碳中和背景下藍(lán)碳保護(hù)制度建構(gòu)研究

朱 暉 李夢言

（大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023）

一、問題的提出

2020 年9 月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會上宣布，爭取在2030 年前中國二氧化碳排放達(dá)到峰值，2060 年前實現(xiàn)碳中和，這一提法彰顯了負(fù)責(zé)任大國的決心。[1]自黨的十八大提出“美麗中國”的愿景以來，生態(tài)文明建設(shè)成為我國最主要的發(fā)展目標(biāo)。歷經(jīng)5 年，黨的十九大報告又提出進(jìn)一步深化生態(tài)文明建設(shè)的實施戰(zhàn)略?！疤贾泻汀蹦繕?biāo)的提出不僅符合當(dāng)下延緩全球氣候變暖的主旨，更是符合我國生態(tài)文明理念的價值引領(lǐng)。[2]

全球氣候變化是人類21 世紀(jì)以來面臨的最重大挑戰(zhàn)，因氣候變化而發(fā)生的自然災(zāi)害不僅威脅著人類社會的環(huán)境安全，還引發(fā)了一系列的社會問題。進(jìn)入工業(yè)時代以來，人類不加節(jié)制地向空氣中排放二氧化碳等溫室氣體，打破了大氣中自然生態(tài)系統(tǒng)的碳平衡，導(dǎo)致溫室氣體濃度不斷累積，從而引起全球性氣溫上升。一份來自IPCC AR5 的最新調(diào)查報告中的數(shù)據(jù)顯示，相比工業(yè)化時代開啟前的1750 年，現(xiàn)今大氣中二氧化碳的濃度增高了40%。[3]為了應(yīng)對氣候異常的問題，降低氣溫上升的速率，世界各國都在積極推進(jìn)降低碳排放量國際間合作以及氣候談判。

在全球應(yīng)對氣候變化和我國生態(tài)文明理念發(fā)展的大背景下，實現(xiàn)“碳中和”這一目標(biāo)需要同時從碳排放和碳固存兩個方面入手。海洋作為地球碳循環(huán)中不可或缺的部分，吸收了超過一半的二氧化碳。[4]我國是海洋大國，有著豐富和全面的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)，紅樹林、濱海沼澤和海草床這三大具有吸收和固定二氧化碳功能的生境是我國最為典型、分布最廣的生態(tài)系統(tǒng)，擁有巨大的海洋碳匯潛力。發(fā)展和保護(hù)海洋碳匯對我國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和具有重要的意義。雖然目前我國已經(jīng)意識到海洋碳匯的重要性，在頂層設(shè)計上提出了與之相關(guān)的政策構(gòu)想，但仍缺乏針對海洋碳匯即藍(lán)碳保護(hù)的法律規(guī)定和制度框架，因此需要進(jìn)一步細(xì)化研究藍(lán)碳保護(hù)制度建立的路徑和方法。

二、藍(lán)碳保護(hù)制度緣起

（一）藍(lán)碳概念的提出

“藍(lán)碳”這一專有名詞首次出現(xiàn)于2009 年，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）和聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會（IOC）聯(lián)合發(fā)布的《藍(lán)碳：健康海洋固碳作用的評估報告》中首次確切使用并界定了“藍(lán)碳”一詞。世界范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)通過光合作用捕獲二氧化碳，“藍(lán)碳”指的是利用海洋生態(tài)系統(tǒng)中的生物和海洋活動，從大氣中吸收二氧化碳進(jìn)而對其固定和清除。[5]自藍(lán)碳概念提出后，藍(lán)碳的內(nèi)涵和外延不斷延伸。

藍(lán)碳即海洋碳匯的別稱，而碳匯是自然界中各種要素相互依存、作用，從而實現(xiàn)碳循環(huán)的一種自然鏈條。碳匯實際上是對森林、土壤、海洋等生態(tài)系統(tǒng)對二氧化碳吸收和固定能力和效率的描述。其通過森林保育、海域修復(fù)等措施，利用生物進(jìn)行光合作用等方式吸收空氣中的二氧化碳，而后將其固定在植被土壤或深海中，以此減少大氣中二氧化碳含量。[6]依據(jù)碳匯的定義，狹義的藍(lán)碳專指海洋生物吸收二氧化碳并將其長期封存在深海的活動。[7]廣義的藍(lán)碳泛指海洋吸收大氣中的二氧化碳并將其固定和儲存在海洋生態(tài)系統(tǒng)中的過程和活動的總稱。[8]雖然鹽沼地、紅樹林、海草床和其他植物在整個海洋生態(tài)系統(tǒng)中占比不到0.5%，但它們在固碳方面起到的作用卻占整個海洋生態(tài)系統(tǒng)總量的70%以上。[9]

