新時(shí)代中國(guó)外交布局的體系創(chuàng)新

胡宗山 張庭琿

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、我國(guó)現(xiàn)行外交布局及其局限性

外交布局是國(guó)家在對(duì)外關(guān)系中根據(jù)國(guó)際力量對(duì)比和分野，對(duì)與不同國(guó)家之間關(guān)系的輕重緩急、優(yōu)先順序的安排，體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)外關(guān)系的定位，以及在對(duì)外關(guān)系中依靠誰(shuí)、反對(duì)誰(shuí)等內(nèi)容的安排。對(duì)外關(guān)系布局不僅受到國(guó)際形勢(shì)的制約，更受?chē)?guó)家內(nèi)部政策的影響；不僅反映一個(gè)國(guó)家的對(duì)外政策目標(biāo)，也反映這個(gè)國(guó)家對(duì)外政策的戰(zhàn)略和策略[1]。

改革開(kāi)放前，與世界主要大國(guó)的關(guān)系決定新中國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略，20世紀(jì)50年代的“一邊倒”、 60年代的“兩個(gè)拳頭打人”、 70年代的“一條線、一大片”，既典型體現(xiàn)了中國(guó)與大國(guó)關(guān)系的合合分分，也鮮明地反映了中國(guó)對(duì)外關(guān)系的基本格局。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)外交政策保持總體穩(wěn)定。在黨的十四大報(bào)告中，中國(guó)外交布局的雛形初步顯現(xiàn)。從十六大報(bào)告起，中國(guó)外交的四大格局基本穩(wěn)定下來(lái)，表述順序依次為發(fā)達(dá)國(guó)家、周邊國(guó)家、第三世界國(guó)家、多邊外交，此外還有政黨交流、民間外交和文化交流。十七大報(bào)告的表述與十六大報(bào)告基本一致，依次為發(fā)達(dá)國(guó)家、周邊國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、多邊事務(wù)、政黨合作、民間交往。此后的十八大、十九大報(bào)告中，這一外交布局和表述順序沒(méi)有根本變化，只是在十八大報(bào)告中增加了公共外交和人文交流(1)參見(jiàn)《江澤民文選》第3卷.北京：人民出版社，2006年版第567-568頁(yè)；《胡錦濤文選》第2卷.北京：人民出版社，2016年版第651頁(yè)；《胡錦濤文選》第3卷.北京：人民出版社，2016年版第652頁(yè)；《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷.北京：外文出版社，2020年版第46-47頁(yè)。。自此，形成了目前得到廣泛認(rèn)同的關(guān)于中國(guó)外交的總體布局，即“大國(guó)是關(guān)鍵、周邊是首要，發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ)，多邊是重要舞臺(tái)”。

2002年以來(lái)形成的“大國(guó)、周邊、發(fā)展中國(guó)家、多邊”外交格局，構(gòu)成中國(guó)特色大國(guó)外交的重要基礎(chǔ)，它對(duì)于規(guī)劃中國(guó)外交總體框架，確定外交工作重心，明確外交資源投放重點(diǎn)，分清外交工作的輕重緩急，具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。但在實(shí)際外交工作中，現(xiàn)行外交布局仍然存在著一定的局限性。

1.整體外交布局存在不均衡性。長(zhǎng)期以來(lái)，四大領(lǐng)域的資源投放并不平衡，大國(guó)、周邊是外交布局的重點(diǎn)，投入的資源較多，多邊的資源投入最少，發(fā)展中國(guó)家次之，整體外交布局存在不均衡性。在周邊國(guó)家外交和大國(guó)外交二者中，精力、資源也主要放在西方大國(guó)，重點(diǎn)是美國(guó)身上。美國(guó)是世界唯一超級(jí)大國(guó)，對(duì)中國(guó)外交確實(shí)具有關(guān)鍵影響。但是，對(duì)美關(guān)系也是一個(gè)系統(tǒng)工程，在重視對(duì)美外交的同時(shí)，也應(yīng)投入更多資源在其他國(guó)家、地區(qū)或系統(tǒng)上。中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，外交布局應(yīng)該全面均衡，只有發(fā)展不同類(lèi)型、不同層次的外交關(guān)系，才能夯實(shí)中國(guó)的外交基礎(chǔ)，提升中國(guó)的外交影響力。

2.不同領(lǐng)域外交間的橫向聯(lián)系需要增強(qiáng)。隨著中國(guó)的不斷崛起，不同領(lǐng)域間外交的聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)。在處理任一領(lǐng)域的外交時(shí)，需要綜合考慮其他領(lǐng)域外交的關(guān)聯(lián)性，這一點(diǎn)，以往做得還不充分。例如，近年來(lái)，西方大國(guó)越來(lái)越把中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系的發(fā)展看作是戰(zhàn)略層面的競(jìng)爭(zhēng)。中非關(guān)系已經(jīng)受到美國(guó)越來(lái)越多的關(guān)注，也在一定程度上受到歐洲、日本因素的影響。

3.新的外交領(lǐng)域拓展力度有待加強(qiáng)，人文交流應(yīng)予以更多重視。十九大報(bào)告指出，中國(guó)已經(jīng)形成全方位、多層次、立體化的外交布局[2]。國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展要求中國(guó)拓展新的外交領(lǐng)域，尤其要重視人民之間的交往。隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施，民心相通和人文交流的作用越來(lái)越重要，它能使越來(lái)越多國(guó)家的人民了解、理解和信任中國(guó)對(duì)各國(guó)的真誠(chéng)幫助，是使中國(guó)的國(guó)際影響力產(chǎn)生正面效應(yīng)的重要轉(zhuǎn)化器。在官方外交之外，民間外交、人文交流和公共外交應(yīng)該得到更多的重視。

