論政府信息公開中依申請公開的對象范圍

王 鍇 周銳恒

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100191)

2019年5月15日，修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱新條例)正式生效。這是原《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱原條例)施行11年后的首次修訂。此次修訂涉及面甚廣，是對我國政府信息與政務(wù)公開制度的一次重要改革。學(xué)界對新條例在宏觀評析[1]、對行政訴訟的影響[2]、對新條例條文的系統(tǒng)注解[3]等及時進行了全面解讀，并對新條例實施的成效進行了評估跟蹤研究[4]。該條例修訂的總體思路是“積極擴大主動公開”“平衡各方利益訴求”“堅持問題導(dǎo)向”，并結(jié)合我國國情吸收國外“新經(jīng)驗、新做法”。在堅持問題導(dǎo)向方面，立法者爬梳了原條例實施過程中的突出問題，“將行之有效的經(jīng)驗和做法上升為法律規(guī)定，增強制度的針對性、操作性和時效性”[5]。

確定依申請公開的對象范圍是實施新條例需要解決的問題。新條例第27條規(guī)定：“除行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以向地方各級人民政府、對外以自己名義履行行政管理職能的縣級以上人民政府部門(含本條例第10條第二款規(guī)定的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu))申請獲取相關(guān)政府信息”。新條例刪除了原條例第13條中的“三需要”表述，對此，司法部負責人強調(diào)，刪除“三需要”表述，“能夠更加體現(xiàn)建設(shè)陽光透明法治政府的總體方向，方便社會公眾依法申請獲取相關(guān)政府信息”[5]。但修訂后的條文并未明確依申請公開的對象范圍。這可能引發(fā)諸多疑問。例如，依申請公開是向申請人公開還是向全社會公開？依申請公開的信息是僅與申請人有關(guān)還是包括其他信息？如何防止申請權(quán)被濫用，是限制申請人的資格，還是限制依申請公開行政訴訟中原告的資格？依申請公開的政府信息中涉及他人信息的，是否應(yīng)向社會公開？本文擬對這些問題進行討論。

一、依申請公開與卷宗閱覽權(quán)之區(qū)分

關(guān)于政府信息公開的范圍，傳統(tǒng)學(xué)說主張，主動公開是針對需要全社會都知曉的信息，屬于政府與全社會的關(guān)系，類似于點對面的關(guān)系；而依申請公開是針對只需要個別人知曉的信息，類似于點對點的關(guān)系[6]；實務(wù)部門也存有這一立場[7]；還有觀點認為，政府信息向申請人公開便意味著向其他人公開[8]。對此觀點尚需存疑。由于申請人向其他人乃至全社會公開自己獲得的政府信息需要耗費成本(比如復(fù)制、掃描、上傳等)，所以申請人經(jīng)常抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，很少會把獲得的政府信息再次公開。而且，其他人也基本無從知曉誰曾經(jīng)提出過政府信息公開申請。因此，依申請公開如果只向申請人公開，實際上仍然是大多數(shù)公眾的不知情。這與新條例第1條規(guī)定的“提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”的立法目的尚有距離。筆者認為，只要是政府信息，每一位公民都有知情的權(quán)利。如果某一信息是“只需要某人知曉而其他人不得知曉”，那反而說明該信息屬于不可以公開的信息。例如，在“陳某某向縣人力資源和社會保障局申請公開個人退休時檔案材料的申訴案”中，檢察院認為，首先，《干部檔案工作條例》第31條第5項規(guī)定，任何個人不得查閱或借用個人及直系親屬的檔案；《企業(yè)職工檔案工作管理規(guī)定》第17條第4項規(guī)定，任何個人不得查閱或借用個人及親屬的檔案。據(jù)此，該信息屬于不應(yīng)公開的政府信息。其次，《干部人事檔案工作條例》規(guī)定，干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關(guān)干部個人合法權(quán)益保障的事項，可以按照有關(guān)規(guī)定提請相應(yīng)的組織人事等部門查閱檔案。因此，陳某某可以申請查閱個人檔案[9]。在“向某縣市場監(jiān)管局申請公開對申請人行政處罰卷宗”的案例中，行政機關(guān)認為，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》，行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于政府信息公開條例所指的應(yīng)公開的政府信息，對以政府信息公開名義申請行政處罰卷宗查詢的，應(yīng)當依據(jù)行政處罰程序規(guī)定，告知其申請卷宗查檔[10]。