自藍(lán)碳概念提出后，2010 年聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會（IOC）、國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）和保護(hù)國際基金會（CI）聯(lián)合發(fā)起了“藍(lán)碳倡議”。該倡議突出了藍(lán)色碳匯中海洋生態(tài)系統(tǒng)的固碳作用，旨在通過海洋生態(tài)修復(fù)和可持續(xù)性利用海洋動植物來延緩全球變暖的進(jìn)程。[10]其后，“藍(lán)色倡議”政策工作組陸續(xù)發(fā)布了兩版《藍(lán)碳政策綱要》（Blue Carbon Policy Framework），確立了藍(lán)碳保護(hù)發(fā)展的五個目標(biāo)，著重強調(diào)了海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的碳價值，并將藍(lán)碳納入市場交易的范疇?！毒┒甲h定書》于2011 年6 月開始將紅樹林生態(tài)修復(fù)再造納入了其規(guī)定的清潔機制中，以紅樹林為代表的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力被凸顯。[112013年，《2006 年國家溫室氣體排放清單的2013 年增補：濕地》中對“濱海濕地”類型進(jìn)行了單列，這意味著藍(lán)碳被正式納入全球氣候規(guī)制體系內(nèi)。

（二）藍(lán)碳保護(hù)在我國的發(fā)展

自2010 年以來，我國已開展了大規(guī)模的海洋生態(tài)修復(fù)工作，修復(fù)包括紅樹林、濱海濕地、鹽沼地在內(nèi)的具有碳匯功能的生境，以提升我國海洋生態(tài)系統(tǒng)的碳匯潛力。2013 年，由國家海洋局發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次涉及紅樹林、濱海濕地等海洋碳匯資源相關(guān)內(nèi)容，強調(diào)了對海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和保護(hù)。2015 年是藍(lán)碳保護(hù)被正式納入國家戰(zhàn)略層面的一年，中共中央和國務(wù)院出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》中指出要將增加海洋碳匯作為應(yīng)對氣候變化的方式之一。2016 年，國務(wù)院進(jìn)一步提出要積極開展關(guān)于海洋碳匯的試點工作，注重研發(fā)海洋領(lǐng)域的低碳技術(shù)。同年，原國家海洋局成立“藍(lán)碳工作組”，編寫完成《國家藍(lán)色碳匯研究報告：國家藍(lán)碳行動可行性研究》。2017 年初，我國向聯(lián)合國提交了《中國氣候變化第一次兩年更新報告》，該報告全面闡釋了中國應(yīng)對氣候變化的政策和行動，包括保護(hù)海洋碳匯以應(yīng)對氣候變化方面作出的努力。同年6 月，我國發(fā)起“藍(lán)碳計劃”倡議，與21 世紀(jì)海上絲綢之路的沿線國家通力協(xié)作，建立藍(lán)碳保護(hù)的合作機制，推動國際社會在藍(lán)碳方面的協(xié)同發(fā)展。同年8 月，中央層面提出了要探索建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)和交易體系。2020 年聯(lián)合國氣候雄心峰會上，我國提出在海洋方面開展藍(lán)色碳匯研究和試點工作。

除此之外，我國的藍(lán)碳保護(hù)工作也以地方試點的方式開展，現(xiàn)已在海洋生態(tài)狀況較好、海洋資源豐富的海南省?？谑屑叭齺喪羞M(jìn)行藍(lán)碳保護(hù)的嘗試，依據(jù)城市自身狀況分別制定了海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點方案，目的在于有效擴(kuò)大我國藍(lán)碳規(guī)模，提升海洋健康水平，積極推動構(gòu)建藍(lán)碳交易市場?！皬V東湛江紅樹林造林項目”是國內(nèi)首個實現(xiàn)制度性二氧化碳中和的藍(lán)色碳匯項目，造林項目交易的全部收益將用于保持項目區(qū)的生態(tài)恢復(fù)效果處于良好狀態(tài)，也在一定程度造福了周邊社區(qū)。該項目利用市場機制進(jìn)行藍(lán)色碳匯交易，以促進(jìn)海洋碳匯資源的保護(hù)和修復(fù)，兼顧發(fā)揮其在應(yīng)對氣候變化中的作用。2021 年8 月18 日，青島膠州灣落地我國首單“濕地碳匯貸”和“海洋碳匯貸”，以膠州灣濕地為質(zhì)押，授信專項貸款用于企業(yè)購買高碳匯濕地作物等以保護(hù)海洋濕地。以濕地碳匯創(chuàng)新為實踐，探索將生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值的可能，為我國藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展開創(chuàng)了新路徑。

（三）藍(lán)碳法律屬性的界定

建立成熟完善的藍(lán)碳保護(hù)制度體系和法律運行機制，首先需要確定藍(lán)碳的法律屬性。對于任何法律制度來說，若不先對其法律屬性進(jìn)行探究，就不可能在之后對它的法律內(nèi)容及效果進(jìn)行明確。[12]

