山東文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施體系的構(gòu)建策略*

王林申 呂明娟 楊曉楠 隋棟梁

（1.濟南大學(xué)；2.濟南市市政工程設(shè)計研究院(集團)有限責(zé)任公司）

自機構(gòu)改革帶來的文旅融合命題開展以來，全國范圍內(nèi)持續(xù)探索文化和旅游公共服務(wù)機構(gòu)的功能融合工作并取得了一些階段性成效。這些成效推進了近期文旅服務(wù)設(shè)施融合工作，也發(fā)揮了既有設(shè)施的良好作用。但與此同時，由于兩類服務(wù)設(shè)施原有隸屬不同、設(shè)立目的不同、選址布局不同、發(fā)展階段不同，如何從文旅原根性、深層次、高度化的融合背景出發(fā)，特別是從頂層進行統(tǒng)籌考慮，也是現(xiàn)實存在的問題。山東是文化大省和旅游大省，打造全國文旅融合發(fā)展高地和“好客山東”的品牌要求為山東特色文旅公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供了廣闊天地，也對相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施體系構(gòu)建提出更高要求。基于文化和旅游資源豐富、特色突出的良好條件，如何在山東推動文化和旅游公共服務(wù)深度融合，進而實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補，也存在一定的特異性。根據(jù)山東推出的“十四五”文旅發(fā)展“1+8”規(guī)劃體系，“建設(shè)改造一批文化和旅游綜合服務(wù)設(shè)施，完善公共文化設(shè)施的旅游服務(wù)功能，提升旅游公共設(shè)施文化內(nèi)涵”成為基本原則，“推動文化服務(wù)進入旅游景區(qū)、度假區(qū)，在游客聚集區(qū)引入影院、劇場、書店等文化設(shè)施”則成為具體措施。本文在這樣的背景下，力求從省域宏觀尺度思考融合的基本思路與有效路徑，以期起到建言獻策的作用。

近年文化和旅游融合發(fā)展研究井噴，公共服務(wù)融合是其中重要內(nèi)容。從理論層面看，邏輯、模式、路徑（王建芹、李剛，2019）[1]與問題、對策（孫冰，2018）[2]等均有涉及；從實踐層面，從區(qū)域到省市，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，縱跨空間尺度多樣。陸明明（2021）[3]、宋瑞（2020）[4]分別提出了文旅融合的六大矩陣和五大核心，公共服務(wù)融合均位列其內(nèi)。目前，公共服務(wù)設(shè)施文旅融合化發(fā)展首先體現(xiàn)在個體公共服務(wù)設(shè)施的職能變化上。從群體關(guān)系出發(fā)的研究相對較少，而且尚處于初步觀點形成階段。文化和旅游具有強地域?qū)傩?，也可稱之為地域根植性，這種根植性可進一步劃分為文化根植、經(jīng)濟根植、制度根植以及社會根植四個維度（陳曉敏等，2019）[5]。地域特色的保護是文化與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展“無可取代的源頭”（楊振之，2019）[6]，公共文化服務(wù)的供給內(nèi)容和形式方面也要增強民族性、地方性（胡守勇，2019）[7]，劉卓等（2019）[8]則以天津紅橋區(qū)為例，探討了地域性特色公共文化服務(wù)體系建設(shè)的思路與對策?；诘赜蛐蚤_展文旅研究是傳統(tǒng)向公共服務(wù)設(shè)施體系的滲透有待開展。立足于滿足本地居民和外來游客的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)各級各類公共文化設(shè)施和旅游公共設(shè)施，結(jié)合居民區(qū)、旅游區(qū)的分布配置公共資源成為主要思路（宋瑞，2020）[4]。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)：第一，公共服務(wù)設(shè)施研究是文化和旅游融合發(fā)展中的重要命題，文化和旅游公共服務(wù)設(shè)施的融合依然成為當(dāng)下文旅融合發(fā)展的重要組成部分，針對文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施的體系化構(gòu)建研究尚屬前沿領(lǐng)域和熱點范疇。第二，個體文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施得到學(xué)界普遍關(guān)注，既有實踐指向體系中的節(jié)點融合，也勢必引發(fā)整個體系的重構(gòu)。目前，從群體關(guān)系出發(fā)的研究相對較少，尚處于初步觀點的形成階段，亟待自上而下的頂層設(shè)計與系統(tǒng)思考。第三，由于公共服務(wù)設(shè)施的重要性，既有相關(guān)研究成果相對豐碩，文旅公公服務(wù)設(shè)施以外的體系構(gòu)建研究也比較成熟，一些研究思路和方法、特別是運用相對成熟的量化研究方法可為本課題提供很好的借鑒。第四，以山東為案例地區(qū)的研究具有典型性和代表性，也是一次將地域性特色與公共服務(wù)設(shè)施體系相關(guān)聯(lián)的創(chuàng)新性探索。

