國家治理現代化視域下大數據賦能政府治理研究

李志強 葉 好

[提要]大數據技術在提升我國政府治理效能方面發(fā)揮著日益重要的作用。本文從我國大數據應用技術水平、應用環(huán)境、大數據與國家治理的契合度等維度探討了大數據賦能國家治理的可行性，在此基礎上，厘清了大數據嵌入國家治理的內在邏輯，即公共大數據建設通過推進國家治理的多元主體參與、提升國家治理的科學性和精準性、增強國家治理的預測和調控能力，旨在實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。同時，基于目前大數據使用效能和開放程度有待提升、嵌入政府服務存在倫理困境、相關管理機制不夠完善等現實困境，從構建多元協同的治理體系、規(guī)避大數據帶來的倫理風險、完善大數據管理機制方面給出了針對性的完善路徑以擺脫困境，以期讓大數據在推進政府數字化轉型、構建更加開放的國家數據治理體系等方面發(fā)揮更大的作用。

當今社會已步入大數據時代，信息技術的發(fā)展催生了以“云計算、人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈”等為載體的高度智能化的新社會形態(tài)，大數據的廣泛運用深刻地改變了人們的生產方式和生活方式，由此引發(fā)的社會變革對國家治理能力和治理方式提出了新的要求。在國家治理現代化視域下，政府正由傳統治理向智慧治理轉變，國家治理的現代性指向對政府治理的智能化、協同化和精準化提出了新的要求。要實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，需要依靠大數據在轉變政府治理理念、優(yōu)化政府治理體系和提升政府治理能力方面發(fā)揮作用。2019年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提到要堅持“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度，并“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。數據首次作為基本經濟制度中的生產要素被提出，體現了中央對于信息時代下數字經濟的高度重視，也彰顯了我黨對數據在國家治理中重要戰(zhàn)略地位的肯定。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其中重點強調了要“加快數字化發(fā)展”，加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。從中可以窺探出，中共中央正將大數據嵌入國家治理作為一項長遠計劃和目標來實現，因此，通過觀察大數據在公共服務方面的運用，研究數據賦能國家治理的內在邏輯和實踐路徑具有深遠的理論意義和切實的實踐價值。

當前談及“大數據”的概念，其主要包括“政府大數據”和“企業(yè)大數據”兩個方面，前者指的是包括政府在內的行政機關以及事業(yè)單位擁有并管理的具有公共性質的數據，主要涉及住房、教育、交通、衛(wèi)生、安防等公共領域，例如各類政府工作報告、行業(yè)發(fā)展報告、人口普查數據、統計年鑒等；后者指的是各類企業(yè)搜集、存儲、加工、發(fā)布的數據，包括企業(yè)應用訪問量、應用日活量等可公開數據和用戶個人注冊信息、交易信息等非公開數據。[1]在國家治理視域下，本文主要探討的對象是政府大數據，即公共數據?！按髷祿?國家治理”的概念很早就被學者提出并逐漸引起我國政府重視。2015年8月，國務院印發(fā)了《促進大數據發(fā)展行動綱要》，對建設數據強國的重要意義、推動大數據發(fā)展和應用的指導思想和總體目標，以及大數據賦能國家治理的主要任務和政策機制等方面進行了詳細闡述，標志著作為一個時代特征的數字政府建設提升到了國家戰(zhàn)略層面。數字政府建設的實質是：“在推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應的過程中，政府如何用現代化、數字化的理念和方法優(yōu)化與市場的關系，以市場機能增進為關鍵目標，創(chuàng)造性推動數字經濟競爭力全面提升?！盵2]十九大提出要推進國家治理體系和治理能力現代化的任務，國家治理向現代化轉型意味著國家治理模式要由政府獨大轉向社會多元主體共治，由封閉型的治理結構轉向開放型的治理結構，由科層制的官僚機制轉向扁平化的組織機制，而這一系列的轉變都需要以大數據為核心的信息技術的運用和普及，大數據能夠賦能于社會組織和市場組織，使得在公共交通與城市發(fā)展、公共衛(wèi)生與食品安全、基礎設施建造與公共物品供給等領域實現社會與政府的協同治理。大數據的海量性、多樣性、互通性等基本特征使得政府信息公開程度大幅度提升，公共信息的共建共享打破了隔絕在政府和公眾之間的信息藩籬，國家治理現代化所要求的開放型治理成為可能。

