城建檔案在城市管理工作中的應(yīng)用研究

文/王麗萍

從“十四五”開始，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已由重建輕管開始轉(zhuǎn)向建管并重的方式。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)水平的快速提高，保障城市健康運(yùn)行的任務(wù)日益繁重，加強(qiáng)和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突顯。從工作實(shí)踐來看，城建檔案在城市管理工作中發(fā)揮著無可替代的重要作用。本文將從城建檔案在城市管理中的作用、存在問題和改進(jìn)途徑等方面深入探究其應(yīng)用和改進(jìn)措施

長(zhǎng)期以來，廣大城建檔案工作者在城建檔案直接服務(wù)于城市建設(shè)的研究和討論論文作品較多，但對(duì)其應(yīng)用于城市管理中的探究文章見之不多。隨著城市管理工作的快速發(fā)展，近年來城管人員對(duì)城建檔案的查閱和利用迅速增加，筆者結(jié)合工作實(shí)踐和學(xué)習(xí)思考，梳理了城建檔案在城市管理工作中存在的一些問題，以及如何更好地發(fā)揮其作用問題進(jìn)行探討與研究。

一、城建檔案在城市管理工作中的重要作用

按照國(guó)務(wù)院在十三五初匡定的城市管理的主要職責(zé)，具體包括：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、涉及城市公共空間秩序的執(zhí)法管理等內(nèi)容。在實(shí)際工作中，城建檔案在以下方面作用尤為突出：

1.地下管線、地下空間建設(shè)和管理方面

現(xiàn)代城市建設(shè)中、地下管線和空間構(gòu)成了城市龐大的地下世界，是確保城市生產(chǎn)生活活動(dòng)的重要組成部分，也是城市安全運(yùn)行的重要保障。其包括，城市供水管線、城市污水管線、雨水排澇管涵、燃?xì)夤芫W(wǎng)、供暖管網(wǎng)、電力線纜、弱電訊號(hào)網(wǎng)絡(luò)及人防、隧道等地下設(shè)施。這些設(shè)施龐大、繁瑣又復(fù)雜，且又相互交叉疊加，在建成后都成了隱蔽工程。如果不借用城建檔案嚴(yán)密管理，必然會(huì)成為一團(tuán)亂麻，給新的建設(shè)工程帶來極大的麻煩和困擾。在實(shí)際檔案查閱中，這部分檔案提供利用率高達(dá)60%。在我國(guó)通行的管理方式是地下管線和地下空間成立專門的檔案館，特別是大中城市均設(shè)有機(jī)構(gòu)建檔管理，也有在城建檔案館中實(shí)行統(tǒng)一管理。

2.市政基礎(chǔ)設(shè)施工程方面

市政工程檔案是在市政工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中形成的反映市政工程建設(shè)現(xiàn)狀和隱蔽工程實(shí)際情況的全部依據(jù)，其內(nèi)容應(yīng)包括立項(xiàng)、可行性研究、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、勘察、施工、竣工等配套設(shè)施部門的資料收集整理。這些檔案資料對(duì)城市管理的重要性主要表現(xiàn)在以下方面：一是后續(xù)建設(shè)和維護(hù)的重要依據(jù)。我們的城市一直處在快速發(fā)展時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施的新建、改建、提升以及維護(hù)工作在所難免，工程檔案資料是做好這些后續(xù)工作的基本依據(jù)。二是城市安全運(yùn)行的重要保障。市政工程檔案在城市安全評(píng)估、防洪度汛、應(yīng)急救災(zāi)中有著異乎尋常的重要作用，近年來隨著極端天氣的增多，市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行越來越受到不斷挑戰(zhàn)，也越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。在此背景下，真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的市政工程檔案也必然被高度重視。三是促進(jìn)市政建設(shè)持續(xù)發(fā)展的有力推手。大型市政設(shè)施建設(shè)工程本身就是一個(gè)個(gè)工程設(shè)計(jì)的經(jīng)典案例，其設(shè)計(jì)理念、施工技能及使用效果都會(huì)對(duì)未來的城市建設(shè)和管理產(chǎn)生重要影響作用，城市建設(shè)檔案記錄和收藏著涵蓋這些內(nèi)容所有的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是城市發(fā)展的有力見證者和助推者。