新時(shí)代的中國(guó)外交布局應(yīng)該以習(xí)近平外交思想為指導(dǎo)，對(duì)標(biāo)黨的十九大確立的建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的歷史定位，科學(xué)厘定領(lǐng)域外交的地位功能，革新外交布局體系，增設(shè)人文公共外交板塊，形成五大領(lǐng)域外交版圖，推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)外交向總體外交、全域外交、大國(guó)外交方向發(fā)展，形成“周邊為先、大國(guó)為要、發(fā)展中國(guó)家為本、多邊為翼、人文為橋”的總體新型外交布局體系。

二、擱置優(yōu)先地位之爭(zhēng)，科學(xué)厘定領(lǐng)域外交的內(nèi)涵功能

對(duì)于中國(guó)外交布局的局限性和均衡性問(wèn)題，歷來(lái)有不同看法，尤其是在四大領(lǐng)域外交在整體外交工作中的地位排序、資源投入比重等議題上，學(xué)界有著持續(xù)爭(zhēng)論，最主要的是“大國(guó)”與“周邊”之爭(zhēng)。事實(shí)上，四大領(lǐng)域外交的內(nèi)涵外延是彼此交叉的，大周邊的概念中也包含著周邊大國(guó)，最好的做法是擱置爭(zhēng)議，將精力放在科學(xué)厘定各領(lǐng)域外交的真正內(nèi)涵，以及在新時(shí)代外交布局中應(yīng)該發(fā)揮何種功能上。

1.擱置“大國(guó)”與“周邊”的地位之爭(zhēng)。大國(guó)外交是中國(guó)外交的重中之重，但近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)周邊外交的重視，“大國(guó)”與“周邊”之間何者優(yōu)先成為學(xué)界討論的熱門(mén)話題[3]。有學(xué)者認(rèn)為，周邊外交已經(jīng)取代大國(guó)外交成為中國(guó)外交的重中之重[4]。事實(shí)真的如此嗎？在黨的十六大至十九大的四次黨代會(huì)報(bào)告中，都是將對(duì)大國(guó)外交放在周邊外交之前的，基本上形成大國(guó)、周邊、發(fā)展中國(guó)家、多邊的先后次序(十九大報(bào)告中沒(méi)有明確提出多邊)，這種文本上的排序是不是意味著重要性上的排序呢？情況可能沒(méi)那么簡(jiǎn)單，因?yàn)榕判蚴窃诎l(fā)生變化的。例如，2014年政府工作報(bào)告中的排序是周邊、發(fā)展中國(guó)家、大國(guó)、多邊；2014年11月中央外事工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記講話中的排序是周邊、大國(guó)、發(fā)展中、多邊[5]444。但到了2015年至2018年的四屆政府工作報(bào)告中，順序又變回為大國(guó)、周邊、發(fā)展中、多邊(2)2014年以來(lái)的歷年政府工作報(bào)告內(nèi)容，參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/guowuyuan/zfgzbg.htm。。可見(jiàn)，不能簡(jiǎn)單地根據(jù)文本順序來(lái)斷定何者為第一優(yōu)先。習(xí)近平主席確實(shí)在出訪演講中提到，中國(guó)始終將周邊置于外交全局的首要位置，推動(dòng)建設(shè)人類(lèi)命運(yùn)共同體要“從周邊先行起步”[6]，但偶爾的表述是不是就代表中國(guó)政策的長(zhǎng)期走向，還需要進(jìn)一步觀察，至少官方權(quán)威文本中尚無(wú)持續(xù)的類(lèi)似表述，也未對(duì)四者地位進(jìn)行過(guò)排序。

還有一種說(shuō)法是，大國(guó)外交和周邊外交都是重中之重，中國(guó)外交已由過(guò)去的一個(gè)重心變成了兩個(gè)重心[7]。如果從“大周邊”視角理解周邊外交，將對(duì)美、對(duì)俄外交納入周邊外交，那么也可以說(shuō)周邊外交已經(jīng)取代大國(guó)外交成為重中之重，但如果仍然是“小周邊”的概念，則說(shuō)明周邊外交與大國(guó)外交間仍然存在顯著區(qū)分，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為周邊外交取代了大國(guó)外交的關(guān)鍵地位。從國(guó)家決策和外交工作實(shí)際來(lái)看，對(duì)美、對(duì)俄外交不可能也無(wú)必要與周邊外交重合?？梢詮?qiáng)調(diào)周邊外交的重要性，但沒(méi)有必要非得把它樹(shù)為第一重要。周邊是一個(gè)地理概念，大國(guó)、發(fā)展中國(guó)家是身份概念，中國(guó)的周邊國(guó)家中有很多是發(fā)展中國(guó)家，也有三個(gè)大國(guó)。中國(guó)處理周邊、大國(guó)、發(fā)展中國(guó)家關(guān)系既包括雙邊途徑，也包括多邊途徑。從當(dāng)前中國(guó)面臨的日益復(fù)雜的周邊安全環(huán)境、中國(guó)和平崛起的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇與挑戰(zhàn)以及外交目標(biāo)的階段性來(lái)看，(小)周邊外交的重要性前所未有上升，應(yīng)該成為中國(guó)外交的另一個(gè)戰(zhàn)略重心，但這一戰(zhàn)略重心也是階段性的，它是建立在中國(guó)總體外交的體系框架之中的。