一、相關文獻回顧

(一)國外文獻回顧

維克托·邁爾·舍恩伯格是最先洞見大數據發(fā)展態(tài)勢的學者之一，他指出大數據將會徹底改變人們的生產和生活方式，引發(fā)社會變革。具體到大數據與政府治理方面，特雷?！ず谒沟僬J為大數據能夠幫助政府科學決策，具體體現在優(yōu)化行政管理過程，通過數據模型提高決策效率，增強公共服務的科學性和有效性。[3](P.67)杰里米·里夫金從新技術革命出發(fā)，論述了大數據等科學技術在政務服務領域的運用有利于推進政府與社會合作，改變傳統的政府管理模式，治理主體由一元轉向多元，并促使權力動態(tài)流動。[4](P.131)馬丁·克魯貝克重點關注數據隱私和安全保護問題，他認為在大數據時代，組織和個人要善于挖掘高價值的數據信息，在數據隱私保護方面，要制定一套適用于數據提供者和享用者的使用規(guī)則，同樣，阿萊克斯·彭特蘭提出了“數據新政”的概念，他從數據受眾出發(fā)，倡導平衡數據所有權，個人對數據享有與人身、財產相類似的權利。[5](P.79)在數字化治理方面，帕特里克·鄧利維將“大數據”“云計算”等智能技術納入到數字治理的系統和流程當中，豐富了數字政府的轉型理論。米拉科維奇探討了電子政務向數字化治理轉型的理論依據，認為只有將信息技術應用于知識管理的提升，才能帶來行政價值觀和政治價值觀的相對平衡，進而提高政府績效?；诖耍~爾·卡斯特提出了他的觀點，即網絡社會的興起要求更加開放的社會治理體系，而信息技術則是開放治理體系的基礎。[6](P.153)

(二)國內文獻回顧

在數據大國到數據強國的目標指引下，具體實踐中我國大數據應用與政府治理的耦合程度越來越高，在此背景下，對數字型政府和數據治理的相關研究日趨豐富，極大地拓展了政府治理的理論內涵。陳振明認為將現代技術融入政府治理，促使行政主體轉變治理理念，進而驅動各級政府實現治理方式轉型。[7]胡海波認為現代政府治理離不開大數據的技術支持，因為大數據能夠提升政府防范和化解風險的能力，這是政府必須開放和共享數據的基本原因。[8]馬亮重點研究了公共部門大數據應用能力的提升問題，指出政府部門及其從業(yè)人員必須要提高搜集數據、加工數據、分析數據和應用數據的能力，為政務服務提供技術支持。[9]高華麗和閆健認為，作為信息生態(tài)系統的一部分，大數據的運用一方面能加速資源的流動與共享，另一方面也為政府機構提供更為全面系統的數據分析手段。[10]孔繁玲闡述了新時代政府數字治理的實踐路徑，認為數字型政府建設要完善頂層制度設計，還要在信息技術創(chuàng)新、人才培養(yǎng)方面增強實踐能力。[11]鄭磊等學者以問題導向探討了公民的數據公平使用權問題，指出為了解決民眾在獲取和使用政務數據過程中的困境，政府要從社會需求出發(fā)，降低數據獲取門檻，開放高價值的數據以實現與民眾的良性互動。[12]王山立足于大數據在公共服務過程中的廣闊前景，認為大數據有利于推進公民的政治參與，能使公眾訴求獲得快速有效的回應，是聯結公共領域與私人領域的紐帶。[13]隨著大數據在我國政治運作過程中嵌入政府治理的程度不斷加深，學者們在此領域的研究不斷向縱深拓展，在此基礎上，本文基于國家治理體系和治理能力現代化視角，深入探討大數據與政府治理之間的內在關聯。

二、大數據賦能政府治理的可行性考量

在國家治理體系和治理能力現代化視域下，我國政府正在加快數字化轉型，“用數據決策、用數據管理、用數據服務”的公共管理與服務機制已初步形成。大數據賦能政府治理是一項長期的系統性工程，信息網絡技術和信息應用技術的進步是其技術支撐，不斷成熟的政策環(huán)境為其提供了完善的應用場景，技術與公共服務的契合是其運行的前提條件。