3.城建檔案在城管執(zhí)法工作中的重要作用

拆除、打擊違法建設(shè)，整治、規(guī)范市容環(huán)境，是城市管理的一項(xiàng)長(zhǎng)期而重要的工作任務(wù)，在對(duì)違法違規(guī)行為執(zhí)法處理時(shí)，關(guān)鍵一步是要收集和固定完善的證據(jù)，實(shí)際工作中，違法建設(shè)的現(xiàn)狀證據(jù)容易收集，但對(duì)違法行為發(fā)生前和發(fā)生時(shí)間資料和證據(jù)難以鎖定，特別是當(dāng)事人不配合的情況下，必須通過查閱檔案資料和其他信息媒介。城建檔案在此項(xiàng)工作中發(fā)揮著十分重要的作用：一是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，土地、規(guī)劃審批情況的佐證；二是對(duì)建設(shè)前地面地形地貌周邊建筑的圖像資料的佐證；三是對(duì)該地塊的相鄰區(qū)域既往違法建設(shè)查處資料的佐證等，都能為違法建設(shè)和亂搭亂建行為的查處提供郵寄支撐。商洛市在“兩拆一提升”城市治理專項(xiàng)行動(dòng)中，充分利用城建檔案佐證資料，嚴(yán)厲打擊違法行為，取得了顯著成果，受到了省住建廳的表彰。

二、存在的問題

1.市政工程檔案的準(zhǔn)確完整性缺乏有力保障。市政工程大多為政府主導(dǎo)的大型工程，由于施工環(huán)境和使用需要，往往要求時(shí)間緊，更注重工程施工建設(shè)的進(jìn)度，而忽視施工前期文件、施工圖等工程檔案中技術(shù)文件的準(zhǔn)確性、完整性，以及工程變更文件未進(jìn)行全部核實(shí)會(huì)審等，只在工程竣工時(shí)為驗(yàn)收而出于應(yīng)付才對(duì)工程資料臨時(shí)收集整理，從而造成工程檔案準(zhǔn)確性不夠、成套性差。

2.地下管網(wǎng)檔案由于產(chǎn)權(quán)單位各自為政，收集困難、信息不全不準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)有效管理、資源共享。

3.城管執(zhí)法檔案管理，因執(zhí)法難度和突擊項(xiàng)、隨機(jī)性以及當(dāng)事人配合程度低，硬件建設(shè)不足的影響，其檔案的完整性不夠。

三、提高檔案工作服務(wù)城市管理水平的途徑和建議

為了進(jìn)一步提高城建檔案的利用效率，更好地為現(xiàn)代城市管理工作服務(wù)，全面審視城建檔案工作的基礎(chǔ)性地位和支撐性作用，強(qiáng)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維，充分發(fā)揮城建檔案的制度優(yōu)勢(shì)、體制優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，科學(xué)應(yīng)變，集中解決城建檔案工作轉(zhuǎn)型和能力升級(jí)的突出問題，以問題為導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)提出如下建議，供業(yè)內(nèi)專家和相關(guān)人員參考和研究。

1.必須加強(qiáng)人們城市管理的檔案意識(shí)。習(xí)近平總書記指出“管理城市要像繡花一樣精細(xì)”，現(xiàn)代城市管理要求越來越精細(xì)化和網(wǎng)格式。由于城建檔案工作在城市管理中發(fā)揮著上述諸多作用，所以必須加大宣傳力度，通過多方式、多角度的宣傳，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、管理人員和檔案工作人員的重視，提高檔案的重要意識(shí)，全過程收集和保管檔案，才能保證檔案的質(zhì)量，從而為城市管理工作提供有效資政作用。除了宣傳教育，還應(yīng)制定相關(guān)的管理規(guī)章制度，把檔案收集整理歸檔工作納入規(guī)定的工作職責(zé)之內(nèi)，定期督查檢查，并作為工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收重要內(nèi)容，才能確保檔案的良性發(fā)展。