實際上，碳吸收能力是藍(lán)碳自身具有的生態(tài)功能，對于個人而言，藍(lán)碳并不能帶來個體利益和直接利益；對于企業(yè)而言，通過藍(lán)碳交易實現(xiàn)碳排放是其直接目的；而對于社會而言，藍(lán)碳則可以提高整體生態(tài)系統(tǒng)和大氣的質(zhì)量，實現(xiàn)社會公共利益?？梢姡鳛樘冀灰椎乃{(lán)碳是政府運用國家權(quán)力對市場進(jìn)行干預(yù)，從而實現(xiàn)保護(hù)海洋生態(tài)平衡，降低碳排放量的手段。因此，對于藍(lán)碳法律屬性的界定應(yīng)結(jié)合碳排放權(quán)加以分析。

碳排放權(quán)目前主要分為權(quán)利說和義務(wù)說。其中，權(quán)利說主要包括“用益物權(quán)說”[13]和“準(zhǔn)物權(quán)說”[14]。根據(jù)用益物權(quán)說，碳排放權(quán)具有使用和收益的特征，對碳排放權(quán)的行使，實際上是在使用環(huán)境容量的用益行為。“準(zhǔn)物權(quán)說”則認(rèn)為碳排放權(quán)的行使方式表現(xiàn)為對環(huán)境容量的使用。[15]對此，孫蕾[16]提出相反觀點，認(rèn)為碳排放權(quán)的核心在于義務(wù)。將碳排放作為一種權(quán)利對待，不僅在實踐中難以操作，亦難以從理論層面站穩(wěn)腳跟。碳排放許可和碳排放交易本質(zhì)上并不是市場的自發(fā)行為，而是政府在應(yīng)對氣候變化過程中創(chuàng)制的政策性工具。劉鵬崇等[17]認(rèn)為在法理層面，碳排放至多算是一項自然權(quán)利，很難被界定成一項法律權(quán)利。權(quán)利是為個體利益服務(wù)的，個體利益不僅是權(quán)利設(shè)立的出發(fā)點，亦是其最終目的。海域為國家所有，作為公用物的藍(lán)碳自然無法被私有化。[18]將碳吸收私法化，只會導(dǎo)致碳排放配額碎片化，從而加大政府進(jìn)行整體管理和調(diào)配的難度。[19]因此，雖然藍(lán)碳具有使用和收益的特征，但不能歸為私法領(lǐng)域，也無法上升為權(quán)利，強調(diào)其社會利益性和生態(tài)價值更為合適。

三、藍(lán)碳保護(hù)現(xiàn)有制度框架

（一）國際法基礎(chǔ)

低碳減排的關(guān)注度在國際社會上呈不斷上升的態(tài)勢。無節(jié)制向大氣排放以二氧化碳為主的溫室氣體，從而引發(fā)氣溫全球性持續(xù)升高的問題，成為人類社會可持續(xù)發(fā)展的巨大威脅。構(gòu)建藍(lán)碳保護(hù)制度這一設(shè)想，就是在全球變暖的背景下為應(yīng)對氣候變化而提出的。針對氣候變化的規(guī)制問題，國際上已經(jīng)形成了以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）為基礎(chǔ)的較為全面的法律體系。20 世紀(jì)70 年代末，在瑞士日內(nèi)瓦召開的第一屆氣候大會象征著全球氣候變暖問題開始進(jìn)入國際政治議程。經(jīng)過多年的協(xié)商與討論，1993 年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會正式通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，標(biāo)志著以二氧化碳為主的溫室氣體對氣候變化及人類社會產(chǎn)生的負(fù)面影響被納入國際法的規(guī)制框架內(nèi)。1997 年，作為《公約》具體實施機制并且以法規(guī)形式存在、以限制各國碳排放指標(biāo)為目的的《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）制定完成并通過，并于2005 年正式生效。[20]《議定書》中具體限定了各國應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)多少碳減排量并對實現(xiàn)的時間作出了規(guī)劃，首次明確了各國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具有法律約束力的碳減排義務(wù)。2016 年簽署的《巴黎協(xié)定》劃定了2020 年后的全球氣候治理格局，提出各國需要采取符合本國國情的自主行動，著重強調(diào)注意“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則。其中也將把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)作為各國都應(yīng)付諸努力的“硬性目標(biāo)”。

