(dān)大量海員的疫苗接種工作。因此，雖不分國籍接種疫苗對(duì)即將上船的海員而言，增強(qiáng)了其抵御病毒感染的能力，減少了海員交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)，有利于海員的身體和心理健康，但基于各國的不同情況，想要建立全球港口國家均不分國籍地對(duì)海員進(jìn)行疫苗接種的防疫模式難度較大。

3.部分國家缺乏疫苗研制能力且無力承擔(dān)大量的疫苗購買費(fèi)用

根據(jù)國際航運(yùn)公會(huì)（International Chamber of Shipping，簡(jiǎn)稱ICS）統(tǒng)計(jì)，約有90 萬海員來自發(fā)展中國家，占據(jù)全球海員的半數(shù)，而這些國家可能要等到2024 年才能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模病毒免疫。[12]部分港口國家的科研能力不強(qiáng)且經(jīng)濟(jì)并不富裕，但新冠疫苗并未完全實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)豁免，故其既無法自行研制可供國內(nèi)緊急使用的疫苗，又無力購買國家間認(rèn)可度較高的疫苗。[13]因此，在國內(nèi)新冠疫苗供應(yīng)緊缺的情況下，倡導(dǎo)海員優(yōu)先接種疫苗無異于“天方夜譚”。

4.部分國家之間的疫苗不互認(rèn)造成海員接種合適疫苗難度大

除世衛(wèi)組織公布的九種可緊急使用的疫苗外，部分國家國內(nèi)也研制了其他單劑次、兩劑次或三劑次的疫苗，但尚未獲得世衛(wèi)組織認(rèn)可。[14]然而，即使是世衛(wèi)組織認(rèn)可的疫苗也可能遭到部分國家的拒絕承認(rèn)，造成不同疫苗存在國家間不互認(rèn)的現(xiàn)象，海員接種之后仍可能在未互認(rèn)國家面臨被禁止進(jìn)行裝卸作業(yè)、換班等工作的問題。在此情況下，對(duì)于外籍換班上下船的海員而言，若接種自己即將遣返或入境的國家并不認(rèn)可的疫苗，回國或入境后仍需隔離，且有被要求再行接種目的國認(rèn)可的其他疫苗之可能。因此如何保障海員接種到關(guān)聯(lián)國家互認(rèn)的疫苗，破除海員在疫苗接種后換班、遣返仍受限制的困境尚有深入探討的空間。

二、海員換班的理論支持與困境

現(xiàn)行《國際衛(wèi)生條例》《2006 年海事勞工公約》（以下簡(jiǎn)稱《海事勞工公約》）等國際文件為港口國組織海員換班、遣返工作及提供適當(dāng)醫(yī)療方面提供了理論支持，但由于疫情下各國采取“自保措施”，且現(xiàn)在并無針對(duì)成員不適當(dāng)履行義務(wù)的制約機(jī)制，因此理論難以指導(dǎo)實(shí)踐。

（一）對(duì)未染疫船舶的靠港換班的理論支持

《國際衛(wèi)生條例》第28 條第1 款規(guī)定除第43 條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶在任何入境口岸停靠。同條第2 款規(guī)定除第43 條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，締約國不應(yīng)當(dāng)出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶 “無疫通行”，特別是不應(yīng)當(dāng)阻止上下乘員、裝卸貨物等必要工作。由此可知，在船舶防疫得當(dāng)并無任何疫情情況下，港口國無其他正當(dāng)理由不應(yīng)拒絕未染疫船舶的靠港換班。其中的無其他正當(dāng)理由可解釋為無任何能證明船舶靠港工作將對(duì)港口造成疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)或船舶存在靠港手續(xù)不規(guī)范及口岸疫情不可控等確實(shí)不適宜船舶靠港情形的理由。雖“無疫通行”制度存在兩項(xiàng)例外情形（第一，若入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶在自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下駛往可到達(dá)的最近適宜入境口岸，除非該船舶存在會(huì)使更改航程不安全的操作問題;第二，根據(jù)該條例第43 條第1 款規(guī)定，當(dāng)發(fā)生特定公共衛(wèi)生危害或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，締約國可采取第28 條原本禁止的“額外的衛(wèi)生措施”），但除疫情中的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)可能無法執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生措施外，其他港口的正常開放足以證明其具備實(shí)施相應(yīng)衛(wèi)生措施的能力。且該條例同時(shí)規(guī)定，“額外的衛(wèi)生措施”對(duì)國際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷性或干擾性不應(yīng)大于可合理采取并能實(shí)現(xiàn)適當(dāng)程度保護(hù)健康的其他措施。在病毒肆虐的情況下，若染疫風(fēng)險(xiǎn)可控的港口拒絕未染疫船舶的靠港換班，將會(huì)極大增加該船舶在更改航程途中的染疫風(fēng)險(xiǎn)。故風(fēng)險(xiǎn)可控的正常開放港口無正當(dāng)理由不應(yīng)拒絕未染疫船舶的靠港換班工作。