上述兩起案件反映出區(qū)分依申請公開與卷宗閱覽權(quán)的必要性。 《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第2條第4項雖然規(guī)定，公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：……(四)行政程序中的當事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關(guān)告知其應(yīng)當按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理的，似乎有區(qū)分卷宗閱覽權(quán)與政府信息公開的跡象，但從最高人民法院的解釋來看，該條主要是為了否定行政相對人對行政機關(guān)拒絕查閱案卷行為有提起行政訴訟的權(quán)利，因此區(qū)分的意義有限[11]45。依申請公開的對象與卷宗閱覽的對象不同，前者向全社會公開，后者僅向有利害關(guān)系的人公開。而且，兩者的目的也不同。信息公開的目的是讓公眾監(jiān)督政府的行為，秉持“陽光是最好的防腐劑”的宗旨；卷宗閱覽權(quán)是行政程序和行政救濟法上的規(guī)定[12]，它的目的是讓行政行為的利害關(guān)系人可以參與行政行為或者行政救濟的過程，從而有機會發(fā)表意見或者進行反駁，實現(xiàn)正當程序中“兩造兼聽”。例如，《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“代理訴訟的律師，有權(quán)按照規(guī)定查閱、復(fù)制本案有關(guān)材料，有權(quán)向有關(guān)組織和公民調(diào)查、收集與本案有關(guān)的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料，應(yīng)當依照法律規(guī)定保密。當事人和其他訴訟代理人有權(quán)按照規(guī)定查閱、復(fù)制本案庭審材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容除外”?！缎姓?fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕”。雖然卷宗閱覽也帶有敦促行政行為或行政救濟更加公正的目的，但主要還是為了保護行政行為或行政救濟中利害關(guān)系人的合法權(quán)益。卷宗閱覽權(quán)不適用于政府信息公開，因為一般情況下它仍然涉及行政行為或者行政訴訟過程中的信息。雖然這些信息對于利害關(guān)系人及時了解行政機關(guān)的觀點、證據(jù)從而準備答辯非常重要，但若讓公眾知曉，或許不利于行政機關(guān)的工作。如果公開內(nèi)部討論的信息，可能導(dǎo)致參與討論的人以后不敢暢所欲言；如果公開行政行為準備過程中的信息，可能對最終決定的作出產(chǎn)生不必要的妨礙，而且準備性信息沒有最終效力，公開該信息對于公眾監(jiān)督缺乏實質(zhì)意義。因此，新條例第16條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當公開的，從其規(guī)定”。這里的“法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的”應(yīng)指卷宗閱覽權(quán)。

需要指出的是，《行政許可法》第40條規(guī)定的“行政機關(guān)作出的準予行政許可決定，應(yīng)當予以公開，公眾有權(quán)查閱”，以及第61條第2款規(guī)定的“行政機關(guān)依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督檢查時，應(yīng)當將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機關(guān)監(jiān)督檢查記錄”，此并非卷宗閱覽權(quán)，而是政府信息公開。這有兩點理由。第一，從兩個條文中“公眾查閱”的表述可以看出，查閱的對象不限于利害關(guān)系人。第二，“行政機關(guān)作出的準予許可決定”與“監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果”的措辭表明，行政行為已經(jīng)完成，不屬于過程性信息。需要注意的是，過程性信息并非只要過程結(jié)束就可以公開。在德國，如果是內(nèi)部討論的信息，為了保護參與討論人未來發(fā)言時沒有心理負擔，即使討論結(jié)束也不會公開[13]。