顯而易見，國際法領(lǐng)域已經(jīng)出臺應(yīng)對全球氣候變化的相關(guān)法律政策，但目前重點還是對以二氧化碳為主的溫室氣體排放的規(guī)制上。若想降低大氣中二氧化碳的濃度，既要減少碳排放量，也要增加碳存儲和吸收量。在碳匯保護(hù)方面，現(xiàn)有生效和適用的國際法均強調(diào)對陸地碳匯系統(tǒng)即綠碳的保護(hù)，專門針對海洋碳匯保護(hù)的立法尚未確立，但已有海洋環(huán)境和資源保護(hù)的專門國際公約和軟法規(guī)范?！堵?lián)合國海洋法公約》作為維護(hù)國際海洋秩序上最具權(quán)威性的公約，其中第十二部分專門對海洋環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。在該公約框架范圍內(nèi)，國家、區(qū)域間組織又將海洋污染類別進(jìn)行了細(xì)化，進(jìn)而公布了一系列與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的公約和宣言。1973 年簽訂的《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 公約）是最重要的國際海事環(huán)境公約之一，其中強制性規(guī)定了船舶向大氣排放有害氣體的指標(biāo)和要求。1995 年聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)表《華盛頓宣言》旨在避免海洋環(huán)境遭受陸源污染，2001 年環(huán)境署政府間審查會議通過了被公認(rèn)為推進(jìn)海岸帶生態(tài)有效管理的《蒙特利爾宣言》。藍(lán)碳作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的有機組成部分，雖在海洋環(huán)境保護(hù)的立法中有所涉及，但未架構(gòu)藍(lán)碳保護(hù)的制度體系，欠缺實質(zhì)內(nèi)容，無法為藍(lán)碳機制發(fā)展提供切實可行的法律保障。

（二）國內(nèi)法現(xiàn)狀

如上文所述，藍(lán)碳保護(hù)的規(guī)定不能僅體現(xiàn)在海洋法之中，更應(yīng)當(dāng)面向調(diào)節(jié)氣候的法律。略顯遺憾的是，目前我國尚未制定應(yīng)對氣候變化的專門法律法規(guī)，僅有的與氣候相關(guān)的《中華人民共和國大氣污染防治法》主要也是對不同大氣污染物排放的限制，只在第二條第二款中對“溫室氣體”有所提及，此外并未涉及與氣候調(diào)節(jié)或與碳排放直接相關(guān)的內(nèi)容。

我國現(xiàn)行海洋法體系中與藍(lán)碳保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)可以概括為兩類，一類是以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）為核心的海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，另一類是以《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）及其實施細(xì)則為代表的漁業(yè)資源保護(hù)相關(guān)法規(guī)。首先，海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律包含了生態(tài)保護(hù)和污染防治兩個不同方面。在生態(tài)保護(hù)方面，1982 年出臺的《海洋環(huán)境保護(hù)法》全方位涵蓋了對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)規(guī)制。其中涉及海岸帶保護(hù)、濱海濕地保護(hù)等都與藍(lán)碳資源休戚相關(guān)。即將于2022 年6 月1 日起實施的《中華人民共和國濕地保護(hù)法》（以下簡稱《濕地保護(hù)法》）將紅樹林濕地保護(hù)專門單列成第三十四條，旨在增強濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性。在污染防治方面，我國針對海岸、海洋工程建設(shè)污染、船舶污染、海洋傾廢污染等均有專門的管理條例。這些法律和條例不僅維護(hù)了良好的海洋環(huán)境，更為藍(lán)碳資源得以有效存續(xù)提供了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。除此之外，《中華人民共和國漁業(yè)法》更是以一章的篇幅專門規(guī)定了漁業(yè)資源的增殖和養(yǎng)護(hù)。漁業(yè)碳匯亦是海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯的重要組成部分，其作用機理是以漁業(yè)生產(chǎn)活動為途徑，促進(jìn)漁業(yè)生物吸收海洋水體中的二氧化碳，而后將其移除的過程。[21]該過程充分發(fā)揮了漁業(yè)生物的碳匯功能，提升了海域生態(tài)系統(tǒng)的碳吸收能力。這些具有碳匯功能的漁業(yè)生產(chǎn)活動統(tǒng)稱為“碳匯漁業(yè)”，被視為最具擴(kuò)增潛質(zhì)的碳匯活動。因此，發(fā)展碳匯漁業(yè)能更好地彰顯海洋生態(tài)系統(tǒng)的氣候調(diào)節(jié)作用，推進(jìn)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)管理，保證漁業(yè)資源增殖，有助于增加碳吸收和固定，從而擴(kuò)大藍(lán)碳資源范圍。[22]