2.繼續(xù)堅(jiān)持“大國(guó)是關(guān)鍵”的方針，進(jìn)一步增強(qiáng)大國(guó)外交工作力度。大國(guó)之所以關(guān)鍵，是因?yàn)榇髧?guó)經(jīng)濟(jì)、科技、軍事實(shí)力強(qiáng)，在國(guó)際事務(wù)中舉足輕重，對(duì)中國(guó)開(kāi)展外交工作具有重要影響。同各大國(guó)建立發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，對(duì)爭(zhēng)取有利國(guó)際環(huán)境和周邊環(huán)境具有重大意義。同各大國(guó)的關(guān)系越發(fā)展，我國(guó)戰(zhàn)略回旋空間就越大[8]。對(duì)大國(guó)外交關(guān)乎到中國(guó)外交的戰(zhàn)略和全局，關(guān)乎到中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響與自尊?！按髧?guó)是關(guān)鍵”中的大國(guó)，主要是指美國(guó)、俄羅斯、歐盟三個(gè)行為體。

未來(lái)應(yīng)該如何看待“大國(guó)是關(guān)鍵”這一方針呢？大國(guó)外交是應(yīng)讓位于“周邊是首要”還是繼續(xù)成為中國(guó)外交的重中之重？有兩個(gè)問(wèn)題需要厘清：一是不能簡(jiǎn)單地在四大外交布局中排一個(gè)誰(shuí)先誰(shuí)后，因?yàn)樗拇箢I(lǐng)域外交從功能上講本就是互相交叉、彼此交融的。美國(guó)、俄羅斯都是周邊外交的重要利益相關(guān)者。俄羅斯是中國(guó)鄰國(guó)，美國(guó)在西太平洋地區(qū)的存在，使它成為中國(guó)不是鄰國(guó)的鄰國(guó)。中美關(guān)系正在成為當(dāng)前大國(guó)關(guān)系的主旋律，中國(guó)的任何周邊外交都不可能脫離美國(guó)的視線，也不可能不回應(yīng)美國(guó)的反應(yīng)。二是前述外交布局不均衡這一判斷具有相對(duì)性。這種不均衡不僅體現(xiàn)在四大領(lǐng)域外交之間在資源投入上不均衡，而且在各大領(lǐng)域外交內(nèi)也存在不均衡。例如，與對(duì)俄羅斯和美國(guó)相比，中國(guó)對(duì)歐盟的外交投入顯然是不均衡的；甚至在對(duì)某一國(guó)家內(nèi)部也不均衡。例如，中國(guó)對(duì)美外交長(zhǎng)期以來(lái)的工作重點(diǎn)和資源投入主要集中在政府領(lǐng)域，對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)兩院、美國(guó)主要政黨、美國(guó)地方政府、重要利益集團(tuán)的外交還存在很大不足，有很大潛力可挖。對(duì)俄羅斯外交，政治軍事領(lǐng)域較為發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)人文方面也仍有很多文章可做。對(duì)歐盟外交，社會(huì)、規(guī)范、人文等領(lǐng)域相當(dāng)不足。

隨著中國(guó)實(shí)力的增強(qiáng)，資源的豐富，對(duì)大國(guó)外交不但不能削弱，反而應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。優(yōu)化四大領(lǐng)域戰(zhàn)略布局并非是要損有余補(bǔ)不足，而是要加快其他領(lǐng)域發(fā)展，使不足的領(lǐng)域迎頭趕上，使四者形成更為科學(xué)和諧的比重結(jié)構(gòu)。不管是積極影響還是消極影響，世界唯一超級(jí)大國(guó)美國(guó)總是全球首要的地緣政治行為體，具有他國(guó)無(wú)法比擬的影響力，不但中國(guó)，世界許多國(guó)家，不管是大國(guó)還是小國(guó)，都要把它作為重點(diǎn)對(duì)待的外交優(yōu)先對(duì)象。如果放棄“大國(guó)是關(guān)鍵”，放棄對(duì)美外交是重中之重的原則，就會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤。試想，新中國(guó)成立72年來(lái)，中國(guó)的外交大事件中，有幾件不是與大國(guó)相關(guān)的呢？在中國(guó)和平崛起的關(guān)鍵進(jìn)程中，妥善處理好與各大國(guó)關(guān)系是中國(guó)外交的重中之重，尤其是在處理與霸權(quán)國(guó)美國(guó)的關(guān)系上更應(yīng)該謹(jǐn)慎小心，如果對(duì)美戰(zhàn)略發(fā)生重大失誤，就極有可能葬送中華民族偉大復(fù)興的良好前景?？傊?，“大國(guó)是關(guān)鍵”的方針仍然需要堅(jiān)持，對(duì)美外交是重中之重這一點(diǎn)不能改變，這既是新中國(guó)外交七十余年的基本經(jīng)驗(yàn)，也是未來(lái)中國(guó)順利崛起的必然要求。

既然繼續(xù)堅(jiān)持“大國(guó)是關(guān)鍵”方針十分必要，那么，是否意味著仍然要將外交資源都集中投放在大國(guó)身上呢？一方面，“大國(guó)是關(guān)鍵”是指在戰(zhàn)略上高度重視大國(guó)關(guān)系，但在資源投入上應(yīng)該更加科學(xué)有效，重點(diǎn)應(yīng)該放在“補(bǔ)短揚(yáng)長(zhǎng)”上，補(bǔ)短，就是缺什么補(bǔ)什么，民間外交不足，就補(bǔ)民間外交，經(jīng)貿(mào)互動(dòng)不充分就加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)往來(lái)，使不足領(lǐng)域縮小與優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的差距。揚(yáng)長(zhǎng)，就是繼續(xù)鞏固對(duì)大國(guó)外交的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。另一方面，對(duì)“大國(guó)是關(guān)鍵”的理解也不能教條化、機(jī)械化，而應(yīng)辯證化、全面化。對(duì)大國(guó)既不能一味求團(tuán)結(jié)，也不能一味搞斗爭(zhēng)，斗爭(zhēng)時(shí)防止過(guò)激，合作時(shí)警惕軟弱，這應(yīng)該是中國(guó)對(duì)待大國(guó)關(guān)系的基本辯證法原則。