綜上所述，如果將依申請公開理解為只向申請人公開，以及認為申請公開的信息只應(yīng)當被申請人知曉，是混淆了政府信息公開與卷宗閱覽權(quán)。雖然依申請公開是特定人向政府提出申請，但結(jié)果仍然是向全社會公開，特定人申請只是向全社會公開的啟動程序而已。

二、是否應(yīng)限制依申請公開中申請人的資格

如前所述，過去認為依申請公開的信息跟主動公開的信息存在本質(zhì)不同，即前者只與特定人的利益有關(guān)，所以只需要該特定人知曉；而后者是跟公共利益有關(guān)的，所以公眾都應(yīng)當知曉?？蓡栴}在于，如果某信息只與特定人有關(guān)、只需要該特定人知曉，就落入了個人隱私至少是個人信息的范疇，那還有公開的必要嗎？關(guān)于個人隱私，新條例第15條規(guī)定：“涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開，除非第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的”。2016年《國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室關(guān)于明確政府信息公開與業(yè)務(wù)查詢事項界限的解釋》中指出：“不動產(chǎn)登記資料查詢，以及戶籍信息查詢、工商登記資料查詢等，屬于特定行政管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)查詢事項，其法律依據(jù)、辦理程序、法律后果等，與《政府信息公開條例》所調(diào)整的政府信息公開行為存在根本性差別。當事人依據(jù)《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務(wù)查詢的，告知其依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定辦理”。雖然該解釋認為政府信息公開與業(yè)務(wù)查詢存在不同，但并未說明區(qū)別到底在哪里。從《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》第8條第1款——“不動產(chǎn)權(quán)利人、利害關(guān)系人申請查詢不動產(chǎn)登記資料，應(yīng)當提交查詢申請書以及不動產(chǎn)權(quán)利人、利害關(guān)系人的身份證明材料”——來看，似乎是認為不動產(chǎn)登記資料只能被特定人知曉，所以排除了其政府信息公開的屬性。由此可見，如果將依申請公開的信息限定為只能與申請人有關(guān)、只能被申請人知悉的信息，那么就等于否定了其政府信息公開的屬性。是故，依申請公開仍然是針對公眾應(yīng)當知曉的信息，它與政府應(yīng)當主動公開的信息在范圍上沒有差別，只因政府應(yīng)當主動公開而沒有主動公開，所以才通過申請督促其公開。就此而言，依申請公開的準確稱呼應(yīng)當是被動公開[14]。清楚了這一點，就理解了為什么其他國家對于依申請公開中的申請人資格不加限制[15]。

申請人，即每一位公民都有權(quán)知悉政府信息，從而監(jiān)督政府的行為，這就是他申請獲取政府信息的用途，不需要他提供額外的證明。但是，不正當?shù)男畔⑸暾堄猛緫?yīng)當受到限制?！墩畔⒐_條例》第35條規(guī)定：“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機關(guān)認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理”。換言之，只有在申請的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的情況下，才有必要讓申請人說明申請的額外用途。

三、是否應(yīng)限定依申請公開行政訴訟中申請人的原告資格

有學(xué)者指出，如果放開依申請公開中申請人的資格，即任何公民都可以提出政府信息公開申請，可能會導(dǎo)致申請權(quán)的濫用[16]。實踐中確實存在非正常申請的現(xiàn)象，例如因?qū)φ鞯夭疬w補償安置不服，故意反復(fù)申請信息公開；以申請信息公開為手段謀取不正當利益或者宣泄個人情緒；意圖通過政府信息公開解決歷史遺留問題；名為公共利益實為自我炒作；明顯存在濫用申請權(quán)或者惡意訴訟傾向等[16]。筆者認為，即使存在濫用信息公開申請的情形，也不能通過限制申請人的資格來解決，否則便無異于倒洗澡水時將孩子也倒掉。依申請公開的目的是督促政府主動公開信息。從這個角度看，當出現(xiàn)大量信息公開申請時，行政機關(guān)應(yīng)首先反思主動公開是否做到位了。如果主動公開的信息已經(jīng)足夠充分，便沒有必要再申請公開。對于申請已公開信息的情形，行政機關(guān)可理直氣壯地不予受理。