(一)大數據應用技術日臻成熟

隨著信息網絡技術的迅猛發(fā)展，“大數據、云計算、物聯網”等信息技術服務應用更為廣泛?！盎ヂ摼W+金融”“互聯網+醫(yī)療”“互聯網+傳統制造”等新經濟業(yè)態(tài)皆以大數據的運用為技術基礎，不僅促進了海量數據的生成，也提高了不同行業(yè)領域間的數據共享、流通和處理程度，這為大數據賦能國家治理提供了技術支撐。與世界各國相比，中國大數據體量位居前列，目前中國網民數量超過7億，移動電話用戶數量突破13億，均居全球第一?！笆濉睍r期，我國大數據產業(yè)年均復合增長率超過了30%，2020年產業(yè)規(guī)模超過了1萬億元人民幣，大型數據中心跨地區(qū)經營互聯網數據中心業(yè)務的企業(yè)已達到295家。中國網絡用戶規(guī)模大，終端數量多，產業(yè)經濟規(guī)模大，因此在數據規(guī)模上具有天然的優(yōu)勢。[14]我國已是世界上產生和積累數據體量最大、類型最豐富的國家之一，即使是大數據核心技術比較領先的美國，在智慧物流、移動支付等部分垂直細分領域也遜色于中國。當下，5G、物聯網、車聯網、一體化大數據中心等新型基礎設施建設，加快了數據的流通，釋放出更大的數據要素價值，逐步形成數據服務與基礎設施融合的態(tài)勢，這成為了構建數字化社會，發(fā)展數字經濟的重要基石?！洞龠M大數據發(fā)展行動綱要》中明確指出：建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng)新”的管理機制，實現基于數據的科學決策。將大數據運用于政府治理和公共服務已成為新常態(tài)，目前，經過新一輪機構改革，我國已有超半數省級黨政機關和省會城市建立大數據發(fā)展管理局，負責引導、推動大數據在政府治理中的應用和普及工作。

(二)大數據應用環(huán)境日漸完善

在國家治理的話語體系中，大數據的應用環(huán)境主要指的是政策環(huán)境和法律環(huán)境。從政策文件來看，自2014年大數據一詞第一次寫入政府工作報告以來，大數據的概念開始進入人們的視野并逐漸被政府部門所重視。2015年9月出臺的《促進大數據發(fā)展行動綱要》是我國發(fā)布的首個大數據國家行動計劃，旨在全面推進大數據在我國政務體系中的發(fā)展和應用，加快建設數據強國。2020年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確要“加快培育數據要素市場”，并就如何推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護做出了具體闡釋，體現了新時代背景下黨和政府對數據在市場化配置中價值的重視。此外，中央各部委根據自身工作特性，先后頒布了有關大數據在本系統領域內的實施方案和指導意見，如2016年出臺的《農業(yè)部關于推進農業(yè)農村大數據發(fā)展的實施意見》，2017年出臺的《國土資源部關于印發(fā)促進國土資源大數據應用發(fā)展實施意見的通知》以及2020年出臺的《工業(yè)和信息化部關于工業(yè)大數據發(fā)展的指導意見》。從法律文件來看，規(guī)范大數據應用的相關法律正不斷專業(yè)化和精細化。2016年11月頒布的《中華人民共和國網絡安全法》是為保障網絡安全，維護網絡空間主權和國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進經濟社會信息化健康發(fā)展而制定的法律。2021年6月最新頒布的《中華人民共和國數據安全法》是首部規(guī)范數據處理活動、保障數據安全、促進數據開發(fā)利用的專門法，其中有一章專門就政務數據安全與開放作了相關規(guī)定。為了解決信息社會中個人信息泄露和侵害公民隱私等日益凸顯的問題，2021年8月頒布了《中華人民共和國個人信息保護法》，旨在保護個人信息權益，規(guī)范個人信息處理活動，促進個人信息合理利用。