同時(shí)，對(duì)大國(guó)關(guān)系應(yīng)有全局思維、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)和戰(zhàn)略定力。大國(guó)雖然是重中之重，但開(kāi)展具體工作，既要正面出擊，也要迂回包抄，還要形成全局思維和戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)。正面出擊，當(dāng)然就是直接開(kāi)展外交工作；迂回包抄，就是多做側(cè)翼工作，多做盟友工作。例如，發(fā)展中國(guó)對(duì)美關(guān)系需要將對(duì)美關(guān)系與對(duì)俄、對(duì)歐關(guān)系等統(tǒng)籌考慮，對(duì)美外交戰(zhàn)略應(yīng)該體系化、全局化。對(duì)美關(guān)系既要考量當(dāng)前，也要考慮10年、20年后的情況，考慮到中美國(guó)力發(fā)展對(duì)比、中美國(guó)際影響力消長(zhǎng)、中國(guó)核心利益界定、兩國(guó)內(nèi)部政治等多方因素?？剂慨?dāng)前，可以做一時(shí)之忍，尤其是在非核心利益上進(jìn)行必要的妥協(xié)讓步。放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，就是保持定力，埋頭苦干，化憤為力。中國(guó)目前實(shí)力還不是很強(qiáng)，與美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)、俄羅斯這樣的地緣軍事政治大國(guó)以及歐盟這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)、國(guó)際話語(yǔ)權(quán)強(qiáng)大的國(guó)家集團(tuán)打交道，中國(guó)在多個(gè)方面具有劣勢(shì)，這就需要保持定力，既不妄自菲薄，也不急于求成。

3.確定“周邊是首要”的準(zhǔn)確內(nèi)涵，更加奮發(fā)有為推進(jìn)周邊外交，使之成為我國(guó)和平崛起的戰(zhàn)略依托。首先，要理解“周邊是首要”的原初含義。胡錦濤曾指出:“周邊國(guó)家同我國(guó)鄰近，交往密切。我們爭(zhēng)取有利國(guó)際環(huán)境，首先要從周邊做起。”[8]這可能是“周邊是首要”的原初含義，只是后來(lái)被理解為“最重要”。

其次，根據(jù)實(shí)際外交工作來(lái)理解“周邊”的涵蓋范圍。對(duì)“周邊外交”中的“周邊”歷來(lái)有不同的理解，由此出現(xiàn)小周邊、大周邊等不同劃分，也使中國(guó)的周邊外交有狹義與廣義之分。小周邊是指中國(guó)的14個(gè)陸上鄰國(guó)、6個(gè)海上鄰國(guó)以及柬埔寨、泰國(guó)、新加坡、馬爾代夫、孟加拉國(guó)、斯里蘭卡、烏茲別克斯坦、土庫(kù)曼斯坦等地域相近的國(guó)家。大周邊是從全球戰(zhàn)略層面看待周邊外交，將俄、美等大國(guó)與伊朗、澳大利亞等中等強(qiáng)國(guó)都納入進(jìn)來(lái)，在這個(gè)意義上，周邊外交無(wú)疑在中國(guó)對(duì)外關(guān)系中居于首要和核心地位。我們認(rèn)為，應(yīng)該從小周邊層面來(lái)理解周邊外交，不宜任意擴(kuò)大周邊概念的內(nèi)涵外延，否則既不符合事物本來(lái)面目，也難形成更具區(qū)分性和針對(duì)性的政策方針。例如，對(duì)美國(guó)的大國(guó)外交肯定不同于對(duì)菲律賓的周邊外交、鄰國(guó)外交方針，而對(duì)俄外交肯定也屬于大國(guó)外交，而非周邊外交范疇。

再次，準(zhǔn)確界定“周邊是首要”的涵義，奮力推進(jìn)周邊外交。把周邊外交看成是構(gòu)筑和鞏固我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略依托這一觀點(diǎn)能夠準(zhǔn)確界定周邊外交的涵義與作用[8]。相較于“首要”，這個(gè)定位更為準(zhǔn)確、直白，深刻界定了周邊外交的地位和功能。強(qiáng)調(diào)周邊外交對(duì)中國(guó)爭(zhēng)取有利國(guó)際環(huán)境的優(yōu)先性、依托性、起點(diǎn)性意義，是“周邊是首要”的應(yīng)有之義?？傊?，與其無(wú)謂爭(zhēng)論“周邊”與“大國(guó)”何者最重要，不如更準(zhǔn)確地理解周邊地區(qū)、周邊國(guó)家、周邊外交究竟從哪些方面對(duì)中國(guó)的發(fā)展產(chǎn)生影響，中國(guó)又應(yīng)該如何有效應(yīng)對(duì)這些影響，從而正視現(xiàn)實(shí)，解決問(wèn)題，更加奮發(fā)有為地推進(jìn)周邊外交。