（二）對(duì)于染疫海員進(jìn)行救助的理論支持

根據(jù)《海事勞工公約》規(guī)則 4.1 船上和岸上醫(yī)療第1 條規(guī)定，各成員國應(yīng)確保在懸掛其旗幟船舶上的所有海員均被保護(hù)其健康的充分措施所覆蓋，并且他們?cè)诖瞎ぷ髌陂g能夠得到迅速和適當(dāng)?shù)尼t(yī)療。由此明確了船旗國應(yīng)當(dāng)為海員醫(yī)療救助義務(wù)的第一承擔(dān)者。但通常情況下，受感染海員在被感染或者感染癥狀顯現(xiàn)時(shí)并不在其船旗國的管轄范圍內(nèi)甚至相距甚遠(yuǎn)，而新冠病毒潛伏周期長(zhǎng)、傳染性強(qiáng)、癥狀發(fā)作快，受感染海員在癥狀發(fā)作后或沒有足夠時(shí)間等待來自“大洋彼岸”的救援。同時(shí)，根據(jù)《海事勞工公約》規(guī)則 4.1 船上和岸上醫(yī)療第3 條規(guī)定，各成員國應(yīng)確保在其領(lǐng)土內(nèi)的船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用成員國的岸上醫(yī)療設(shè)施。此條文中的領(lǐng)土應(yīng)理解為擴(kuò)大含義，即包括領(lǐng)海在內(nèi)的領(lǐng)域。且該條規(guī)定并未特別注明應(yīng)分國籍對(duì)海員提供緊急醫(yī)療，因此，在《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定締約國不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因阻止船舶在任何入境口岸?？康那闆r下，若港口國風(fēng)險(xiǎn)可控，則船舶在停靠該締約國港口的同時(shí)，任何國籍的染疫海員均可使用成員國岸上的醫(yī)療設(shè)施。同時(shí)，《海事勞工公約》規(guī)則4.1 船上和岸上醫(yī)療第4 條規(guī)定需向海員提供盡可能相當(dāng)于岸上工人能夠得到的健康保護(hù)和醫(yī)療的措施標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，船旗國對(duì)海員具有主要的救助義務(wù)，但在救助無法及時(shí)實(shí)施且由離船較近的成員國進(jìn)行救助更為及時(shí)和有效的情況下，港口國應(yīng)當(dāng)為染疫海員不分國籍地提供與岸上工作人員相同標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療救助。