一、創(chuàng)設(shè)突出山東地域特色的設(shè)施類型

一個地域的公共服務(wù)設(shè)施是一個地域的“符號”乃至“名片”作用，能夠作為這個地域的精神載體，充分反映這個地域的品質(zhì)風(fēng)格。文化和旅游的生命力也在于特色,有特色的地域文化和旅游往往跟當(dāng)?shù)氐奈拿}、傳統(tǒng)、人文特點緊密相連，也與生產(chǎn)、生活、生態(tài)等息息相關(guān)。全力提高具有地域特色的文化和旅游公共服務(wù),可以滿足當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姴粩嗵岣叩奶厣幕枨?可以進一步弘揚社會主義核心價值觀，傳承發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

山東不僅是齊魯文化的發(fā)源地，更是中國古代思想學(xué)說發(fā)展的源泉、中華文明的重要發(fā)祥地之一。交相輝映的北辛文化、大汶口文化、龍山文化、岳石文化和縱橫分布的4處世界遺產(chǎn)、10座國家級歷史文化名城、226處全國重點文保單位奠定了深厚的文旅底蘊。特別是“齊魯之邦、禮儀之鄉(xiāng)”播撒了厚重的文旅資源，沂蒙精神賦予了紅色革命的永恒軌跡，獨特的地理自然環(huán)境積累了得天獨厚的自然旅游格局。這為文化旅游融合發(fā)展提供獨特文化條件的同時，也為現(xiàn)有序列下的新型設(shè)施創(chuàng)設(shè)鋪墊了基礎(chǔ)、提供了沃土。

文化和旅游機構(gòu)整合后，原來兩部門各自所屬的公共服務(wù)機構(gòu)面臨“跨界服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，但本身也常有“舊瓶裝新酒”的困惑。所以，開發(fā)新的公共服務(wù)類型勢必成為徹底融合的必經(jīng)途徑。從齊魯傳統(tǒng)文化中挖掘思想內(nèi)涵、汲取精神力量，運用到公共服務(wù)設(shè)施的類型創(chuàng)設(shè)中是當(dāng)下應(yīng)有之義。“文化圣地、度假天堂”等文旅形象、“好客山東”等文旅品牌、“山水圣人”等文旅產(chǎn)品應(yīng)該成為文旅公共服務(wù)設(shè)施的特色化抓手，結(jié)合特色文化團隊、特色文化活動、特色文化能人打造特色文化空間。

二、構(gòu)建匹配山東文旅布局的設(shè)施體系

《山東省文化旅游融合發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》要求“以建設(shè)紅色文化旅游基地、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化旅游基地為引領(lǐng)，突出濟南省會經(jīng)濟圈和青島膠東經(jīng)濟圈兩大文化旅游發(fā)展極……”，從政策層面設(shè)定了省域范圍內(nèi)跨城市尺度范圍間的定位差異性。在具體發(fā)展布局上，提出打造紅色文化旅游基地、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化旅游基地和山水圣人中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化旅游帶、仙境海岸文化旅游帶、大運河（山東段）文化旅游帶、黃河文化和綠色生態(tài)旅游帶、齊長城文化旅游帶、紅色文化旅游帶。無論哪一層次的發(fā)展布局，均需要在注重公共服務(wù)設(shè)施均等化的同時側(cè)重因地制宜的原則，突出服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)活動、服務(wù)享用等方面的省內(nèi)差異，不搞“一刀切”的模式，鼓勵恰當(dāng)?shù)牟顒e和個性。

應(yīng)根據(jù)不同目標(biāo)定位、不同地域特色的要求，分別圍繞旅游基地、旅游發(fā)展極、旅游帶等空間范疇創(chuàng)設(shè)新的文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施，并從等級、職能與規(guī)模等維度進行文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施體系的統(tǒng)籌考慮。就等級和規(guī)模維度看，既應(yīng)注重全省重大設(shè)施、地域標(biāo)志性設(shè)施的謀劃，注重大策劃、大項目、大布局；也應(yīng)關(guān)注與城市更新、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策背景的相結(jié)合，注重超微型、節(jié)地型設(shè)施的多維度補給。就職能維度看，應(yīng)充分認(rèn)知旅游公共服務(wù)設(shè)施與文化公共服務(wù)設(shè)施的差異，充分發(fā)揮紅色文化旅游資源作為公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮惠民效能的適宜性，充分關(guān)注“傳統(tǒng)民宿+紅色劇場”“傳統(tǒng)民宿+紅色影院”“紅色旅游+公共書屋”等傳統(tǒng)設(shè)施新式融合路徑的適宜探索。