(三)大數據與政府治理日益契合

全球化、多元化、信息化的發(fā)展催生出了全新的政府治理時代，繼新公共管理改革之后，現代公共管理部門在此背景下又進入到第二輪改革浪潮中。由政府“管理”向政府“治理”演變的核心特征是公共服務過程中多主體的“跨界”協作，在內容和形式上包括中央政府和地方政府的跨級合作，同級地方政府間的跨區(qū)域合作，同一政府不同部門間的跨部門合作，政府和企業(yè)、社會等不同治理主體間的內外合作。[15]合作的基礎是信息共享，而信息共享的前提是數據的共享和連接，“大數據+政務服務”有效地解決了公共服務碎片化問題，打破了多元主體協同治理下的行政壁壘，使得政府治理新時代下的多元共治成為可能。此外，政府還可以利用海量數據連接下的對外溝通機制和結果反饋機制，向社會組織和個人提供差異化、多樣化的公共服務，提升政府服務對象的感知。因此，國家治理能力和治理體系現代化對大數據在政治運作過程中的運用提出了迫切的現實性需求，大數據為國家治理現代化提供了堅實的數據基礎，二者在新的信息時代背景下實現了完美契合。

三、大數據賦能政府治理的內在邏輯

對于政府治理來說，大數據蘊藏大價值。通過打造大數據施政平臺，能夠有效擴大公民政治參與，以數據為中心構建的智慧政府新架構聯結了公民私人領域和國家公權力領域，有助于實現政府與社會各群體間的協同共治。另外，隨著社會分工越來越精細化，公共服務與市場監(jiān)管也需要提升科學化和精準化水平。政府管理者可以通過對海量數據的深入挖掘與分析匯總，全面了解和準確掌握市場經濟信息，綜合分析經濟社會發(fā)展趨勢，不斷提高服務和監(jiān)管的效率和質量，并增強事前預測能力。

(一)推進政府治理的多元主體參與

政府大數據最顯著的特征就是信息來源渠道多、數據應用范圍大、信息發(fā)布受眾廣。當下中國，政務微博、政務微信、一體化政務服務平臺等政府服務端應用類軟件和平臺的數量和質量正不斷提升，據2020年9月中央網信辦發(fā)布的《數字中國建設發(fā)展進程報告(2019年)》顯示，“國家政務服務平臺匯聚各地區(qū)政務服務事項數據2800多萬條、政務服務辦件數據5.51億條、總訪問人數10.4億人，注冊用戶1.35億。國家數據共享交換平臺共發(fā)布1300多個數據共享服務接口，近2000項群眾和企業(yè)辦事常用數據被列入部門數據共享責任清單?！盵16]大數據公開透明的原生性特征打破了公共服務供給側和需求側的信息不對稱，數字型政府建設使得社團、企業(yè)、公民參與國家治理過程成為可能，多元共治正是國家治理現代化的一個顯著特征。大數據在政府治理中的運用能夠消弭先前因跨時空、跨地域造成的社會治理成本高、治理難度大等問題，能夠讓參與政府決策的主體發(fā)表見解的政治空間和參政渠道不斷拓寬，決策過程的廣度、深度、效度以及決策結果的民主性與科學性得到充分保證。

(二)提升政府治理的科學性和精準性

從全球范圍來看，現代化的政府治理越來越趨向于科學化和精細化，過去龐大籠統的傳統政府治理模式已經不能適應社會分工越來越精細的現代社會。利用大數據技術可以獲取公民群體在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、交通等重點民生領域的實時信息，政策制定者可以根據客觀數據做出精準決策，并根據相關數據的實時動態(tài)變化對政策進行適時調整，有效避免了傳統管理型政府根據領導者個人意志和偏好進行政治決策的現象出現。國家治理現代化講究的是信息公開和多元協調，“大數據+政府治理”背景下的政府決策過程更加公開透明，基于此，社會公眾對政府治理理念、過程和趨向有明確和深入的認知，這有利于增進民眾和政府間的政治共識，提高公眾對政府決策的認同和支持程度。[17]另外，大數據思維和技術不僅能夠為政府科學決策提供有力支撐，還可以追蹤決策實施效果以及評估結果反饋，進而提高后續(xù)決策的精準度。隨著我國大數據應用技術日漸成熟，針對特定社會治理問題，政府在決策前可以利用大數據進行建模與分析，多維度多變量預測公共政策施行結果，提高政策制定的預見性、前瞻性和精確性。