（三）海員換班遣返的理論困境

由以上論證可知，海員無論是否受染，均有權(quán)在風(fēng)險(xiǎn)可控港口進(jìn)行合規(guī)的靠港換班工作。船舶的換班可能會(huì)涉及后續(xù)的遣返問題，外籍海員換班后又常遇遣返困難?！逗Ｊ聞诠すs》 標(biāo)準(zhǔn) A2.5.1 遣返第5 條（a）規(guī)定船舶有權(quán)懸掛其旗幟的成員國（以下簡(jiǎn)稱“船旗國”）的主管當(dāng)局應(yīng)安排有關(guān)船員的遣返；如果它未能這樣做，海員將被遣返起程的國家（以下簡(jiǎn)稱“遣返起始國”）或海員為其國民的國家（以下簡(jiǎn)稱“國籍國”）可安排該海員遣返，并向船舶所懸旗幟的成員國收回遣返費(fèi)用。此條明晰了船旗國對(duì)海員遣返的主要責(zé)任，同時(shí)也規(guī)定了海員遣返起始國與國籍國對(duì)海員遣返工作承擔(dān)的補(bǔ)充責(zé)任。但海員遣返起始國與國籍國替代船旗國承擔(dān)海員遣返的效果僅是有權(quán)要求不履行義務(wù)的船旗國做出費(fèi)用償付，償付金額與所支出的費(fèi)用一致。然而，對(duì)船旗國不進(jìn)行償付時(shí)的救濟(jì)措施僅為滯留或要求滯留有關(guān)船東的船舶，直至其按本守則標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行償付。顯然，替代船旗國遣返海員是一個(gè)“費(fèi)力不討好”的事情。且若是船旗國、遣返起始國、國籍國等相關(guān)國家均不履行遣返海員之責(zé)，如果對(duì)誰負(fù)責(zé)有疑問，法律訴訟可能需要數(shù)月或數(shù)年才能解決問題。[15]現(xiàn)行國際法框架下并無對(duì)船旗國等相關(guān)責(zé)任主體不履行遣返義務(wù)時(shí)的強(qiáng)制約束性的罰則，也無相關(guān)對(duì)遣返起始國等積極幫助海員遣返的激勵(lì)措施，海員遣返權(quán)利受侵害后救濟(jì)困難的情況或在全球疫情背景下將更為嚴(yán)重。

三、海員換班困境的應(yīng)對(duì)策略

疫情全球化背景下，從根源消滅病毒尚需國際國內(nèi)雙重努力，海員換班難題也應(yīng)從國際國內(nèi)兩處著手。國際層面各國應(yīng)相互配合，勠力同心，協(xié)力解決海員換班遣返、疫苗接種等責(zé)任的劃分，推動(dòng)構(gòu)建全球海員換班信息系統(tǒng)公開平臺(tái)；國內(nèi)層面應(yīng)加強(qiáng)各相關(guān)單位的溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)提高港口城市疫情防控的專業(yè)能力，同時(shí)落實(shí)疫情下的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，推進(jìn)盡職免責(zé)和避責(zé)懲罰并用體系。

（一）劃分國家間對(duì)海員遣返及疫苗接種工作的責(zé)任

建議我國以國際勞工組織理事會(huì)永久政府席位擁有者身份提議國際勞工組織進(jìn)行《海事勞工公約》的討論修訂工作，細(xì)化公約規(guī)則2.5 遣返及規(guī)則4.1 船上和岸上醫(yī)療的內(nèi)容，補(bǔ)充遣返、醫(yī)療方面海員權(quán)益在全球疫情常態(tài)化情況下的實(shí)現(xiàn)方式，劃分國家間對(duì)海員遣返及疫苗接種工作的責(zé)任，即由海員遣返起始國承擔(dān)海員換班下船后的閉環(huán)隔離及雙檢雙測(cè)之任務(wù)，居住國承擔(dān)海員疫苗接種之責(zé)任。具體而言，在海員換班下船后，由海員遣返起始國對(duì)海員在口岸隔離點(diǎn)進(jìn)行14 天的閉環(huán)隔離，并在海員乘坐遣返航班之前進(jìn)行雙檢雙測(cè)，在確保海員未受感染的情況下，可要求海員徑直乘坐航班離開。海員到達(dá)居住國后，居住國按照一般旅客回國的程序進(jìn)行防控即可。如此，有利于確保海員在乘坐返回居住國的航班時(shí)不會(huì)攜帶病毒進(jìn)行傳播，也減少了海員歸家之后的檢疫程序。但此項(xiàng)建議需以其他類型旅客在乘坐航班前進(jìn)行14 天閉環(huán)隔離與雙檢雙測(cè)結(jié)果均為陰性為基礎(chǔ)，以避免在航班上的交叉感染。同時(shí)，由此造成的部分遣返起始國隔離、檢測(cè)等壓力或可進(jìn)行分散緩解，即受益國家對(duì)遣返起始國進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償或支援。