4.繼續(xù)堅(jiān)持“發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ)”的方針，使之成為中國(guó)外交的基本立足點(diǎn)。發(fā)展中國(guó)家外交在中國(guó)外交總體布局中具有基礎(chǔ)性地位和立足點(diǎn)功能，對(duì)這一點(diǎn)沒(méi)有多少爭(zhēng)議。所謂基礎(chǔ)性地位，就是中國(guó)的戰(zhàn)略后方和戰(zhàn)略依靠，尤其是廣大非洲國(guó)家。在改革開(kāi)放之前，中國(guó)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家身份的強(qiáng)調(diào)比較直接和明確，但自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，中國(guó)在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義國(guó)家身份的同時(shí)，開(kāi)始在國(guó)際社會(huì)中建構(gòu)自身第三世界國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的身份。20世紀(jì)80年代后，中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上主要強(qiáng)調(diào)自己的發(fā)展中國(guó)家身份，反映出中國(guó)將自身命運(yùn)緊緊放在發(fā)展中國(guó)家身上。

改革開(kāi)放后有一段時(shí)間，發(fā)展中國(guó)家在中國(guó)外交總體布局中的地位有所下降，但是通過(guò)創(chuàng)辦或參與上海合作組織、亞投行等多邊機(jī)制以及中非合作論壇(53+1)、中國(guó)-阿拉伯國(guó)家合作論壇、中國(guó)東盟對(duì)話機(jī)制(10+1)、中國(guó)-拉共體論壇、中國(guó)-中東歐國(guó)家合作機(jī)制(16+1)、中國(guó)-南太平洋國(guó)家合作機(jī)制等雙邊—多邊機(jī)制，中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的外交已經(jīng)整體化、機(jī)制化，也使得對(duì)發(fā)展中國(guó)家外交的基礎(chǔ)性地位在中國(guó)外交中再次凸顯，發(fā)展中國(guó)家作為中國(guó)戰(zhàn)略后方和回旋空間的功能再次增強(qiáng)。近幾年來(lái)，中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家包括非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作邁上新臺(tái)階，中國(guó)對(duì)非洲及其他不發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助、直接投資等也都大幅增長(zhǎng)。目前，中非年貿(mào)易額已經(jīng)達(dá)到2000億美元。

5.提升多邊外交地位，將“多邊是重要舞臺(tái)”更新為“多邊為翼，是必由路徑”。多邊主義是當(dāng)代國(guó)際政治的一個(gè)新發(fā)展趨勢(shì)，多邊合作是國(guó)際關(guān)系民主化的重要內(nèi)涵之一。冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)將參與國(guó)際多邊機(jī)制、發(fā)揮建設(shè)性作用作為外交四大支柱和布局之一。目前，中國(guó)已經(jīng)參加了所有聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和大約90%的政府間國(guó)際組織，參加的各類(lèi)政府間和非政府間國(guó)際組織總量達(dá)到3100多個(gè)，除了繼續(xù)在聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織等多邊機(jī)構(gòu)中發(fā)揮越來(lái)越重要的參與作用外，在G20、APEC、亞信峰會(huì)、金磚五國(guó)、基礎(chǔ)四國(guó)等多邊治理機(jī)制中發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵作用；更重要的是，中國(guó)主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了上海合作組織、亞投行等多邊機(jī)制以及中非合作論壇(53+1)等雙邊-多邊機(jī)制。

就全局而言，對(duì)多邊外交，尤其是中國(guó)參與國(guó)際治理體系，推進(jìn)國(guó)際秩序公正合理變革的投入還不充分，多邊外交在中國(guó)和平崛起總體戰(zhàn)略中的重要地位還有待提升。放眼未來(lái)，多邊參與、多邊外交應(yīng)該超越單純的外交和國(guó)家間關(guān)系層次，上升到全球?qū)哟?，上升到增加我?guó)代表性和話語(yǔ)權(quán)的層次，這就需要從歷史和全局的戰(zhàn)略高度對(duì)多邊外交事務(wù)進(jìn)行總體運(yùn)籌。綜合研判十九大報(bào)告和習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)論述，可以看出，中國(guó)對(duì)多邊的理解已經(jīng)上升到參與推動(dòng)國(guó)際體系和全球治理的改革與建設(shè)的高度，上升到中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)對(duì)全球治理貢獻(xiàn)的高度，上升到為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品和中國(guó)方案的層面。中國(guó)對(duì)多邊的定位已經(jīng)不僅僅是參與，而是引領(lǐng)。這種引領(lǐng)，是向國(guó)際社會(huì)提供原創(chuàng)的中國(guó)聲音、中國(guó)方案、中國(guó)行動(dòng)。中國(guó)聲音就是新型國(guó)際關(guān)系理念的引領(lǐng)，如新型大國(guó)關(guān)系、新型國(guó)際關(guān)系、新型安全觀、新型全球治理觀、正確義利觀等。中國(guó)方案就是提供全球經(jīng)濟(jì)治理、安全治理等相關(guān)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)方案。例如，在杭州二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上提出具有濃郁中國(guó)特色的促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方案，提出共建“一帶一路”重要倡議，提出解決朝核危機(jī)的“雙暫?！薄半p軌并行”方案等。中國(guó)行動(dòng)則包括實(shí)施共建“一帶一路”倡議，發(fā)起成立亞投行等新型多邊金融機(jī)構(gòu)，促成國(guó)際貨幣基金組織完成份額和治理機(jī)制改革，積極參與制定海洋、極地、網(wǎng)絡(luò)、外空、核安全、反腐敗、氣候變化等新興領(lǐng)域治理規(guī)則，推動(dòng)改革全球治理體系中不公正不合理的安排[5]448，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》達(dá)成，設(shè)立中國(guó)-聯(lián)合國(guó)和平發(fā)展基金、中國(guó)氣候變化南南合作基金，等等。