(三)增強政府治理的預測和調控能力

當前，國家治理面臨的內外部環(huán)境日益復雜多變，單純靠政府的事后決策和應急處理已經不能適應當前形勢，因此提升公共服務部門的事前預測能力變得尤為重要。大數據為“事先預測”的決策模式提供了可靠的技術支撐和信息來源，增強了政府應對常態(tài)化事件和重大危機突發(fā)事件的精準布控能力。正如我國在抗擊新冠肺炎疫情期間，國家互聯網基礎資源管理機構快速反應，積極應對，全力保障互聯網基礎資源系統平穩(wěn)運行。國家政府服務平臺建設“防疫健康信息碼”，匯聚并支撐各地共享“健康碼”數據6.23億條，累計服務達6億人次，支撐全國絕大部分地區(qū)“健康碼”實現“一碼通行”，助力疫情精準防控。[18]大數據廣泛的信息來源，強大的歸納推演能力，精準的預測演練模型，能夠有效助力政府敏銳捕捉治理過程中的異常問題，并提前制定出應對策略，增強公共服務特別是危機應對的掌控能力。

四、大數據賦能政府治理的現實困境

盡管大數據在我國政府治理過程中的運用逐漸普及，但是由于這場數據革命需要重構政府治理范式，然而目前政務數據使用效能和開放程度不夠高，大數據嵌入政務服務會引發(fā)倫理困境，且大數據管理機制仍待完善等問題依然比較嚴峻，大數據真正賦能政府治理還存在一定的現實困境。

(一)大數據使用效能和開放程度有待提升

由于我國大數據在政府治理中的運用起步較晚、歷時較短，政務大數據在自身建構方面尚有較大的提升空間。一方面，公共數據資源的使用效能有待增強。在大數據的搜尋和采集過程中，不同行政系統以及政府部門間的采用標準是不一樣的，導致構建出的大數據結構體系也不相同，因此跨部門、跨系統間的政務數據難以整合，數據的異構化影響其使用效能。另外，政務數據發(fā)布和服務平臺存在重形式、輕內容的傾向。目前我國政府數據信息發(fā)布網站大都已經建成，但普遍存在重信息發(fā)布，輕深加工和數據分析的問題，社會公眾只能被動接受信息，難以根據個性化需求主動獲取所需信息和高質量數據。另一方面，數據開放共享程度不夠充分。各級政府間、同級政府不同部門間缺乏信息共建共享的激勵機制和責任機制，大多數政府單位往往只將一部分數據信息對外單位公開，不同行業(yè)和行政區(qū)域的數據難以有效連通，進而形成一座座“信息孤島”，以致大數據建設本該發(fā)揮的“1+1>2”的合力效果不能充分顯現，阻礙了國家治理現代化的進程。

(二)大數據嵌入政府服務引發(fā)的倫理困境

客觀來說，在獲取數字紅利的同時，也應關注到大數據應用帶來的負面影響，這主要體現在現實倫理層面。一方面，由于主客觀條件所限，政務服務對象獲取政務數據的能力有較大差異，因此不同組織和個人在搜集、獲取和使用政府大數據的過程中會產生信息不公平問題。信息公平是人們面對信息資源的獲取和分配過程中所產生的價值期望，其實質是信息權利的平等。信息不公平問題主要是信息主體在信息活動中處于不平等的地位，具體體現在信息獲取機會與信息資源分配的不公平。將大數據嵌入政府服務的出發(fā)點是利用公平正義的標準促進信息社會中信息的公平分配、平等獲取和平等利用，以求解決技術所不能解決的問題，實現政務信息在社會成員之間公平合理分配，使包括廣大弱勢群體在內的所有人都能獲得數據信息。但是隨著大數據在公共服務領域中的應用日益廣泛，數據資源逐漸成為越來越重要的、人們競相爭奪的目標資源，其稀缺性和競爭性驟然加劇，信息不公平與信息失衡問題越來越嚴重。另一方面，數據信息安全保障問題。公共服務過程中運用的大數據大多涉及政府敏感信息和公民隱私信息，一旦發(fā)生信息泄露、竊取等安全問題，將導致難以彌補的后果。此外容易被忽視的是，大數據本身也存在安全隱患，基于利益驅動的非法數據交易會加劇大數據安全風險，因此如何協調數據開放和信息安全間的關系已成為政府治理現代化進程中的一道倫理難題。