遣返起始國對(duì)本國的海員毫無疑問負(fù)有絕對(duì)的責(zé)任，但對(duì)外籍海員，該海員納稅國中的居住國或者國籍國可選擇以下三種方式對(duì)遣返起始國進(jìn)行支援：第一，給予遣返起始國相應(yīng)的資金以幫助其對(duì)海員進(jìn)行妥善的處置;第二，派遣直升機(jī)等飛行器將海員接回并自行進(jìn)行隔離;第三，由國際海事組織統(tǒng)一成立海員檢疫隔離基金，專門用于補(bǔ)貼港口國家的海員檢疫隔離工作。在疫情常態(tài)化的背景下，任何國家都不能獨(dú)善其身，因此，當(dāng)務(wù)之急不應(yīng)是思考如何避免海員入境以減少病毒傳染風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)思考國家間積極合作，制定有效的抗疫合作機(jī)制，使海員能在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下健康安全地從事海上工作，各國間的貨物貿(mào)易也能順利進(jìn)行。此外，海員納稅國中的居住國或者國籍國對(duì)遣返起始國進(jìn)行資金支持也是對(duì)遣返起始國代替自己進(jìn)行海員閉環(huán)隔離的對(duì)價(jià)補(bǔ)償。對(duì)于海員存在較為分散、補(bǔ)償主體較多的情況，國際海事組織成員國按照一個(gè)年度內(nèi)工作海員的大致比例向該基金繳納預(yù)存資金，以幫助在其他港口登陸的本國海員回國前順利進(jìn)行閉環(huán)隔離。對(duì)部分換班遣返人數(shù)較多的港口，為減少港口隔離壓力，或可借鑒我國上海港將隔離三天的海員閉環(huán)轉(zhuǎn)移至相鄰省份進(jìn)行繼續(xù)隔離的做法，[16]以保障海員閉環(huán)隔離的有效推進(jìn)。

（二）增強(qiáng)國內(nèi)口岸單位組織接受海員換班的積極性

可對(duì)盡到應(yīng)檢盡檢、應(yīng)查盡查的口岸單位實(shí)行免責(zé)，對(duì)既做好防疫保護(hù)又有序進(jìn)行船舶換班工作的單位進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)無正當(dāng)理由逃避責(zé)任的單位進(jìn)行一定處罰。在國內(nèi)嚴(yán)格的疫情防控框架下，口岸單位拒絕靠港海員進(jìn)行換班工作的最大顧慮應(yīng)是出現(xiàn)疫情輸入后被問責(zé)。避責(zé)行為一般被認(rèn)為是官員面對(duì)當(dāng)前或未來負(fù)面事件時(shí)所采取的自我保護(hù)行為。[17]出于對(duì)新冠病毒及其變異株防疫的擔(dān)心，部分口岸單位為盡量避免自己在即使做到全流程防控的情況下仍然存在口岸疫情輸入的可能性，避免可能會(huì)被處罰或問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)靠港船舶中可接受或可拒絕的船舶多會(huì)選擇拒絕，對(duì)即使允許停港船舶上的海員換班批準(zhǔn)也較為嚴(yán)格。但全球防疫想要取得切實(shí)的效果，重點(diǎn)應(yīng)在疏而不在堵，即應(yīng)注重檢測(cè)、控制與治療，而不是逃避與拒絕。例如在防疫前線的海關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督檢查作用，立行立改，確保疫情防控各項(xiàng)部署要求落實(shí)到位。同時(shí)強(qiáng)化口岸人力資源調(diào)配，多種方式開展培訓(xùn)和實(shí)操演練，切實(shí)提升疫情防控的專業(yè)能力。[18]防疫能力建設(shè)與執(zhí)行監(jiān)督并行，正面激勵(lì)和負(fù)向懲處并用，可以打破問責(zé)力度越大、避責(zé)越多的怪圈，[17]構(gòu)建所有港口正常有序地實(shí)現(xiàn)海員換班遣返的體系。