為什么有必要將“舞臺(tái)”改為“途徑”呢？因?yàn)椤拔枧_(tái)”只是一個(gè)相對(duì)客觀的空間，并不能表明多邊外交在中國(guó)整體外交布局中的地位與功能，中國(guó)認(rèn)為“多邊是重要舞臺(tái)”，意思是中國(guó)將多邊看作是一種展現(xiàn)中國(guó)的重要場(chǎng)合或空間。這種定位在中國(guó)崛起的初始階段有利于中國(guó)走出去展現(xiàn)自身形象，增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的認(rèn)知，但如果和中國(guó)未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，特別是和中國(guó)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的未來(lái)大戰(zhàn)略相比，就顯得不足了。中國(guó)應(yīng)該將參與、引領(lǐng)多邊事務(wù)作為一種必須經(jīng)歷的途徑，作為使中國(guó)能夠由地區(qū)大國(guó)蛻變?yōu)槿虼髧?guó)的騰飛之路和必由路徑。

三、增設(shè)人文公共外交板塊，擴(kuò)大領(lǐng)域外交版圖

新中國(guó)成立70多年來(lái)，已經(jīng)形成全方位、多層次、立體化的大外交布局，中國(guó)特色大國(guó)外交基本成型。但是，對(duì)標(biāo)中國(guó)對(duì)外長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，中國(guó)的外交版圖應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大完善，進(jìn)一步改革創(chuàng)新，補(bǔ)齊欠缺的外交版圖，使外交工作更好地為國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)服務(wù)。

中國(guó)越崛起，國(guó)家硬實(shí)力影響越大，軟實(shí)力的魅力就越要彰顯，就越要實(shí)現(xiàn)中國(guó)與他國(guó)的民心相通。在未來(lái)的外交布局中，軟實(shí)力外交應(yīng)該成為一個(gè)重要的戰(zhàn)略板塊，有必要將軟實(shí)力外交開(kāi)辟為獨(dú)立的外交領(lǐng)域，擴(kuò)大人文公共外交。

國(guó)之交在于民相親。如果只有利之交，而無(wú)心之合，友誼不長(zhǎng)久，關(guān)系不長(zhǎng)久。要想使各國(guó)民眾理解中國(guó)、欣賞中國(guó)、尊重中國(guó)，民心相通、民心交融至關(guān)重要。習(xí)近平總書(shū)記高度重視中外民心相通，要求全方位推進(jìn)人文交流，廣交朋友，廣結(jié)善緣[9]。要實(shí)現(xiàn)中外民心相通交融，人文交流和公共外交至關(guān)重要。

人文交流是指中外之間在文化合作交流、人員往來(lái)溝通等方面的互動(dòng)。具體內(nèi)容包括文化學(xué)術(shù)交流合作、學(xué)術(shù)交流、旅游、留學(xué)與教育交流合作、體育合作交流、醫(yī)療衛(wèi)生合作交流、民間往來(lái)。具體形式包括中外文化年、旅游年、藝術(shù)節(jié)、影視橋、研討會(huì)、交流會(huì)、智庫(kù)對(duì)話等。人文交流看起來(lái)是拾遺補(bǔ)缺，只起到補(bǔ)充助力的作用，但著眼未來(lái)，它的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和有效性不可或缺。人文交流對(duì)于增強(qiáng)中外民心相通能起到紐帶和橋梁的作用，對(duì)于中國(guó)構(gòu)建不同類(lèi)型的、不同地區(qū)的命運(yùn)共同體能起到助力助跑的作用，絕對(duì)應(yīng)該成為重要的外交板塊，成為中國(guó)外交布局不可或缺的重要拼圖。

與人文交流密切相關(guān)的是公共外交。公共外交是一種以外國(guó)公眾為對(duì)象的外交行為，目的在于塑造本國(guó)國(guó)際形象，增強(qiáng)目標(biāo)國(guó)民眾對(duì)本國(guó)的正面認(rèn)知，增進(jìn)本國(guó)利益。公共外交的主體既可能是本國(guó)政府，也可能是非政府組織、公民團(tuán)體。公共外交是從外交方式和外交對(duì)象上予以界定的，而人文交流是從外交內(nèi)容上界定的，二者之間具有很大的重合性。公共外交的內(nèi)容有相當(dāng)大的一部分內(nèi)容是與人文交流有關(guān)的，且人文內(nèi)容更容易開(kāi)展公共外交，畢竟對(duì)于普通公眾來(lái)講，了解他國(guó)的有效途徑是通過(guò)通俗易懂的文化藝術(shù)形象。例如，中國(guó)在海外廣為知曉的標(biāo)志，如熊貓、京劇、功夫、乒乓球等，都是人文領(lǐng)域內(nèi)容。公共外交、人文交流都是為推進(jìn)雙邊、多邊的外交關(guān)系，擴(kuò)大本國(guó)親和力、感召力、影響力服務(wù)的。

如果我們將周邊外交、大國(guó)外交、發(fā)展中國(guó)家外交、多邊外交看成是四大領(lǐng)域，人文公共外交事實(shí)上是嵌入、融入這四大板塊，但又是特別重要，需要形成獨(dú)立板塊的內(nèi)容。一個(gè)國(guó)家要成為國(guó)際社會(huì)中的重要行為體，必須同時(shí)兼具強(qiáng)大的硬實(shí)力和軟實(shí)力。軟實(shí)力包括四個(gè)方面：親和力、感召力、塑造力、影響力。這兩個(gè)方面都與人文交流及公共外交有關(guān)。只有加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)國(guó)人民和國(guó)際社會(huì)各類(lèi)行為體的溝通交流，才能在國(guó)際舞臺(tái)中塑造良好的國(guó)家形象，才能使本國(guó)具有親和力、感召力，才能使本國(guó)的塑造力和影響力得到認(rèn)同和彰顯。人文公共外交對(duì)于一國(guó)軟實(shí)力的提升至關(guān)重要。