通過梳理現(xiàn)存法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，雖然藍(lán)碳保護(hù)滲透在海洋環(huán)境保護(hù)法律的各個方面，但并未建立針對海洋碳匯資源全面而完整的保護(hù)目標(biāo)。現(xiàn)有的法律未將這一碳匯資源單獨列為需要保護(hù)的法益，對海洋碳匯資源也沒有給予特別的關(guān)注。在法律責(zé)任承擔(dān)方面，對藍(lán)碳資源造成破壞時依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。但由于藍(lán)碳資源一旦遭到破壞，對其進(jìn)行修復(fù)和補救是十分困難且復(fù)雜的，僅僅通過“責(zé)令改正”的方式并不能夠使得權(quán)益的損害得到彌補，罰金的數(shù)額也遠(yuǎn)不能夠令藍(lán)碳資源的生態(tài)屬性和固碳能力恢復(fù)至先前的狀態(tài)，更不能補償藍(lán)碳遭受破壞后所帶來的一系列生態(tài)損失。[23]為此，應(yīng)制定藍(lán)碳保護(hù)的專門法律法規(guī)，對藍(lán)碳資源的保護(hù)從保有到救濟(jì)作出完整而具體的規(guī)定，并將藍(lán)碳市場交易法規(guī)和碳捕獲法等納入其中。

四、藍(lán)碳保護(hù)制度建構(gòu)路徑

（一）以氣候責(zé)任論為基礎(chǔ)推進(jìn)藍(lán)碳保護(hù)綜合立法

1.以氣候責(zé)任論作為理論起點

當(dāng)代規(guī)制氣候變化的兩大核心理念分別為氣候正義論和氣候責(zé)任論。氣候正義論的主旨是把降低碳排放的責(zé)任進(jìn)行分?jǐn)傄灾С謱崿F(xiàn)代際和代內(nèi)公平，而氣候責(zé)任論則著重于理念認(rèn)同與行動導(dǎo)向。隨著全球氣溫上升幅度的增大和決策者對氣候變化問題認(rèn)識的不斷深入，氣候治理的進(jìn)程走向新階段，適用理念的天平已經(jīng)由氣候正義論逐漸傾向于氣候責(zé)任論。[24]

最初，氣候責(zé)任論主要強調(diào)減緩氣溫變化責(zé)任的內(nèi)在道德約束，隨著各國實踐的深入，又逐漸發(fā)展成為一項具有外在約束力的普遍義務(wù)。身為立法理念的一種，氣候責(zé)任理論在為世界各國和地區(qū)應(yīng)對氣候變化立法和相關(guān)法律活動提供行為準(zhǔn)則的同時，也發(fā)揮著價值引領(lǐng)作用。[25]在這一理論的影響下，海洋生態(tài)保護(hù)和資源利用的法律價值取向正逐步向減緩全球變暖和保護(hù)大氣環(huán)境靠攏。海洋是地球生態(tài)系統(tǒng)中最為重要的大氣調(diào)節(jié)器，也是容量最大的碳庫，因此，藍(lán)碳制度的建構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)海洋重塑大氣保護(hù)的生態(tài)秩序價值，突出海洋碳庫資源化的效率價值；同時也需考慮海洋生態(tài)中其他的價值維度，綜合考量其他價值與減緩氣候變化的關(guān)系。由此可見，政府需要依托氣候責(zé)任論而建立全方位的海洋碳匯保護(hù)制度，通過立法協(xié)調(diào)的方式，推動藍(lán)碳保護(hù)機制成為氣候治理程序中不可取代的重要組成部分。

2.藍(lán)碳保護(hù)綜合立法的建構(gòu)思路

首先，在氣候變化立法方面，我國亟待推動出臺獨立的法律以應(yīng)對氣候變化，從大氣污染防治向氣候變化應(yīng)對轉(zhuǎn)變。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等國際公約或協(xié)定確立的國際準(zhǔn)則、原則前提下審慎推進(jìn)相關(guān)立法。[26]同時，應(yīng)對《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》作出修訂，將應(yīng)對氣候變化的基本要求加入其中，將氣候變化工作與生態(tài)保護(hù)、污染防治及自然資源保護(hù)恰當(dāng)結(jié)合起來。[27]

其次，在海洋環(huán)境保護(hù)法律的完善方面，應(yīng)從海洋污染防治向海洋生態(tài)綜合保護(hù)轉(zhuǎn)變，將海洋藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)視為環(huán)境組成的一部分，構(gòu)建藍(lán)碳保護(hù)的法律體系。藍(lán)碳資源作為自然資源的一種，理應(yīng)享有同人類生存環(huán)境中其他自然資源同等的待遇。例如，對紅樹林、濱海濕地、海草床等具有典型性和代表性的近海岸生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)在法律層面說明其法益價值。

