政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理：面向傳統(tǒng)歸檔實踐的分析和思考

史林玉 /中山大學(xué)信息管理學(xué)院

2017年12月，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時指出，大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段。隨著信息技術(shù)和人類生產(chǎn)生活的交匯融合，互聯(lián)網(wǎng)快速普及，全球數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆發(fā)增長、海量集聚的特點，對經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、國家管理、人民生活都產(chǎn)生了重大影響[1]。隨著以云計算、大數(shù)據(jù)等為代表的數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮的到來，政府作為社會治理主體，積累了海量的高價值密度數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)主題內(nèi)容廣泛、開發(fā)潛力巨大，成為推動社會經(jīng)濟建設(shè)的寶貴數(shù)據(jù)資源。

然而，在電子政務(wù)“野蠻生長”時代得以盛行的傳統(tǒng)分散粗糙型的政務(wù)信息管理模式，已難以適應(yīng)現(xiàn)代社會治理和公共服務(wù)的現(xiàn)實需求。針對數(shù)字時代政府治理所體現(xiàn)的錯綜復(fù)雜、共生協(xié)同的特征，政務(wù)數(shù)據(jù)資源的管理模式需要實現(xiàn)從“各自為政”到整體融合的跨越。與此相對應(yīng)的是，傳統(tǒng)環(huán)境下“以我為主”“以文書檔案為主”“以紙質(zhì)文本和非原生性電子檔案為主”[2]為特點的政府檔案管理面貌已然發(fā)生巨大的變化。面對新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，檔案部門應(yīng)當積極探索文件歸檔參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理的新途徑、新實踐，以更好地滿足政務(wù)活動的及時性、精準化治理需求，支撐業(yè)務(wù)流程的高效運轉(zhuǎn)，保障政務(wù)數(shù)據(jù)的真實性以及促進政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)，從而構(gòu)建以數(shù)據(jù)決策和數(shù)據(jù)創(chuàng)新為主要面向的數(shù)據(jù)驅(qū)動型政府，盤活各類政務(wù)數(shù)據(jù)資源，支撐政府監(jiān)管、決策與治理行為。

1 傳統(tǒng)文件歸檔參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理面臨的挑戰(zhàn)

1.1 檔案部門職能定位不夠清晰

隨著我國數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進，政務(wù)數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)中心等機構(gòu)相繼成立。檔案部門作為保管傳統(tǒng)政務(wù)信息資源的主體，面對新興數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的設(shè)置以及體制機制的調(diào)整，其參與的具體職責與定位較為模糊。在現(xiàn)已頒布的多地省級政務(wù)數(shù)據(jù)與電子政務(wù)管理辦法中，除浙江、廣東和上海等地的辦法規(guī)定檔案部門參與公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)資源或電子文件歸檔管理工作外，其他地區(qū)的辦法幾乎沒有體現(xiàn)檔案部門的工作內(nèi)容[3]，主要表現(xiàn)為既沒有明確檔案部門應(yīng)肩負的管理職責，也沒有體現(xiàn)檔案部門在數(shù)據(jù)管理體制中的定位以及與政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理部門之間的協(xié)調(diào)配合機制?，F(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理工作更多將戰(zhàn)略重心置于政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、共享、利用與安全保障方面，并沒有深入考慮政務(wù)數(shù)據(jù)資源的歸檔管理問題。這種局面的出現(xiàn)在一定程度上削弱了檔案部門在數(shù)據(jù)管理體系中的職能和定位，忽略了保存業(yè)務(wù)憑證、維護有機關(guān)聯(lián)等的特殊要求，導(dǎo)致數(shù)字環(huán)境下的檔案專業(yè)化管理面臨被忽視甚至被取代的風(fēng)險[4]，還對政務(wù)數(shù)據(jù)資源全生命流程的合規(guī)性、真實性等造成了一定威脅。