另有學(xué)者主張，即使不限制依申請公開中申請人的資格，也應(yīng)在依申請公開行政訴訟中嚴格審查申請人是否具備原告資格，防止其濫訴。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款，“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。由此，法院能否受理政府信息公開訴訟應(yīng)當從申請人與政府信息公開行為是否具備利害關(guān)系上入手。需要注意的是，政府信息公開訴訟與一般的行政訴訟不同。由于政府信息公開的結(jié)果，無論是主動公開還是依申請公開，都是向全社會公開，因此該訴訟實際上具有公益訴訟或者客觀訴訟的性質(zhì)[17]。也就是說，如果政府不主動公開信息，理論上任何公民都可以對其起訴[18]。但是在依申請公開行政訴訟中，由于存在特定的申請人，所以允許申請人起訴。這一觀點有立法的支持?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定：“依申請公開的申請人對行政機關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟”。該條文是客觀訴訟的再主觀化，即將政府不公開信息這種損害公眾利益的行為轉(zhuǎn)化為損害特定公民知情權(quán)的行為，這一轉(zhuǎn)化可以通過有利基本權(quán)主觀面向推定理論或者保護規(guī)范理論來完成[19]。由此，只要公民向政府提出信息公開的申請，他就與政府的信息公開行為之間產(chǎn)生了利害關(guān)系，也就具有原告資格。

遺憾的是，當下一些司法實踐并未遵循上述立場。雖然最高人民法院在《關(guān)于請求公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請求人是否具有原告訴訟主體資格的答復(fù)》指出：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)針對政府信息公開申請作出的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)予受理”，但在“宜賓縣溪鳴河水力發(fā)電有限責任公司訴沐川縣人民政府政府信息公開案”中，法院仍然對“溪鳴河公司主張溪鳴電站、福爾溪電站、箭板電站的水位標高、水資源利用、質(zhì)量安全等與其所有的光明電站的生產(chǎn)密切相關(guān)”進行了判斷[20]。這相當于變相審查申請人的信息用途?？梢?，“依申請公開就是向申請人公開”的認識尚存。

筆者認為，基于政府信息公開的公益屬性，不能通過限制原告資格的方式防止申請人濫用申請權(quán)，而應(yīng)采取其他的手段。一種是完善信息公開程序的設(shè)置，比如針對反復(fù)、大量的信息公開申請延長公開期限或者增加公開費用[21]。另一種是在行政訴訟中對權(quán)利保護必要性進行審查。雖然原告資格與權(quán)利保護必要性都屬于廣義的訴的利益，但前者強調(diào)原告是否有正當?shù)睦?，后者強調(diào)是否有救濟的必要[22]。有學(xué)者把權(quán)利保護必要性總結(jié)為六種情形：(1)無效率的權(quán)利保護，即原告可以用其他更符合事實需要(較簡便、較完整、較迅速或較便宜)的途徑，達到請求保護的目的或者原告請求的目的已經(jīng)實現(xiàn)的。比如申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動。(2)無用的權(quán)利保護，即縱使原告起訴，也不能改善其法律地位，因為根本不存在一項不利益或者存在一項不可能再以法律救濟方法排除的不利益。比如申請公開已經(jīng)公開的信息。(3)權(quán)利濫用禁止，即原告起訴顯然屬于權(quán)利濫用，尤其在原告根本不可能享有任何利益的情形或者其訴訟的目的，完全在于損害相對人或增加法院的工作負擔。比如反復(fù)、多次申請相同內(nèi)容的信息。(4)不適時的權(quán)利保護，即原告過早向法院請求保護。(5)訴訟程序上權(quán)利失效，即原告過遲向法院起訴，以至于有悖誠實信用原則。(6)權(quán)利保護(訴訟權(quán)利)之拋棄，如果權(quán)利人放棄權(quán)利后，再次提出權(quán)利保護的請求，即欠缺權(quán)利保護必要性[23]。