（三）構(gòu)建全球海員換班信息系統(tǒng)公開平臺(tái)

建議我國以國際海事組織A 類會(huì)員國身份在該組織中提議加強(qiáng)與世衛(wèi)組織的交流合作，加快構(gòu)建包括港口衛(wèi)生信息在內(nèi)的全球海員換班信息公開平臺(tái)，為海員的順利靠港換班增添助力?！秶H衛(wèi)生條例》第5條第4 款規(guī)定，“世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)測(cè)活動(dòng)收集有關(guān)事件的信息，并評(píng)估事件引起疾病國際傳播的潛力和對(duì)國際交通的可能干擾。將根據(jù)第十一條并酌情根據(jù)第四十五條來處理世衛(wèi)組織按本款收到的信息”。世衛(wèi)組織所掌握的各國衛(wèi)生安全數(shù)據(jù)較為全面、及時(shí)且權(quán)威，國際海事組織可加強(qiáng)與世衛(wèi)組織的合作，通過世衛(wèi)組織獲取港口國家疫情傳播情況和港口防疫情況，與世衛(wèi)組織共同評(píng)估疫情對(duì)國際交通的可能干擾。同時(shí)授予成員國及時(shí)更新本國各港口防疫政策的最新規(guī)定的權(quán)限，且將最新訊息及時(shí)傳送給在相關(guān)港口有停泊換員計(jì)劃的船公司，以方便其在目的港防疫形勢(shì)嚴(yán)重的情況下盡早更改船舶換員計(jì)劃。同時(shí)，根據(jù)船公司提前上傳的計(jì)劃?？扛劭谂c船舶大致?？繒r(shí)間，由國際海事組織與世衛(wèi)組織合作向港口國家進(jìn)行資金補(bǔ)貼和物資援助，以幫助港口國順利完成換班海員的閉環(huán)隔離任務(wù)。不分國籍對(duì)海員進(jìn)行疫苗接種的國家應(yīng)在系統(tǒng)內(nèi)注明向外籍海員提供的疫苗種類，由外籍海員自行選擇接種或者不接種。

加強(qiáng)與各成員國之間的聯(lián)系，及時(shí)獲取各成員國的港口防疫力量數(shù)據(jù)，并向即將?？吭摳刍蛘哂?jì)劃?？吭摳鄣拇敖ㄗh在有受染海員的情況下，盡快駛往就近港口中醫(yī)療力量相對(duì)較強(qiáng)的國家尋求醫(yī)療援助。對(duì)即將有大量海員登陸但是該國醫(yī)療資源緊張的國家，國際海事組織應(yīng)及時(shí)尋求世衛(wèi)組織或者其他相關(guān)資金組織的資助。

建立疫情下的國家同等對(duì)抗機(jī)制，對(duì)于不積極履行甚至逃避履行海員換班責(zé)任的港口國家，或可在該信息平臺(tái)上進(jìn)行及時(shí)披露，各國可對(duì)不履行責(zé)任的國家進(jìn)行同等對(duì)抗——拒絕該國海員在任何國家換班遣返，通過民眾倒逼政府履行責(zé)任的途徑實(shí)現(xiàn)海員全球換班機(jī)制的建立。