(三)大數據管理機制尚需完善

從宏觀層面上看，作為政務數據提供者，政府自身在數據立法和職能劃分方面尚有欠缺，對企業(yè)的數據監(jiān)管能力也有待提升。對內而言，目前我國關于政務大數據的監(jiān)管立法較為分散，盡管2017年實施的《中華人民共和國網絡安全法》總體上搭建了數據監(jiān)管的制度性框架，但具體規(guī)定仍不夠完善，譬如就個人層面的數據監(jiān)管中，更注重對網絡空間的規(guī)范，未著眼于個人數據收集、存儲、利用、傳輸等細小環(huán)節(jié)；在社會層面未對政府部門之間、政府與社會之間的數據流通作出規(guī)定；在國家層面上僅對關鍵信息的跨境流通、處理作限制，但對關鍵信息以外的個人數據、企業(yè)數據等涉密信息的流通、處理等缺乏相應的法律規(guī)制。此外，由于未形成統一、完善的數據監(jiān)管機制，數據監(jiān)管呈現出權利分散、職能重疊的局面，數據監(jiān)管主體雜多而無序。普遍來看，各級政府中的工信部門、網信部門、電信主管部門及其他政府主管部門都會參與到政務數據的建設和服務過程中，由于缺乏對各監(jiān)管主體職能進行劃分的頂層設計，導致機構間監(jiān)管權利分散、職能重疊。對外而言，在“大數據+政務服務”的體系建設中，除政府作為主導者之外，企業(yè)往往會作為參與者提供技術服務和支持。政企聯合開展數字政府建設的合作模式，容易導致數據權屬劃歸不清、數字化治理權責難以界定等問題。在開發(fā)和使用大數據過程中，某些合作企業(yè)在未經政府同意的情況下，擅自對數據資源進行二次開發(fā)和利用，引發(fā)信息安全風險。政府提供信息服務的目的是為民眾提供便利，而企業(yè)的最終目的則是盈利，二者出發(fā)點的不同容易在合作過程中衍生出一系列難題。

五、大數據賦能政府治理的路徑建構

為了解決大數據在實際政治生活中的應用困境，必須強化大數據思維，打破政府間的利益藩籬，吸納社會多元主體參與政府決策過程，構建現代化的協同治理體系。還要彌合數據鴻溝，從制度和認識層面加強數據安全保護，完善大數據監(jiān)管體制，以此為國家治理體系和治理能力全面現代化提供技術契機，為政府治理提供更好的解決方案。

(一)強化數據思維，構建多元協同的治理體系

1.以數據思維建設數字化政府

維克托·舍恩伯格和肯尼斯·庫克耶在其著作中曾指出，“大數據正在改變我們的生活以及理解世界的方式?！彼枷胧切袆拥南葘?，數字化政府建設有賴于公共服務部門將傳統行政思維向現代數據治理思維轉變。強化大數據思維，首要的是打破現存的部門間數據壁壘，解決“信息孤島”問題，這首先有賴于在大數據系統框架建立之初，各政府部門之間應確立統一的搭建標準，制定數據共享的規(guī)則、內容和具體流程，并搭建信息共享程度事后考評機制。有條件的政府可以引入第三方評估機構，按照一定的評價指標和體系，定期對各部門信息發(fā)布和共享的數量、質量、效果以及公眾滿意度進行測評，并將結果納入政府績效考核體系中，以此構建促進政府信息開放共享的激勵機制和責任機制。其次，大數據思維具有差異化和多樣化的內生性特征，現代化的表征之一也是群體和個人需求更加個性化，因此政府在提供公共數據服務過程中要將傳統的無差別提供向多樣化提供轉變。處于不同行業(yè)、不同知識領域的公共服務對象對大數據的需求必然是有差異的，數據服務提供部門要從受眾角度出發(fā)，摒棄“官本位”思想，注重數據發(fā)布和檢索的多樣性，滿足民眾個性化信息需求。

2.構建多元協同的數字化治理體系

大數據時代的到來倒逼政府轉變傳統運作模式，對內跨部門協作，對外引入社團、企業(yè)、公民等主體實現多元共治成為必然。這就要求政府在推進國家治理現代化過程中樹立合作共贏、多元參與、協同治理的行政理念，樹立注重數據收集、依靠數據進行預測分析和決策、重視數據發(fā)布和深加工的大數據思維，以大數據為治理資源和治理手段，整合不同治理層級、部門以及內外部治理主體間的數字信息系統，構建多主體協商合作的大數據服務體系。一方面，要強化政府運用大數據進行綜合治理的能力，打造由政府牽頭，重點行業(yè)共享數據整合能力的數字化治理新模式。政府所運行的數據和能力不是以管理過程而是以問題為基本導向，不是按照靜態(tài)的管理職能而是動態(tài)的公民需求提供智能服務，統一設計服務模式，系統配置數據資源，實現數字化治理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。另一方面，要積極引入企業(yè)組織、科研機構等行政系統外單位參與數字政府建設。社會組織提供數字化服務有其獨特的優(yōu)勢，具有服務種類多樣化、專業(yè)化程度高、服務方式靈活和服務需求回應性強等突出特點，在數字化政府建設過程中，社會力量的參與能為政務服務提供有益補充。