權(quán)利保護必要性主要是為了將有限的司法資源用在值得審理的案件上。它雖然不同于原告資格，但仍然屬于起訴條件的內(nèi)容。對于不符合權(quán)利保護必要性的案件，法院應(yīng)當裁定不予立案，如果立案后才發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當裁定駁回起訴。“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”確立了權(quán)利保護必要性原則。在該案中，原告與其父親、伯母三人以生活需要為由，分別向南通市人民政府等提起至少94次政府信息公開申請，要求公開南通市人民政府財政預(yù)算報告等政府信息，并且在分別提出的政府信息公開申請中有多份申請內(nèi)容相同。法院認為，原告提起的訴訟因明顯缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信，違背了訴權(quán)行使的必要性，因而也就失去了權(quán)利行使的正當性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為，故裁定駁回原告起訴[24]。此外，2017年《最高人民法院關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中規(guī)定：“對于當事人明顯違反《政府信息公開條例》立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權(quán)益相關(guān)的實際利益，人民法院依法不予立案”。

四、依申請公開中涉及他人個人信息的處理

如果將依申請公開的結(jié)果規(guī)定為向全社會公開，而申請公開的信息又涉及他人隱私或者個人信息，那公開是否會泄露他人隱私或者他人信息？簡而言之，包含個人隱私或個人信息的政府信息是否應(yīng)公開？新條例第15條雖然規(guī)定了政府信息公開涉及個人隱私的處理規(guī)則，但并未明確涉及個人信息的處理規(guī)則。2021年出臺的《個人信息保護法》第25條規(guī)定：“個人信息處理者不得公開其處理的個人信息，取得個人單獨同意的除外”。有學(xué)者指出，法院在司法實務(wù)中傾向于將個人隱私作擴大解釋，從而將個人信息納入保護[25]。但筆者認為，個人隱私與個人信息存在顯著差異，應(yīng)采取不同的保護方式。

首先，對于個人隱私的公開，權(quán)利人同意只是條件之一。即使權(quán)利人不同意，行政機關(guān)也可能基于不公開會對公共利益造成重大影響的理由而公開。例如，在“方桂來訴廣州市白云區(qū)教育局政府信息公開案”中，原告申請被告公開外籍教師的身體健康檢查材料；法院認為，雖然外籍教師的身體健康檢查材料屬于個人隱私，但該材料關(guān)系到幼兒園全體學(xué)生的健康安全，如果不公開將會給幼兒園學(xué)生、家長的利益造成重大影響，故應(yīng)予公開(1)(2014)穗中法行終字第1703號。。與個人隱私的公開不同，個人信息的公開只有個人同意這一項條件。《個人信息保護法》第27條規(guī)定：“個人信息處理者可以在合理的范圍內(nèi)處理個人自行公開或者其他已經(jīng)合法公開的個人信息；個人明確拒絕的除外。個人信息處理者處理已公開的個人信息，對個人權(quán)益有重大影響的，應(yīng)當依照本法規(guī)定取得個人同意”。從該條來看，個人自行公開或者其他已經(jīng)合法公開似乎也構(gòu)成公開個人信息的條件，但這些條件均以個人同意為前提。

立法造成個人隱私與個人信息保護的“倒置”需要考慮和克服。在理論上，個人隱私比個人信息對個人的人格尊嚴更重要，但《個人信息保護法》對個人信息卻采取了更嚴格的保護，這不夠合理。舉例來說，個人婚姻狀況屬于個人信息，如果個人不同意就可以不公開。但如何發(fā)揮結(jié)婚登記的“公示”作用？法律規(guī)定結(jié)婚需要登記，目的為保護“一夫一妻”制。因此不能以個人同意與否作為公開婚姻信息的唯一條件。筆者建議，這一立法漏洞可以通過將個人信息納入新條例第32條中的“第三方合法權(quán)益”來填補。該條規(guī)定：“依申請公開的政府信息公開會損害第三方合法權(quán)益的，行政機關(guān)應(yīng)當書面征求第三方的意見。第三方應(yīng)當自收到征求意見書之日起15個工作日內(nèi)提出意見。第三方逾期未提出意見的，由行政機關(guān)依照本條例的規(guī)定決定是否公開。第三方不同意公開且有合理理由的，行政機關(guān)不予公開。行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面告知第三方”。將個人信息納入第三方合法權(quán)益，是將其納入與公共利益的衡量之中，這樣便破除了個人同意的絕對性。相應(yīng)地，新條例第15條“涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息”中的“等”不是等內(nèi)等，而是有可能包含不屬于個人隱私的個人信息。