以坐擁全球最豐富藍(lán)碳資源的澳大利亞為例，其政府在國內(nèi)制定出臺了一系列專門針對海洋藍(lán)碳資源保護(hù)的政策法規(guī)。20 世紀(jì)90 年代，為修復(fù)和保護(hù)濱海濕地，澳大利亞政府陸續(xù)出臺《政府間環(huán)境協(xié)議》《國家濕地政策》等，對三級政府在藍(lán)碳資源管理中扮演的角色和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任作出規(guī)定，為緩解聯(lián)邦體系下環(huán)境的管理同責(zé)任相分離的困境作出嘗試。[28]借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)計專門針對海洋碳匯保護(hù)的法律體系，將海洋碳匯資源明確列入碳匯資源清單，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定藍(lán)碳的法律地位。我國《濕地保護(hù)法》的立法目的錨定在“維護(hù)生態(tài)功能和生物多樣性”上，可進(jìn)一步強調(diào)修復(fù)退化濕地對碳匯資源的作用。[29]同時，需要制定符合國際標(biāo)準(zhǔn)的國家統(tǒng)一海洋碳匯測量方法及海洋碳匯監(jiān)測體系，以求盡可能估算出我國海洋碳匯資源總量和碳螯合能力，并將以上兩個指標(biāo)作為評價我國生態(tài)狀況的重要依據(jù)。

再次，將應(yīng)對氣候變化的法律和海洋環(huán)境保護(hù)的法律有效結(jié)合，實現(xiàn)?？战y(tǒng)籌。如在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》總則第一條立法目的“維護(hù)生態(tài)平衡”之后加入“調(diào)節(jié)氣候”，開宗明義地表述海洋對氣候的調(diào)節(jié)作用，使海洋環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)協(xié)調(diào)貫通、相互支持。同時，規(guī)定藍(lán)碳資源的開發(fā)邊界，避免跨越生態(tài)紅線。各項法律規(guī)范的制定應(yīng)在藍(lán)碳資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)價值與海洋環(huán)境保護(hù)以及減緩氣候變暖的環(huán)境利益之間取得平衡。

（二）運用市場機制推進(jìn)藍(lán)碳交易配額制度

1.藍(lán)碳交易類型的確定

隨著生態(tài)狀況的日益惡化，人們需要將生態(tài)環(huán)境視作一種生態(tài)產(chǎn)品，而非僅僅是生存條件。生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)出是一種專業(yè)性的社會生產(chǎn)活動，其主要通過合理利用人類勞動和物質(zhì)資源的投入來促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，增殖生態(tài)資源。人們最終享受到的生態(tài)產(chǎn)品實際上是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，具有共有物的基本特征。[30]藍(lán)碳作為來源于自然生態(tài)系統(tǒng)的資源，符合生態(tài)產(chǎn)品的特質(zhì)，具有生態(tài)產(chǎn)品的屬性。

“純粹的公共產(chǎn)品在內(nèi)的一切物品，均可以進(jìn)行市場交換來進(jìn)行私人供給，且這種方式更有效率”是科斯的理念。[31]由于公有物自身的非排他性和非競爭性特征，生態(tài)產(chǎn)品交易的開展不能單純地遵循市場經(jīng)濟(jì)理論。戈爾丁的“選擇性進(jìn)入”理論論證了公共產(chǎn)品通過市場進(jìn)行供給的可能，為藍(lán)碳的市場交易化提供了依據(jù)。“選擇性進(jìn)入”是指消費者在滿足諸如支付費用的某些條件之前，不能消費特定的公共產(chǎn)品。[32]實際上，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技水平、消費能力、消費者數(shù)量等因素都在不同程度地影響著生態(tài)產(chǎn)品的公共屬性。生態(tài)產(chǎn)品的供給規(guī)模和需求種類也在動態(tài)調(diào)整的過程中，生態(tài)產(chǎn)品的公共屬性被逐漸弱化，其與私人產(chǎn)品之間的界限變得模糊，這也使得藍(lán)碳在市場上的交易成為可能。

通過開發(fā)藍(lán)色碳匯項目，如海洋牧場等，將碳匯價值納入到經(jīng)濟(jì)市場中流轉(zhuǎn)，勢必會提升地方政府、企業(yè)和社會保護(hù)海洋生態(tài)的積極性，推動海洋生態(tài)保護(hù)由被動向積極主動轉(zhuǎn)變。項目業(yè)主可以將經(jīng)核準(zhǔn)的碳匯量通過碳匯市場進(jìn)行交易，這不僅有利于實現(xiàn)碳匯功能的生態(tài)價值，其碳匯收益也可以作為對項目業(yè)主的價值補償并列入生態(tài)建設(shè)的投入。通過對碳匯項目的資金投入，項目業(yè)主的趨利心理會使得特定范圍內(nèi)的海洋環(huán)境受到極大的修復(fù)與保護(hù)，從而實現(xiàn)海洋資源的最優(yōu)配置。