(二)規(guī)避大數據帶來的倫理風險

1.重視并維護數據安全

如何在保護數據隱私的前提下共享數據是政府在提高治理效能過程中必須重視和權衡的問題。目前已有學者在技術層面給出了建議，認為可以應用人工智能技術進行數據保護和用戶激勵，運用“分布式機器學習”這種新的去中心化建模方法進行模型聚合，根據每個模型的貢獻確定數據定價，通過對數據的合理資產化構建良好的數據生態(tài)。[19]從制度和認識層面看，政府應完善有關數據保護的相關立法，通過一系列法律法規(guī)，明確數據所有權歸屬以及在開發(fā)使用過程中應遵循的價值規(guī)范和倫理秩序。2021年6月出臺的《中華人民共和國數據安全法》是我國關于數據安全的首部法律，填補了維護數據安全領域的法律空白，但相較于大數據的發(fā)展態(tài)勢，我國在數字安全領域的法律建設和制度保障水平及其實效性方面稍顯落后，因此有必要以此為基礎，織建維護數據安全和個人信息安全的法律法規(guī)縱橫網絡?？v向上地方政府應結合當地大數據建設的實際情況，出臺并推行針對性的維護地方數據安全的法規(guī)制度；橫向上各部委需要結合自身業(yè)務實際頒布保護本系統數據安全的部門規(guī)章。以此讓我國在數據安全領域有法可依，為各行業(yè)數據安全提供監(jiān)管依據，進而提升整個國家數據安全保障能力。另外，政府要加強引導，培育企業(yè)和公民的數據隱私保護意識和維權意識。部分企業(yè)受利益驅使往往會置數據安全于不顧，導致用戶信息泄露、大數據殺熟等亂象時有發(fā)生，政府有義務通過宣傳教育、開展培訓等措施強化從業(yè)人員信息安全維護意識和道德自律精神。[20]目前我國公民個人的信息安全保護意識尚顯薄弱，政府要有意引導公民自覺樹立數據安全保護觀念，促使公民加強信息泄露的自我防范。

2.關注并彌合數據鴻溝

彌合數據鴻溝是國家治理現代化進程中解決大數據倫理困境的另一重大舉措，消弭不同社會群體在獲取和使用數據資源中的差異是體現國家治理公平性的必然要求，其中最重要的是提高農村地區(qū)大數據服務供給水平和基層群眾大數據運用水平。2020年《國務院政府工作報告》提出，重點支持“兩新一重”建設，其中“新型基礎設施建設”(簡稱新基建)涵蓋5G、人工智能、工業(yè)互聯網、物聯網領域。在此政策背景下，我國政府要通過部門協同和上下聯動，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村特別是貧困地區(qū)新型基礎設施建設，加強基層網絡覆蓋，為農村提供網絡數據泛在接入。從供給側來看，政府提高農村地區(qū)大數據服務水平的前提是建立并維護好電信基礎設施，因此為確保更多行政村實現網絡通達，要在基層地區(qū)建立更多電信普遍服務試點以及網絡基站。[18]在此基礎上，政府要大力拓展鄉(xiāng)村信息基礎服務，從供給側推進光纖、寬帶、物聯網入村戶等硬件數據應用建設。另外，通過大數據掃盲、互聯網應用技能培訓等舉措提升農村群體的大數據感知度和線上數據駕馭能力，培育基層干部和群眾運用大數據參與基層治理的意愿和能力，以此提高大數據政務服務均等化水平。