1.2 歸檔對象范圍和實踐手段有待進一步擴展

歸檔在傳承人類文明、保存集體和社會記憶過程中發(fā)揮著重要作用[5]。在傳統(tǒng)紙質(zhì)環(huán)境下，政府部門文件歸檔的對象范圍和工作重點無疑是相對固定的。隨著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用和推廣，在政府職能行使和業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行過程中產(chǎn)生的各類過程數(shù)據(jù)和動態(tài)管理數(shù)據(jù)如何歸檔，成為電子文件歸檔和電子檔案管理系統(tǒng)發(fā)展亟待解決的難題。相對于傳統(tǒng)的電子文件，非結(jié)構(gòu)化的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)具有較高保存價值，需要以適當?shù)男问酵瓿蓺w檔。在新技術(shù)環(huán)境下，非結(jié)構(gòu)化的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在形成、保存和利用等方面的規(guī)范性難以保障，且對技術(shù)智能化、管理精細化的要求更高，如何實現(xiàn)這類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)高效、有序歸檔，是當前需要重點關(guān)注的現(xiàn)實問題。目前，一些地方在面向檔案部門、機要部門、保密部門和數(shù)據(jù)管理部門等開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分級分類歸檔的實踐方案，但總體而言，基于新技術(shù)環(huán)境、面向業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的歸檔管理手段及相應(yīng)策略仍有待進一步豐富和完善。

1.3 難以高效支撐政務(wù)治理

在傳統(tǒng)意義上，文件歸檔一般開始于業(yè)務(wù)活動結(jié)束之后，即將文件集中存儲于檔案管理系統(tǒng)或檔案室，而后檔案部門開展長期保存與提供利用服務(wù)。但針對政務(wù)數(shù)據(jù)這種新型資源，這種依然體現(xiàn)紙質(zhì)文件歸檔流程與操作的方式體現(xiàn)出一定的滯后性與不便性。事實上，無論是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展還是數(shù)字政府、智慧城市的構(gòu)建，均強調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)資源能夠有效支撐和賦能業(yè)務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化與政務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，真正實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。但在上述場景中，高質(zhì)量的政務(wù)數(shù)據(jù)資源對于業(yè)務(wù)活動的及時性支持無疑是必要條件，如此方能滿足多元且快速變化的業(yè)務(wù)需求。而經(jīng)過傳統(tǒng)文件歸檔流程的政務(wù)數(shù)據(jù)資源雖在真實、完整及有機關(guān)聯(lián)等方面能夠得到保證，但由于其集中統(tǒng)一保管于后端的檔案管理系統(tǒng)，同時檔案部門因其一貫具有的在保密和維護安全上的保守傾向，使得歸檔后政務(wù)數(shù)據(jù)資源的利用往往出現(xiàn)手續(xù)繁瑣、時間延遲等情況，難以滿足需快速響應(yīng)且作出科學(xué)決策的數(shù)字政府治理需求。

2 “檔案化”與政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理

隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的興起，政務(wù)活動的開展方式較傳統(tǒng)方式更加豐富和多元，呈現(xiàn)多主體、異構(gòu)性、碎片化、動態(tài)性等特點，而傳統(tǒng)文件歸檔方式與方法難以滿足新環(huán)境下數(shù)據(jù)歸檔呈現(xiàn)的變化與挑戰(zhàn)。在這種情況下，關(guān)注“檔案化”及以之為基礎(chǔ)的檔案化管理有望成為解決之策。政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理對延伸數(shù)據(jù)時代的“檔案”概念認知、提升文件和檔案管理部門參與信息治理的顯示度、優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)資源質(zhì)量具有十分重要的作用。