2.藍(lán)碳交易配額制度的建構(gòu)思路

由于我國承諾了減排目標(biāo)，加之企業(yè)環(huán)保意識和企業(yè)責(zé)任感不斷增強，我國對碳匯的需求必然會不斷加大，而目前國際與國內(nèi)的碳匯交易市場中僅有林業(yè)碳匯交易類型，難以滿足國家應(yīng)對減排的需求。為此，建議將藍(lán)色碳匯引入交易市場，充分利用市場手段，在實現(xiàn)海洋生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值最大化的同時，擴(kuò)大和豐富碳匯市場的交易類型。對于如何利用市場調(diào)節(jié)的手段推進(jìn)藍(lán)碳資源的保護(hù)，林婧[33]提出可以效仿國家林業(yè)和草原局主管的中國綠色碳匯基金會，設(shè)立海洋碳匯專屬的藍(lán)碳基金會?；饡臉I(yè)務(wù)可由國家海洋行政部門主管，由企業(yè)出資恢復(fù)濱海濕地生態(tài)，以此獲得規(guī)范計量的碳匯信用指標(biāo)，并將此歸記在企業(yè)的社會責(zé)任賬戶名下。在此基礎(chǔ)上，潘曉濱[7]進(jìn)一步提出可以以地方試點推進(jìn)的方式選擇融合型、專項型的交易模式。其中融合型交易模式對藍(lán)碳項目中的碳抵消和碳配額進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋壤拗?，但承認(rèn)兩者在統(tǒng)一碳市場中的流通地位及履約作用。

在藍(lán)碳流轉(zhuǎn)方面實施配額制的交易，應(yīng)當(dāng)于分配總量確定的前提下，在各實施碳減排的主體之間進(jìn)行初始分配。[34]由于各個減排主體的經(jīng)濟(jì)利益直接受到藍(lán)碳交易配額的影響，因此在衡量額度分配的過程中應(yīng)當(dāng)遵循分配公平和碳匯平衡兩個基本原則。在藍(lán)碳交易配額分配時，注重程序公平和結(jié)果公平。充分考慮行業(yè)間對碳排放和碳吸收的需求量差距，以及不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性差異，根據(jù)實際情況劃定不同行業(yè)和地區(qū)的交易配額。同時，分配后的碳排放總量應(yīng)當(dāng)在碳匯的吸收能力范圍內(nèi)達(dá)到碳平衡。我國目前尚處于藍(lán)碳交易的試驗階段，故而不應(yīng)給企業(yè)增加過重的負(fù)擔(dān)，盡量降低有償配額的對價標(biāo)準(zhǔn)。[35]政府需要確立更為合理的碳排放和碳吸收的初始分配規(guī)則，提高交易主體對藍(lán)碳資源的利用效率。初始分配主要針對碳排放需求量大的轉(zhuǎn)型企業(yè)和節(jié)能行業(yè)，壓縮低碳技術(shù)含量高和產(chǎn)能過剩的行業(yè)配額，對藍(lán)碳進(jìn)行公開拍賣、招標(biāo)，并有償核發(fā)碳排放許可證，將拍賣和招標(biāo)所獲資金作為應(yīng)對氣候變化的專項資金進(jìn)行管理和使用。在一定的時期內(nèi)，核查獲得藍(lán)碳配額的企業(yè)溫室氣體排放量是否與許可排放數(shù)量一致，并對超額排放行為加以處罰。對減排成效良好的企業(yè)，可以適當(dāng)?shù)貙ζ溥M(jìn)行獎勵，額外撥付碳匯額度，刺激市場競爭。[36]

（三）根據(jù)受益者付費原則建構(gòu)海洋生境服務(wù)付費制度

1.構(gòu)建海洋生境服務(wù)付費制度的思路

生境服務(wù)付費（Payment for Ecosystem Services，PES）是于20 世紀(jì)90 年代興起的理論，其核心思想是將生境的服務(wù)功能有償化，由環(huán)境服務(wù)的受益人支付相應(yīng)對價，目的是為了促進(jìn)生態(tài)保護(hù)意識的提升，更好地進(jìn)行環(huán)境治理。[37]關(guān)于生境服務(wù)付費目前最權(quán)威的界定是由國際林業(yè)研究中心2005 年報告（Payments for Environmental services:Some nuts and bolts）給出的，該付費機制在報告中被定義為一種在交易雙方自愿的條件下達(dá)成的附加條款的協(xié)議方式，其圍繞某項明確定義的環(huán)境服務(wù)或環(huán)境使用。[38]生境服務(wù)付費理論具有諸多優(yōu)勢，既是一個有效的激勵機制，能夠提升人們生態(tài)意識，降低環(huán)境破壞程度，也是一個高效的資金籌集機制。將這種理論作為環(huán)境保護(hù)工作的價值指引，可以增加被商品化的生態(tài)服務(wù)供給，還可以更好地達(dá)成環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。[39]

海洋作為世界上最大的生態(tài)系統(tǒng)和碳庫，其經(jīng)濟(jì)價值的產(chǎn)生方式之一是由其生態(tài)環(huán)境碳庫功能產(chǎn)生的遏制氣候變化的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化而來的。在市場機制的作用下，藍(lán)碳的供給量增加，也可以反向刺激海洋碳匯項目的開發(fā)，可同時兼顧經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，不僅能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，還能將藍(lán)碳的開發(fā)推向更高水平。