(三)完善大數據管理機制

1.加強政府統籌管理

在數字化轉型潮流下，政府在緊跟數字經濟建設大趨勢的同時，也要冷靜構思大數據在國家治理現代化進程中的具體路線和實施戰(zhàn)略。就我國政府內部運作機制而言，目前分條、分塊、分類的數據資源管理機制易造成信息采集重復、數據共享困難、管理責任重疊以及職責相互推諉等問題，我國地方大數據管理機構有發(fā)改委、工信廳、大數據局，不同行政主體的管轄范圍和權責界限并不清晰。[21]基于此，要強化各級政府數據資源管理的統籌責任，在此基礎上明確具體職能部門的職責分工，并從單純的信息技術支撐向數據統籌、數據應用和數據治理等方向升級，純技術性的數據運維服務可以外包至第三方，以此提升行政服務和政府治理效能。同時，還要健全數據風險監(jiān)管體系，部分政務數據涉及國家安全，保密性要求極高且易受到外部攻擊。2020年上半年，國家計算機網絡應急技術處理協調中心監(jiān)測發(fā)現我國境內被篡改網站數量為147682個，較2019年同期(50257個)增長較大，其中境內被篡改政府網站581個，較2019年同期增長57%。[18]由此可見，政府信息安全面臨的形勢日益嚴峻，需要持續(xù)運用大數據安全實時監(jiān)測系統，加強數據使用過程中的風險識別、風險評估、風險預警，提升政府對數據風險的預防管理和應急處置能力。

2.規(guī)范政企協同治理

就政府與企業(yè)內外部合作而言，政企聯合開展數字政府建設的合作模式容易導致數據權屬劃歸不清以及企業(yè)濫用數據謀利的亂象發(fā)生。盡管目前對政企合作運營下的數據歸屬權尚未有權威定論，但可以肯定的是，數字政府建設的主導者依然是政府，企業(yè)在其中扮演的是參與者的角色，政府對政務數據的全流程使用負有監(jiān)督管理之責。對于企業(yè)私自利用合作數據創(chuàng)收的行為，政府在規(guī)范雙方合作體系的前提下，要完善項目績效評價機制、侵權懲罰性賠償機制以及數據風險監(jiān)管機制，走政府主導下的政企合作協同治理之路，進而提高協同治理效率。基于此，在事前階段，政府在大數據建設合作項目中要建立市場準入制度，通過審核、考量大數據企業(yè)資質及技術服務水平，確保優(yōu)質企業(yè)進入到大數據協同治理之中。事中階段，政府要主導建成成熟的成本管控機制、價格約束機制和質量監(jiān)督機制，政府治理中的大數據應用具有公共服務性質，需以此確保大數據建設項目質量過硬、成本可控且價格合理。事后階段，政府要注重建立績效評估和獎懲機制，針對合作企業(yè)進行數據治理狀況的階段性及最終績效評價，若評價結果達不到預期，甚至出現企業(yè)擅自動用大數據資源謀私利的行徑，則應果斷中止合作并要求懲罰性賠償。[22]

結語

在完善的要素市場化配置體制機制下，可以充分發(fā)揮大數據的市場化特征。目前公共數據是作為一項公共產品向社會公眾免費開放，但政府主導下的大數據也具有經濟價值，且由此可帶來的經濟效應極大，能否發(fā)揮公共數據的市場化特征，將其進行定價并按市場化模式進行運作，將是未來關于進一步激發(fā)大數據經濟效應方面可供思考和研究的問題。另外，目前在政府大數據建設過程中，政企間的合作模式主要是企業(yè)參與公共數據的建設和運營，但值得關注的是，國內阿里巴巴、騰訊、百度等互聯網巨頭企業(yè)存儲了大量的用戶數據，這部分數據沒有對外開放，假如企業(yè)數據能夠通過一定模式與政府共享互通，將極大豐富政務服務內容，便于政府部門從外部獲取數據來重構業(yè)務流程、重塑服務模式。

當前，我國正在著力建設競爭有序、開放共享的市場服務體系，完善要素市場化配置是其內在要求，是堅持和完善社會主義基本制度、推動國內循環(huán)和國際循環(huán)相互促進的有力舉措。在將大數據納入要素市場化配置的新時代背景下，探索建立規(guī)范有效的數據管理制度，增強公共數據服務質量和規(guī)范性，打造優(yōu)質數據產品勢在必行。通過研究根據數據性質完善產權性質、制定數據隱私保護制度和安全審查制度、優(yōu)化經濟治理基礎數據庫等舉措，有助于加快推動各地區(qū)各部門間數據共享交換，培育數字經濟新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，實現大數據為政府治理賦能的現代化目標。