2.1 “檔案化”及其在檔案界的應(yīng)用闡釋

“檔案化”源于法國解構(gòu)主義哲學(xué)家德里達在《檔案熱病：弗洛伊德印象》中的引介[6]。我國學(xué)者何嘉蓀對德里達的檔案化思想進行研究，認為德里達將“檔案化”過程指向人類社會泛在的信息交流現(xiàn)象，同時以電子文件自身特點為基礎(chǔ)，結(jié)合我國文檔工作實踐，認為“檔案化”是“確保并且能夠保證證明文件的真實性、完整性、可靠性和長期有效性（可讀性、可理解性等），使文件有可能用作證據(jù)和作為檔案保存”[7]的方式，“檔案化管理”是“使文件檔案化而采取的管理措施，如在電子文件管理系統(tǒng)內(nèi)建立元數(shù)據(jù)著錄機制等”[8]，它實質(zhì)上要求“不將其僅局限于對人類知識和記憶在人體外得到記錄、儲存行為和過程的描述，而是考慮將其上升為對世上一切得到記錄儲存的信息或數(shù)據(jù)的管理原則”[9]。這在一定層面上反映出檔案化管理不要求以明顯的空間轉(zhuǎn)移即文件或數(shù)據(jù)歸檔至檔案管理系統(tǒng)或檔案室作為劃分文件與檔案的標志，而在于是否能夠滿足歸檔作為檔案管理職能本身的各種具體要求。這種理念對于更新檔案概念認知、拓展歸檔范圍、重視治理效果等具有積極作用，可為人們探索數(shù)字時代政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理途徑提供新的契機。

2.2 以檔案化管理為導(dǎo)向的政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸檔

2.2.1 視野拓展：延展和更新傳統(tǒng)檔案認知

隨著我國數(shù)字政府建設(shè)的穩(wěn)步推進及云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的廣泛采用，政務(wù)數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)文件、檔案不同的特征，突出地表現(xiàn)為數(shù)量體積大、實效性強、動態(tài)更新速度快、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)多樣、形成平臺多且復(fù)雜、碎片化等特點，這與檔案作為完整的“記錄匯集”的特點有一定矛盾，但信息與數(shù)據(jù)作為各類活動的記錄卻有相似的管理方法[10]。鑒于此，盡管目前檔案界關(guān)于是否將數(shù)據(jù)資源納入檔案范疇的討論還沒有最終結(jié)果，但許多學(xué)者早已認識到數(shù)據(jù)與檔案邊界呈現(xiàn)出的淡化趨勢[11]。如果忽視檔案管理視角下對政務(wù)數(shù)據(jù)資源的“身份認同”，將會使政務(wù)部門、檔案部門喪失在數(shù)據(jù)時代保障核心信息資源質(zhì)量和效益的機會。同時，通過運用大數(shù)據(jù)對海量政務(wù)數(shù)據(jù)資源進行分析和挖掘，有望形成具備預(yù)測屬性和決策價值的信息，助推政府治理的精細化、科學(xué)化，而這一目標的實現(xiàn)有賴于面向政務(wù)數(shù)據(jù)資源的“全管理”而不是“選管理”[12]。這種管理方式不依賴于傳統(tǒng)文件和檔案管理“歸檔—移交—接收”的流程化方式，也不是對以保存完整證據(jù)鏈為目標的“新詹金遜主義”的全然遵循，而是借助對信息化條件下全景政務(wù)數(shù)據(jù)的靈活引導(dǎo)與管理，從而有望展現(xiàn)“廣角鏡頭”下的總體圖景[13]。在這種情況下，借助云存儲等技術(shù)盡可能全面留存政務(wù)數(shù)據(jù)資源、適當弱化鑒定程序?qū)⒊蔀橹匾厔荩@在客觀層面要求實現(xiàn)對傳統(tǒng)檔案認知觀念的重塑和更新，拓展檔案概念的外延。

2.2.2 保障治理：檔案管理職能以柔性姿態(tài)融入政務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程

政務(wù)數(shù)據(jù)資源作為國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，其有望賦予政府部門相對以往更強大的社會樣態(tài)感知能力與治理能力。在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的時代背景下，以“數(shù)據(jù)驅(qū)動業(yè)務(wù)”為特點的數(shù)字政府建設(shè)成為發(fā)展動向。通過運用大數(shù)據(jù)、云計算等賦能政府治理，及時快速地響應(yīng)政務(wù)及社會利用需求，成為政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理的重要目標。在這種情況下，檔案部門不需要也不應(yīng)以強硬姿態(tài)介入前端業(yè)務(wù)管理，造成前端業(yè)務(wù)人員的抵觸，相反，檔案部門需要以柔性姿態(tài)融入數(shù)據(jù)資源管理流程和具體的業(yè)務(wù)場景中。具體而言，一方面通過對政務(wù)數(shù)據(jù)資源的“背景化”和“再背景化”，增強對大數(shù)據(jù)信息真實性的辨識和對相關(guān)背景信息的詮釋[14]；另一方面在尊重前端政務(wù)部門及時性利用需求和尊重數(shù)據(jù)資源自身特點的基礎(chǔ)上，通過將政務(wù)業(yè)務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源視為“檔案”，應(yīng)用檔案管理的核心操作手段，如固化、關(guān)聯(lián)整理等，使經(jīng)過系統(tǒng)整理和充分關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)集能有效支持政府的業(yè)務(wù)決策，保障政務(wù)治理的效率和效能。