三、制定適宜不同城鎮(zhèn)定位的設(shè)施指引

《山東省文化旅游融合發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》還要求：“……，建設(shè)一批國際化旅游城市、特色旅游城市、知名旅游城市和特色文旅小城鎮(zhèn)，布局一批經(jīng)典文化旅游線路”。長期以來，公益性設(shè)施對應(yīng)政府機構(gòu)設(shè)定，不同層級行政管理職能對應(yīng)不同級別的公益設(shè)施，相同層級政府對應(yīng)相同級別和類型的公益設(shè)施，總體上呈現(xiàn)出相對固化的設(shè)施配置模式。這一“行政匹配”的做法，有利于公共設(shè)施的快速化和標(biāo)準(zhǔn)化配置的巨大優(yōu)勢，但也存在無法從轄區(qū)所屬文旅資源及其發(fā)展?jié)撃艿冉嵌冗M行深挖的遺憾。

在新的文旅融合背景下，“內(nèi)向”的文化服務(wù)與“外向”的旅游服務(wù)融合成一種新的突破傳統(tǒng)的可能。在省域不同區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，同級別政府駐地城市還應(yīng)根據(jù)各自文旅維度的定位差異而進行相應(yīng)服務(wù)設(shè)施配給方面的區(qū)分，繼而在服務(wù)設(shè)施層面力求豐富化、多樣化。此舉也會在響應(yīng)山區(qū)與平原、沿海與內(nèi)陸、城市與鄉(xiāng)村、發(fā)達與欠發(fā)達等地域差異方面有的放矢。

基于此，可面向地市人民政府要求，針對管轄范圍制定各自不同的規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)引或基本配套規(guī)定。地市人民政府可進一步組織制定各自所轄縣市、鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)引或基本配套規(guī)定。這類導(dǎo)引應(yīng)包括用地面積、建筑面積、外部形象等硬件要求和咨詢預(yù)約、迎接引導(dǎo)、游覽解說、互動體驗等軟件要求，重點強調(diào)設(shè)施配置分級、規(guī)?？偭靠刂?、指標(biāo)控制方法、多元化需求等方面的管控，并在保證公益性與公平性、品質(zhì)性與超前性的同時突出地方特色、強化操作可能。無論是規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)引還是基本配套規(guī)定，都順應(yīng)國家開展基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的基本要求。

四、優(yōu)化融入所在城鄉(xiāng)轄區(qū)的設(shè)施選址

滿足國家對公共服務(wù)的均等化要求和居民對公共服務(wù)的日常需求是該類設(shè)施選址布局的基本原則，最大化被利用是公共服務(wù)設(shè)施選址布局的最大追求。對于城市而言，文化服務(wù)和旅游服務(wù)的設(shè)施選址有點狀分布的共性特點，也有巨大差別：前者多依托于行政等級配置形成金字塔式的等級體系，講求不同級別設(shè)施有不同服務(wù)半徑的概念；后者多依托旅游景區(qū)、景點選址，旅游集散中心、咨詢中心等則常作為城市和景區(qū)的橋梁樞紐。相較于均好性的文化服務(wù)設(shè)施布局，旅游服務(wù)設(shè)施的選址更有敏感性，一些地方的旅游集散中心和旅游咨詢中心常常由于選址不當(dāng)而不能很好地適應(yīng)游客需求。

就某一行政管轄內(nèi)部而言，新的文旅融合型公共設(shè)施選址需要特別注意如下三個方面的相互兼容：其一，堅持“城景兼容”，即重點審視城市與旅游區(qū)的關(guān)系，兼顧城市居民區(qū)和旅游區(qū)的雙重需求，著重構(gòu)建省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）、社區(qū)、村行政體系與其管轄旅游景區(qū)主體交融的設(shè)施等級體系，做好景區(qū)所在轄區(qū)和無景區(qū)轄區(qū)的差異處理；其二，堅持“主客兼容”，即同時考慮當(dāng)?shù)厥忻窈屯鈦碛慰蛢深惾巳海謩e從兩類人群（游客）的出行規(guī)律、需求指向、流動規(guī)模、行為傾向等方面進行分析研究，構(gòu)建基于旅游者（客）與本地市民（主）城市、景區(qū)雙重需求相互交融的設(shè)施體系，重點處理交融點區(qū)域的設(shè)施考量；其三，堅持“內(nèi)外兼容”，即充分研究城鎮(zhèn)內(nèi)部空間和外圍景區(qū)分布的關(guān)系，形成城市內(nèi)外的文旅服務(wù)圈的合理分布和便利可及，處理好服務(wù)圈的重疊與留白問題，提高居民與游客的參與度。