從各國(guó)公共外交實(shí)踐來(lái)看，以政府為主體進(jìn)行有意識(shí)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃是業(yè)已形成的主流做法。例如，國(guó)家元首和政府首腦在對(duì)外訪問(wèn)時(shí)與普通民眾互動(dòng)，接受訪問(wèn)國(guó)電視臺(tái)、廣播電臺(tái)等公共媒體訪問(wèn)，在對(duì)方重要報(bào)刊上刊發(fā)文章；政府組織大型對(duì)外宣傳活動(dòng)，以國(guó)家為主體舉辦大型體育賽事、文化節(jié)、藝術(shù)活動(dòng)等等；通過(guò)宗教外交、乒乓外交、棒球外交、熊貓外交等拉近與目標(biāo)國(guó)之間的密切關(guān)系，等等。但是，單純以政府為主體的公共外交活動(dòng)有其固有缺陷，形式上相對(duì)整齊劃一，目標(biāo)目的性較強(qiáng)，容易受到兩國(guó)關(guān)系中政治因素的影響，難免有簡(jiǎn)單化甚至僵化的缺點(diǎn)。因此，公共外交必須與人文交流尤其是民間團(tuán)體、非政府、非官方的人文交流相結(jié)合，才能產(chǎn)生更好的效果。

人文公共外交在未來(lái)的中國(guó)外交布局中應(yīng)該占有獨(dú)立的一席之地，應(yīng)該成為外交五大布局之一。那么，人文公共外交在外交整體布局中發(fā)揮什么作用呢？毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)該發(fā)揮溝通各國(guó)人民的橋梁紐帶作用，發(fā)揮促進(jìn)中外民心相通、人心交融的粘合劑、推進(jìn)劑、穩(wěn)定劑的作用。人文公共外交可能不如政府外交等級(jí)高、影響大、場(chǎng)面恢宏、關(guān)注度高，但它能隨風(fēng)潛入夜，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲，作用更為長(zhǎng)遠(yuǎn)、深入，應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)未來(lái)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

四、優(yōu)化外交布局體系，推進(jìn)新時(shí)代總體外交、全域外交、大國(guó)外交

對(duì)標(biāo)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)，未來(lái)的中國(guó)外交應(yīng)以習(xí)近平外交思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步革新外交布局體系，優(yōu)化各大外交板塊在實(shí)際工作中的比重結(jié)構(gòu)，完善各板塊外交功能，推動(dòng)中國(guó)外交布局向著總體外交、全域外交、大國(guó)外交方向發(fā)展。

1.總體外交，要求具有宏觀視野、辯證思維，從系統(tǒng)論的角度來(lái)研判中國(guó)外交。制定中國(guó)外交整體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，將中國(guó)外交的內(nèi)外影響因素、各個(gè)組成部分、各大板塊領(lǐng)域、各類(lèi)外交形態(tài)作為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，充分考量各類(lèi)因素之間的互相影響，制定規(guī)劃、解決問(wèn)題從全局、整體出發(fā)?？傮w外交尤其要求善于統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，綜合考慮運(yùn)用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源、兩類(lèi)規(guī)則，充分認(rèn)識(shí)到國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化，國(guó)際問(wèn)題國(guó)內(nèi)化的發(fā)展趨勢(shì)，將內(nèi)外互動(dòng)作為思考解決問(wèn)題的重要出發(fā)點(diǎn)；善于統(tǒng)籌發(fā)展、安全兩件大事，充分認(rèn)識(shí)到二者之間存在著互相影響、互相轉(zhuǎn)化的辯證關(guān)系，避免過(guò)于偏重局部利益而忽視整體利益，偏重眼前利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

總體外交要求善于抓住主要矛盾，把握世界態(tài)勢(shì)，展開(kāi)工作主線。當(dāng)前，我國(guó)外交工作面臨的主要矛盾就是中國(guó)日益發(fā)展的崛起態(tài)勢(shì)與國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)發(fā)展崛起的合作支持與遏制隔膜同時(shí)并存之間的矛盾。和平發(fā)展的時(shí)代主題不會(huì)根本改變，但大國(guó)間的斗爭(zhēng)博弈將會(huì)復(fù)雜化、長(zhǎng)期化。中國(guó)外交的主要任務(wù)就是圍繞實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的工作主線，為中國(guó)順利實(shí)現(xiàn)和平崛起營(yíng)造良好的國(guó)際環(huán)境和外部條件。這就要求，中國(guó)外交各項(xiàng)工作都要從大局出發(fā)，抓主要矛盾，把握總體態(tài)勢(shì)，謀大勢(shì)，講戰(zhàn)略，重運(yùn)籌。

2.全域外交，就是從中國(guó)特色大國(guó)外交的理念和需要出發(fā)，在強(qiáng)調(diào)整體系統(tǒng)和邏輯關(guān)聯(lián)的同時(shí)，不斷開(kāi)拓新的外交形式、外交領(lǐng)域。全域外交使中國(guó)外交保持動(dòng)態(tài)的擴(kuò)展性，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求、形勢(shì)的發(fā)展、未來(lái)的需要。當(dāng)代國(guó)際社會(huì)發(fā)展迅速，中國(guó)的利益和影響也迅速全球化，中國(guó)外交現(xiàn)有機(jī)制必須保持彈性，才能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)外交、氣候外交、能源外交、生態(tài)外交等新型外交形式、外交領(lǐng)域的興起對(duì)中國(guó)開(kāi)展全域外交提出了新的迫切要求和可資借鑒的鮮活案例。我們必須與時(shí)俱進(jìn)，延伸外交觸角，才能適應(yīng)中國(guó)作為大國(guó)的需要，鍛造中國(guó)特色的大國(guó)外交。