3 政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理的實現(xiàn)

3.1 職能彰顯：檔案部門積極參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理職責分配

隨著數(shù)字環(huán)境下政務(wù)信息生態(tài)環(huán)境的變革，作為傳統(tǒng)政務(wù)信息保管主體的檔案部門有必要積極主動地參與政務(wù)數(shù)據(jù)管理，創(chuàng)新檔案管理方式，充分彰顯檔案部門在數(shù)據(jù)時代的新活力，否則可能會在未來弱化自身職能，喪失參與政務(wù)治理的應(yīng)有角色。首先，在宏觀層面，需要明確檔案部門參與政務(wù)數(shù)據(jù)管理的地位，破除檔案部門參與數(shù)據(jù)管理缺位的現(xiàn)狀，在政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理規(guī)范的制定與落實中，考慮將檔案部門納入數(shù)據(jù)管理的主體范疇之內(nèi)，明確和細化檔案部門所肩負的數(shù)據(jù)管理職責，從頂層設(shè)計的層面為檔案部門依法依規(guī)實施政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理提供政策依據(jù)。其次，在中觀層面，需要理順檔案部門、政務(wù)機構(gòu)、政務(wù)數(shù)據(jù)管理局在政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸檔方面的職責分工，建立溝通協(xié)作機制。具體來說，檔案部門與政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門需要加強對各自管理對象、管理內(nèi)容、管理方式等具體內(nèi)容的認知和共識，既要明確二者之間在管理對象、內(nèi)容、方式方法等層面存在的明顯差異，明確各自在政務(wù)數(shù)據(jù)歸檔職能方面的優(yōu)勢與不足，又要尋找二者在數(shù)據(jù)管理方面可合作共贏的突破點，實現(xiàn)檔案管理流程與數(shù)據(jù)管理活動相互滲透、相互促進的局面，從而助推政務(wù)數(shù)據(jù)資源全流程的檔案化管理。最后，在微觀層面，檔案工作人員可積極嘗試與IT等相關(guān)從業(yè)人員積極開展溝通與協(xié)作，推動大數(shù)據(jù)中心等數(shù)據(jù)資源機構(gòu)成為數(shù)字檔案館、智慧檔案館建設(shè)的重要基礎(chǔ)，以歸檔目標的實現(xiàn)為中心，充分發(fā)揮檔案工作人員統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、借力的業(yè)務(wù)角色。

3.2 實踐拓展：以弱化“檔案”身份標識為基礎(chǔ)擴展歸檔范圍

數(shù)字技術(shù)的廣泛使用使得文件、信息、數(shù)據(jù)、檔案等概念之間的區(qū)別和界限日益模糊，而隨著各行各業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型趨勢的加快，增量檔案資源將會更多地直接以數(shù)據(jù)態(tài)的面貌呈現(xiàn)。與此對應(yīng)的是，政務(wù)數(shù)據(jù)資源可在滿足檔案管理要求的基礎(chǔ)上，因其具備證據(jù)價值和保存價值而轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)檔案。在邊界日益模糊的情況下，檔案界客觀上需要更新對檔案概念的認識[15]，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案身份的認同，跳出以往以擁有“完整制式”的實體為基準的檔案認知，以新思維反哺推動電子文件管理方法的革新[16]。傳統(tǒng)觀念下檔案對象受空間維度上歸檔實踐的影響[17]，只有歸檔至檔案部門后才被賦予“檔案”的身份標識，與之相對的是，政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理不再過度依賴于正式歸檔手續(xù)的履行和檔案部門實體保管的“背書”[18]，只要運用了檔案管理方式和理念，就可將對象視為“檔案”進行管理。這種認知改變了傳統(tǒng)意義上“檔案”概念主要以后端管理情形為轉(zhuǎn)移的情況，從貫徹檔案管理職能的角度促進了前后端對于政務(wù)數(shù)據(jù)資源的認同和接納，是檔案部門實現(xiàn)參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源全流程管理的重要基礎(chǔ)。由此出發(fā)，面向政務(wù)數(shù)據(jù)資源的歸檔范圍呈現(xiàn)擴大趨勢，不僅包含具備保存價值的政務(wù)數(shù)據(jù)資源本身，也進一步擴展到政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享分析、用戶利用反饋等全流程記錄信息的歸檔管理。由于部分政務(wù)數(shù)據(jù)資源通過社交媒體等第三方平臺形成，為實現(xiàn)機構(gòu)證據(jù)與記憶的全面留存，同時為保障公民參與政務(wù)治理的合法權(quán)益，記錄政府與公眾互動的相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)也需要逐步納入歸檔范圍，從而實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的全面、全方位管理。