五、創(chuàng)新符合智慧生活行為的設(shè)施業(yè)態(tài)

伴隨信息技術(shù)的發(fā)展和相關(guān)領(lǐng)域的運用，從最初的圖文展示、線上地圖、手機預(yù)約到現(xiàn)在的視頻直播、VR體驗、AI觀光，文旅服務(wù)設(shè)施的智慧化應(yīng)用形式不斷升級，方式不斷創(chuàng)新，重視程度不斷提高。也正是由于該領(lǐng)域的蓬勃而快速發(fā)展，各個虛擬平臺間風(fēng)格雷同、不同景區(qū)或設(shè)施間功能重復(fù)、典型項目的觀感或體驗一般等系列問題相伴而生，迫切需要從更高的層面予以統(tǒng)籌與干預(yù)，做好頂層設(shè)計。

回歸人本主義、注重行為需求是文旅公共服務(wù)智慧化的必由之路，單純的“炫技”不利于可持續(xù)發(fā)展。智慧化不僅是對既有設(shè)施服務(wù)的賦能，還應(yīng)是對未來設(shè)施服務(wù)趨勢的引領(lǐng)。理想狀態(tài)是掌握使用者文旅公共服務(wù)的全面需求和使用智慧化技術(shù)的行為習(xí)慣，前提是充分研究使用者與現(xiàn)實設(shè)施的“在場”與“非在場”行為，有效界定“非在場”時使用者從現(xiàn)實向虛擬的轉(zhuǎn)換通道，創(chuàng)設(shè)應(yīng)用智慧型服務(wù)的各類場景，保障在文旅公共服務(wù)享用者使用智慧手段時能夠“一觸即達”“一蹴而就”并存有“使用黏性”。最終，實現(xiàn)通過智慧文旅體系促進“好客山東、智游齊魯”“一部手機游山東”建設(shè)。

全省智慧化平臺向的建構(gòu)，首先是探索推動數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，將線下的地域特色向線上映射，打造與世界級景區(qū)相匹配、極具山東地方特色的智慧文旅空間。通過統(tǒng)籌設(shè)定的智慧化平臺，將省域內(nèi)的城市旅游、鄉(xiāng)村旅游、海洋旅游、紅色旅游、工業(yè)旅游、康養(yǎng)旅游、研學(xué)旅游、非遺旅游、會展旅游等有效串聯(lián)，打通各類旅游、各個區(qū)域網(wǎng)絡(luò)之間的智慧技術(shù)應(yīng)用的壁壘與屏障，將既有文化類公共設(shè)施的場館服務(wù)與衍生的流動服務(wù)等相互結(jié)合，將場館、景區(qū)等核心場所與酒店、商服、停車等相關(guān)輔助場所有效聯(lián)通，將智慧應(yīng)用作為突破夜間旅游、淡季旅游問題的抓手。

六、結(jié)論

文旅融合發(fā)展要求公共服務(wù)領(lǐng)域率先垂范。就山東而言，文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施體系的建構(gòu)有著重要意義。立足山東地域特色、突出山東地域特色進行設(shè)施類型創(chuàng)設(shè)是山東文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施體系構(gòu)建的第一要務(wù)。在山東文旅融合發(fā)展總體布局的指導(dǎo)下，應(yīng)從等級、職能與規(guī)模等維度進行省域統(tǒng)籌考慮。在提供基本公共服務(wù)的同時，可根據(jù)城鎮(zhèn)的文旅當(dāng)量制定各自不同的規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)引或基本配套規(guī)定。堅持“城景兼容”“主客兼容”“內(nèi)外兼容”原則，為優(yōu)化文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施的選址提供了思路?；貧w人本主義、注重行為需求是文旅公共服務(wù)智慧化的必由之路，全省智慧化平臺向的建構(gòu)有利于探索推動數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前，國土空間總體規(guī)劃正在編制，后續(xù)其他相關(guān)規(guī)劃也將逐步開展，梳理好文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)需求，并將空間需求在國土空間規(guī)劃編制的過程中予以融入，將利于山東文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施體系構(gòu)建，促進山東文化和旅游公共服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展。此外，從學(xué)術(shù)思想方面，建議在順應(yīng)新時代公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，聚焦文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施個體與群體的雙重理論創(chuàng)新，特別是重視個體尺度創(chuàng)新和群體尺度創(chuàng)新的協(xié)同；從研究方法方面，建議盡快構(gòu)建基于文旅融合型公共服務(wù)設(shè)施體系的地理信息評價模型，嘗試原有設(shè)施體系空間分布的分析和多城市樣本的比較。