2.構(gòu)建海洋生境服務(wù)付費制度的路徑

根據(jù)生境服務(wù)付費理論，海洋碳匯進(jìn)行對價交易應(yīng)具備以下條件：第一，進(jìn)行交易的藍(lán)碳基于明確的海洋碳匯而產(chǎn)生，數(shù)量與質(zhì)量均可以被識別；第二，藍(lán)碳交易要符合成本效益，具有經(jīng)濟(jì)價值；第三，被交易的藍(lán)碳要具有能夠吸收溫室氣體的增量，否則該交易不能帶來適當(dāng)?shù)沫h(huán)境收益。

實踐中，生境服務(wù)付費制度尚未體系化，現(xiàn)有海域使用金投入藍(lán)碳保護(hù)的比例有限，可以考慮通過征收海洋生態(tài)補償金等方式予以補充。一方面加強對海洋碳匯碳儲量的評估和定量分析，建立碳儲量標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面明確藍(lán)碳生態(tài)損害補償?shù)闹黧w、對象、補償標(biāo)準(zhǔn)和方式。首先，損害補償主體主要包括在開發(fā)與利用海洋碳匯資源的過程中因損害海洋生態(tài)系統(tǒng)或從中獲取利益，從而需要承擔(dān)一定義務(wù)的自然人、法人或者其他組織。事實上，由于海洋碳匯的保護(hù)無論是在海洋生態(tài)安全方面還是在減緩氣候變暖問題上都發(fā)揮著不可替代的作用，損害補償主體不一定要對藍(lán)碳資源造成實質(zhì)性損壞，只要將海洋生態(tài)置于危險的境地，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。其次，受償對象主要歸結(jié)為兩類：一類是為了避免海洋生態(tài)受到損害而讓渡部分利益的碳匯項目；另一類是主動采取了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的措施，創(chuàng)造了額外的生態(tài)效益，從而促進(jìn)了海洋碳匯資源發(fā)展的項目。

當(dāng)前，我國海洋生態(tài)補償?shù)膫?cè)重點是造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的海洋與海岸工程項目開發(fā)主體向受損者提供損失補償和政府建立重點海域自然保護(hù)區(qū)以修復(fù)受影響的生態(tài)系統(tǒng)，范圍過于狹窄，因此需要擴(kuò)增海洋生態(tài)補償?shù)姆秶?，將海洋碳匯及其生境納入其中。海洋動植物作為重要的海洋資源，對維護(hù)海洋生物多樣性具有重大作用。長期以來，我國海洋生態(tài)補償都忽視了對生物資源的重視，為此，應(yīng)將其納入補償范圍。同時，除了海洋本身，還需要對近海岸生態(tài)系統(tǒng)（包括濕地、紅樹林等）環(huán)境要素進(jìn)行及時有效的補償。[40]此外，就補償標(biāo)準(zhǔn)和方式而言，補償標(biāo)準(zhǔn)需要從經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值兩個方面進(jìn)行考量。經(jīng)濟(jì)價值理論上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)海洋碳匯提供的生態(tài)服務(wù)價值，但由于海洋服務(wù)的部分功能無法精準(zhǔn)衡量，因此補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮如下兩個方面：一是通過保護(hù)海洋碳匯資源的行為而獲得的直接和間接利益；二是為了修復(fù)碳匯資源而支出的費用，這其中也包括為了保證代際公平而進(jìn)行的投入。[41]海洋生態(tài)補償?shù)姆绞蕉鄻?，就海洋碳匯的補償而言，最佳的方式應(yīng)當(dāng)是生境補償和資金補償。前者是對受到破壞的海洋碳匯資源實施修復(fù)改善措施，對修復(fù)難度較大的采取建設(shè)替代生境的方式。后者是通過財政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)放補償金、設(shè)立保護(hù)海洋碳匯資源專項資金等方式進(jìn)行二次分配。[42]

藍(lán)碳作為緩解氣候變化的重要資源，日益受到國際社會的矚目。各國都在努力通過國際合作促進(jìn)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與管理，并保持減緩氣候變化的碳吸收功能。我國綿長的海岸線擁有巨大的海洋生物多樣性資源和碳儲存能力，但和陸地碳匯相比，對海洋碳匯的儲量、過程機制和功能仍缺乏足夠的了解和深入的研究。因此，需要充分認(rèn)識海洋碳匯的價值和潛力，推進(jìn)應(yīng)對氣候變化和海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)同立法，建立藍(lán)碳配額交易市場，通過構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境付費制度的方式建立藍(lán)碳綜合保護(hù)制度體系，實現(xiàn)有效固碳，為達(dá)成我國碳中和目標(biāo)提供解決路徑和堅實基礎(chǔ)。