其次，個人隱私由于個人有隱藏的期待，所以不公開是對其最好的保護方式。與此不同，個人信息往往缺乏隱私期待。比如人臉信息屬于個人信息，卻無法將其隱藏起來。個人信息的關(guān)鍵之處是它與個人的關(guān)聯(lián)性或者說可識別特定人的特征。因此筆者認為，個人信息保護的重點不是不公開，而是盡可能避免通過它識別到個人，即作隱名或匿名處理。對個人信息的更好保護方式是適用新條例第37條。該條規(guī)定：“申請公開的信息中含有不應(yīng)當公開或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當向申請人提供可以公開的政府信息內(nèi)容，并對不予公開的內(nèi)容說明理由”。在“李世華訴長沙市開福區(qū)人民政府信息公開案”中，原告以被告張貼公告《房屋征收補償決定》泄露其身份證號碼為由提起訴訟。法院認為，公民身份號碼屬于個人信息，被告不加區(qū)分地公開了被告的全部公民身份號碼，違反能夠做區(qū)分處理的應(yīng)當區(qū)分的規(guī)定，其行為明顯不當(2)(2015)湘高法行終字第10號。。概言之，政府信息公開中涉及個人信息的，并非絕對不能公開，而是應(yīng)盡量“切斷”其與特定個人之間的聯(lián)系。

再次，個人信息處理者錯誤公開個人信息的，如何救濟？《個人信息保護法》第50條第2款規(guī)定：“個人信息處理者拒絕個人行使權(quán)利的請求的，個人可以依法向人民法院提起訴訟”。筆者認為，可以此規(guī)定為依據(jù)，參照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第11條，完善政府信息公開中個人信息反公開訴訟的內(nèi)涵。第一，個人信息的權(quán)利人可以對政府的信息公開行為提起反公開訴訟。第二，公開個人信息的行為確實錯誤的，法院應(yīng)當判決確認公開行為違法，并可以責令行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施。補救措施包括刪除相關(guān)信息等內(nèi)容[11]156。第三，若信息尚未公開，法院應(yīng)當判決行政機關(guān)不得公開。第四，訴訟期間，權(quán)利人可以向法院申請暫停公開，法院經(jīng)審查認為公開該信息會造成難以彌補的損失，且停止公開不損害公共利益的，可以裁定暫時停止公開。第五，信息已經(jīng)公開并且造成損害的，法院應(yīng)當判決行政機關(guān)向權(quán)利人承擔賠償責任。

綜上，政府信息中涉及個人信息的，權(quán)利人有權(quán)查閱。根據(jù)《個人信息保護法》第45條第1、2款，個人有權(quán)向個人信息處理者查閱、復(fù)制其個人信息。個人請求查閱、復(fù)制其個人信息的，個人信息處理者應(yīng)當及時提供。但這不意味著個人信息屬于依申請公開的范疇。如前所述，只要是政府信息公開，其公開的范圍便不限于特定人，而是全社會。真正需要討論的問題是依申請公開中如果涉及他人的個人信息是否要向社會公開。權(quán)利人同意僅是公開的條件之一，不公開是否會損害公共利益以及能否對個人信息進行區(qū)分處理也應(yīng)是考慮的因素。

“民可使由之，不可使知之”是古代專制統(tǒng)治下政府信息公開的寫照，“以公開為原則、不公開為例外”是現(xiàn)代民主政治中政府信息公開應(yīng)當秉持的原則。不能把公民申請信息公開視為給政府找麻煩、添亂子，減少依申請公開的合理途徑是積極推進主動公開。