病毒“越治越少，越推越多”。目前疫情防控在形式上是隔離，本質(zhì)上卻是關(guān)聯(lián)。[19]新冠病毒變種毒株不斷出現(xiàn)，全球防疫網(wǎng)卻遲遲未成功建立，這對(duì)全球疫情防控提出了巨大的挑戰(zhàn)。航運(yùn)運(yùn)輸包括了重要的醫(yī)療用品、食品和其他對(duì)COVID-19 應(yīng)對(duì)和恢復(fù)至關(guān)重要的基本物資。[20]海員作為全球貿(mào)易的媒介，對(duì)他們?cè)谝咔橄碌挠行ПＷo(hù)也是對(duì)全球貿(mào)易的有效保護(hù)。促進(jìn)海員在疫情下?lián)Q班遣返、疫苗接種工作的順利進(jìn)行將有利于海員繼續(xù)為全球運(yùn)輸防疫物資、推動(dòng)國際防疫網(wǎng)的盡早建立。風(fēng)險(xiǎn)總是和機(jī)遇并存，對(duì)于病毒境外輸入的重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)著力防范化解，做到未雨綢繆，做好預(yù)防和處置“兩手”準(zhǔn)備，既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)。[21]我國或可通過國際組織積極促進(jìn)全球海員換班信息交流系統(tǒng)的構(gòu)建，給出劃分國家間對(duì)海員遣返及疫苗接種工作之責(zé)任的方案，積極搭建國際防疫合作平臺(tái)，同時(shí)完善國內(nèi)相關(guān)政策制度，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，積極承擔(dān)組織力量進(jìn)行海員換班遣返的國際義務(wù)，向世界展現(xiàn)中國的“大國擔(dān)當(dāng)”。

注釋：

①此處的當(dāng)然責(zé)任可解釋為對(duì)某事物起著關(guān)鍵作用且應(yīng)承擔(dān)法律、條約或職務(wù)等規(guī)定義務(wù)的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。疫情全球化背景下，各國出臺(tái)了不同的防疫政策，而海員在疫情下仍需承擔(dān)全球貨物運(yùn)輸工作，國際間的流動(dòng)性較大，也是各國在防疫政策制定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的重要群體。各個(gè)國家對(duì)海員換班的順利進(jìn)行都起著關(guān)鍵的作用，且負(fù)有根據(jù)《海事勞工公約》等國際條約促進(jìn)海員順利換班的義務(wù)。故國家對(duì)海員換班負(fù)有當(dāng)然責(zé)任。見陳良安：《肺癌早診早治是呼吸學(xué)科之當(dāng)然責(zé)任》，《中華結(jié)核和呼吸雜志》2018 年第10 期。

②四次熔斷原因均為“AKIJ MOON”輪（IMO 編號(hào)：9300506）等24 艘輪船上多名海員新冠肺炎核酸檢測(cè)呈陽性，暴露出船舶及其航運(yùn)公司未能有效履行新冠肺炎疫情防控責(zé)任，核酸檢測(cè)呈陽性的在船船員數(shù)量達(dá)到有關(guān)暫停船員換班的規(guī)定要求。熔斷結(jié)果均為自通知發(fā)布之日起15 或30 天內(nèi)禁止包括“AKIJ MOON”輪管理公司Akij Shipping Line Ltd 在內(nèi)的24 家過錯(cuò)船舶管理公司所屬531艘船舶在我國境內(nèi)港口開展外籍船員換班。見交海明電第8號(hào)，交明海電[2021]76號(hào)、交海明電[2021]111號(hào)、交海明電[2021]147 號(hào)、交海明電[2021]204 號(hào)，載中華人民共和國交通運(yùn)輸部官網(wǎng)。

③以新加坡為參考，4 月—11 月，為8 000 多名外籍海員接種至少一劑疫苗，計(jì)算可知新加坡為外籍海員接種疫苗速度為每天約34 人。但在任何一天，全球約有100 萬海員在大約60 000 艘大型貨船上工作，而船上的平均國籍至少為三個(gè)國籍，有時(shí)甚至多達(dá)三十個(gè)，外籍海員群體龐大。見《新加坡將為外籍海員提供額外12 000 劑疫苗》， 載海事服務(wù)網(wǎng)，2021 年11 月17 日。見Frequently asked questions about how COVID-19 is impacting seafarers，載國際海事組織官網(wǎng)，https://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/Pages/FAQ-on-crew-changes-and-repatriation-of-seafarers.aspx。見Shipping industry demands vaccine priority for seafarers amid renewed crew change struggles，載國際航運(yùn)工會(huì)官網(wǎng)，2021 年1 月19 日。