3.3 管理創(chuàng)新：“數(shù)據(jù)歸檔”與“文件歸檔”管理范式的揚棄和融合

在數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)文件歸檔由于其自身存在的業(yè)務(wù)滯后性和利用不便性，難以滿足現(xiàn)代政府治理中數(shù)據(jù)資源高度開放共享、業(yè)務(wù)快速處理的復(fù)雜需求。針對傳統(tǒng)文件歸檔面臨的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)歸檔”與“文件歸檔”兩種管理范式的揚棄和融合有望成為解決之道。在計算機領(lǐng)域，“數(shù)據(jù)歸檔”指識別非活躍數(shù)據(jù)以及將其移出當前生產(chǎn)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫并移入長期存儲系統(tǒng)的過程[19]，其目的是減少業(yè)務(wù)系統(tǒng)中滯留的低訪問頻率數(shù)據(jù)，提升系統(tǒng)應(yīng)用程序性能，同時通過將這些數(shù)據(jù)從成本高、低冗余的主存儲位轉(zhuǎn)至經(jīng)濟實惠的高冗余輔助存儲位，降低存儲成本，達成非活躍數(shù)據(jù)資源長期保存和節(jié)約存儲空間的平衡。如在“數(shù)據(jù)湖”技術(shù)中，當數(shù)據(jù)不常用于分析但未來仍可能有用時，就會轉(zhuǎn)入歸檔數(shù)據(jù)池[20]?？梢钥闯?，數(shù)據(jù)歸檔并非指向檔案工作中歸檔的通常含義，而是一種基于業(yè)務(wù)需求、存儲成本、保存價值等多方面因素的數(shù)據(jù)管理策略。為了實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理，檔案部門有必要結(jié)合數(shù)據(jù)態(tài)資源特征作出歸檔策略的相應(yīng)調(diào)整，吸收借鑒數(shù)據(jù)歸檔中關(guān)于技術(shù)設(shè)施布局、歸檔流程設(shè)置、數(shù)據(jù)資源處置等的具體內(nèi)容，探索基于安全與效益的歸檔實踐策略。如檔案部門積極探索大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)的運用，推廣基于云環(huán)境的云服務(wù)、云存儲等。然而，這不意味著傳統(tǒng)文件歸檔范式在數(shù)據(jù)時代完全喪失存在的意義，其對實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的檔案化管理仍具有難以替代的價值，尤其對檔案部門而言，高效、有序達成文件歸檔的核心要求是實現(xiàn)自身守正創(chuàng)新的根基。在這種情況下，立足文件歸檔的本質(zhì)意涵，將數(shù)據(jù)資源視為“檔案”，關(guān)注其“來源”，通過及時對政務(wù)流程中的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行固化操作和有機關(guān)聯(lián)，推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源序化整合，在真實性、有效性方面給予政務(wù)數(shù)據(jù)資源以充分支撐將變得十分必要。以此為依托，面向政務(wù)數(shù)據(jù)資源開展全生命周期的記錄和背景信息的留存，妥善維系其證據(jù)屬性和記憶屬性，有望成為“數(shù)據(jù)歸檔”與“文件歸檔”兩種范式融合的積極表現(xiàn)。