3.大國(guó)外交，指中國(guó)未來(lái)的外交布局和外交工作要始終以中國(guó)特色大國(guó)外交、以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、建成世界強(qiáng)國(guó)為目標(biāo)，自覺(jué)地以大國(guó)責(zé)任、大國(guó)氣魄、大國(guó)胸懷、大國(guó)特色去思考問(wèn)題，制定規(guī)劃，開(kāi)展工作。大國(guó)責(zé)任就是要求對(duì)標(biāo)中國(guó)未來(lái)國(guó)際身份定位，積極參與引領(lǐng)全球治理，主動(dòng)承擔(dān)大國(guó)的國(guó)際責(zé)任，但也沒(méi)有必要好大喜功，應(yīng)盡力而為，量力而行。大國(guó)氣魄就是堅(jiān)持義利兼顧，奮發(fā)有為，加強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀謀劃，傳播中國(guó)聲音，為全球治理改革提供中國(guó)方案，傳遞中國(guó)能量。大國(guó)胸懷就是針對(duì)對(duì)中國(guó)的質(zhì)疑、誤解、隔膜，堅(jiān)持對(duì)話而不對(duì)抗的原則，通過(guò)耐心細(xì)致的工作，通過(guò)多層次的溝通交流獲得理解與尊重。大國(guó)特色，就是外交工作要有鮮明的中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派，堅(jiān)持中國(guó)的發(fā)展道路、社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念不動(dòng)搖[5]443。

4.總體外交布局要求具有總攬全局、駕馭復(fù)雜局面和解決復(fù)雜矛盾的能力。實(shí)現(xiàn)總體外交，要求以新中國(guó)成立一百周年之際建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，進(jìn)一步革新外交布局體系，優(yōu)化外交板塊結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化完善外交功能，將原有的“大國(guó)是關(guān)鍵，周邊是首要，發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ)，多邊是重要舞臺(tái)”四大板塊發(fā)展成為“周邊為先，大國(guó)為要，發(fā)展中國(guó)家為本，多邊為翼，人文為橋”五大板塊總體新型外交布局體系。

其一，周邊為先。是指中國(guó)的和平發(fā)展、中國(guó)的順利崛起、中國(guó)良好有利的國(guó)際環(huán)境的形成以及在成為世界強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程中，周邊地區(qū)至關(guān)重要，周邊國(guó)家是中國(guó)的戰(zhàn)略依托，外交工作要首先從周邊做起，周邊是先行區(qū)、先試地。

其二，大國(guó)為要。是指大國(guó)仍然是中國(guó)外交整體布局的重中之重和關(guān)鍵，對(duì)美外交尤其是中國(guó)能否和平崛起，中華民族能否實(shí)現(xiàn)復(fù)興的最重要外部因素，這一點(diǎn)絕不能有任何懷疑，處理對(duì)美關(guān)系也絕不能有任何重大失誤?！按髧?guó)為要”還有一層意思是，要善于將處理大國(guó)關(guān)系，對(duì)大國(guó)外交與中國(guó)其他各方面的外交關(guān)系聯(lián)系起來(lái)，使大國(guó)外交起到總攬全局、居中為要的作用。

其三，發(fā)展中國(guó)家為本。是指發(fā)展中國(guó)家仍然是中國(guó)的戰(zhàn)略后方，是中國(guó)政治影響力的基礎(chǔ)和外交政策的基本出發(fā)點(diǎn)，未來(lái)也將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本市場(chǎng)。無(wú)論是實(shí)施“一帶一路”倡議，還是成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，中國(guó)在任何時(shí)候都需要以發(fā)展中國(guó)家為社會(huì)根基，植根于廣大發(fā)展中國(guó)家之中。

其四，多邊為翼。是指要使多邊機(jī)制、多邊合作成為中國(guó)發(fā)展騰飛的助翼，而不僅僅是表現(xiàn)自身的政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)。中國(guó)的目標(biāo)戰(zhàn)略立意高遠(yuǎn)，中國(guó)的外交工作所謀甚大，“遠(yuǎn)”和“大”需要通過(guò)多邊途徑實(shí)施實(shí)現(xiàn)。不斷發(fā)展的中國(guó)需要多邊機(jī)制、多邊合作、多邊外交，尤其是中國(guó)要參與全球治理改革，維護(hù)多邊貿(mào)易體制，實(shí)現(xiàn)“始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者”的莊嚴(yán)承諾，離不開(kāi)多邊這一重要舞臺(tái)。

其五，人文為橋。是指要通過(guò)人文交流和公共外交，講好中國(guó)故事，傳播中國(guó)聲音，讓更多國(guó)家的民眾了解中國(guó)人民，欣賞中國(guó)文化，理解中國(guó)制度，尊重中國(guó)道路，增強(qiáng)中國(guó)的軟實(shí)力，增強(qiáng)中國(guó)對(duì)世界各國(guó)人民的親和力、感召力和影響力，拉近中外民心距離，實(shí)現(xiàn)中外關(guān)系“既近且親”，使人文公共外交成為實(shí)現(xiàn)中外民心相通、民心交融，構(gòu)建不同類(lèi)型命運(yùn)共同體的紐帶和橋梁。