2.進(jìn)一步加快市政工程和城管執(zhí)法檔案的電子化改革，這是做好檔案查詢和提高效能的重要基礎(chǔ)工作。按照國(guó)家檔案局、省檔案局檔案管理要求，建設(shè)紙質(zhì)檔案和電子檔案同時(shí)保管的“雙套制”，是檔案工作改革的基本規(guī)范，也是提高檔案利用效率的必由之路。市政工程檔案的專業(yè)性、綜合性相當(dāng)高，且大型項(xiàng)目建設(shè)工期跨度長(zhǎng)，從前期可研到動(dòng)工建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、變化大、資料多。自立項(xiàng)起，審批、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、變更、驗(yàn)收全過程形成的文字、圖表、聲像等資料后期都能參與到城市建設(shè)與維護(hù)，都應(yīng)收集整理歸檔以備后期調(diào)閱利用。所以必須既有紙質(zhì)檔案，也有電子檔案，才能有效保障工程檔案的完整性、準(zhǔn)確性，為發(fā)揮其重要作用奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)地下管線檔案的整合、甄別和動(dòng)態(tài)管理工作。地下管線由于管理機(jī)構(gòu)和體制的前后多次變更，以及參與建設(shè)和管理單位繁多，反復(fù)改造，資料不全，管線之間經(jīng)常出現(xiàn)“相互打架”的問題，影響城市建設(shè)和舊城改造的進(jìn)度，必須依法依規(guī)加強(qiáng)管理。一是注重整合城市供水、排水、燃?xì)狻崃?、照明、電力、通信等各類地下管線管廊及地下人防、地鐵等工程檔案，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)智慧城市管理平臺(tái)，征集城市地下空間的現(xiàn)狀信息資料，建立城市地下管線信息管理系統(tǒng)，為城市管理提供便捷有效的服務(wù)。二是對(duì)提升改造的管線應(yīng)及時(shí)更新城建檔案，提高動(dòng)態(tài)管理水平，進(jìn)行鑒定標(biāo)明廢棄和變更的圖樣，明確新形成管線的正誤出入，及時(shí)更新工程檔案資料和信息。三是高度重視對(duì)未建檔管線普查資料的拾漏補(bǔ)缺，包括對(duì)新查明管線的性質(zhì)、權(quán)屬、坐標(biāo)、標(biāo)高、管徑及走向等信息進(jìn)行完善收集歸檔。四是要發(fā)揮好檔案行政主管部門作用，切實(shí)貫徹落實(shí)《陜西省城市地下管線管理?xiàng)l例》，嚴(yán)格管理程序，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

4.提高智慧平臺(tái)電子檔案在城管執(zhí)法檔案的應(yīng)用效能。城管執(zhí)法內(nèi)容廣雜、難度大、形式多，證據(jù)鎖定難，同時(shí)在法治政府建設(shè)的總要求，必須將城市管理執(zhí)法等引導(dǎo)到法治的軌道運(yùn)行，那么城市管理執(zhí)法信息檔案建設(shè)就是推進(jìn)執(zhí)法法治化的重要環(huán)節(jié)，必須認(rèn)真對(duì)待。城建檔案工作既要為城管執(zhí)法提供既往相關(guān)佐證資料，又要注重現(xiàn)行執(zhí)法活動(dòng)的檔案收集和規(guī)范歸檔。特別是一些突擊性、階段性的執(zhí)法活動(dòng)，由于時(shí)間緊、進(jìn)度快，檔案資料收集容易出現(xiàn)漏洞和遺失，所以這方面的檔案管理，一是加強(qiáng)工作人員檔案知識(shí)培訓(xùn)，提升責(zé)任意識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)。二是要強(qiáng)化監(jiān)督及時(shí)立卷，以電子檔案歸集整合，規(guī)范管理。三是要積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)和智慧平臺(tái)對(duì)違法行為的跟蹤監(jiān)控，形成完整的證據(jù)鏈，并注重及時(shí)固定證據(jù)，為城管執(zhí)法提供有力支撐。

總之，城建檔案在城市管理中具有重要作用，提高其在實(shí)際管理工作質(zhì)量和服務(wù)水平，將進(jìn)一步加快城市管理向精細(xì)化邁進(jìn)的步伐。由此可見，切實(shí)搞好城建檔案管理工作，這既是檔案工作者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是城市各級(jí)管理者的共同責(zé)任。