白銀市河湖管理現(xiàn)狀及對(duì)策

高振曉

（甘肅省白銀市水務(wù)局，甘肅 白銀 730900）

白銀市地處黃河上游、甘肅中部，河流水系主要由黃河水系及其一級(jí)支流祖厲河水系構(gòu)成，黃河從西峽口入境，自南向北呈“S”形流經(jīng)2 縣2 區(qū)，于黑山峽下北長(zhǎng)灘烏龍漩口出境，長(zhǎng)258 km，占黃河甘肅段的58%，轄區(qū)內(nèi)流域面積50 km2以上的河道140 條。近年來，白銀市牢固樹立綠色發(fā)展理念，以高度的政治自覺扛起河湖管理保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，全面推行河湖長(zhǎng)制，維護(hù)河湖健康。

1 開展河湖管理工作的主要做法

1.1 依托項(xiàng)目建設(shè)，強(qiáng)化河道保護(hù)與治理

白銀市依托黃河干流防洪工程、金溝河生態(tài)綜合治理等河道治理項(xiàng)目，將河道治理工程與生態(tài)修復(fù)、人文景觀等有機(jī)融合，全方位提升黃河沿岸生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和城市品質(zhì)。黃河甘肅段防洪治理一期工程白銀段已通過2018 年、2019 年、2020 年汛期洪水檢驗(yàn)，有效提升了全市黃河兩岸的防洪安保能力，打造了具有白銀特色的沿黃生態(tài)廊道。金溝河生態(tài)綜合治理工程提升了白銀城區(qū)的防洪能力，為周邊人民休閑納涼提供了適宜場(chǎng)所。同時(shí)，積極申請(qǐng)國家項(xiàng)目，對(duì)境內(nèi)黃河主要支流、中小河流及山洪溝道進(jìn)行綜合治理，2010 年以來治理主要支流1 條、中小河流20 條、山洪溝道6 條，總長(zhǎng)307 km，新建堤防137 km、護(hù)岸110 km，完成工程投資4.3億元，保護(hù)沿河危險(xiǎn)區(qū)人口21.9 萬人，耕地1.313萬hm2。

1.2 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，規(guī)范河道管護(hù)秩序

一是開展河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)。將河湖“清四亂”作為全面推行河湖長(zhǎng)制和維護(hù)河湖健康的基礎(chǔ)工作和底線任務(wù)[1]，對(duì)境內(nèi)河湖開展全面排查，采取堅(jiān)決措施，遏增量、清存量，全市河湖面貌持續(xù)改善。2020 年共清理整治河湖“四亂”問題87 個(gè)，清退非法圍墾河湖、占用水域?yàn)┑?3.467 hm2，拆除涉河違法建筑8.4 萬m2，清理生活建筑垃圾2.6 萬t、水面漂浮物3 830 m3。

二是開展河湖聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)。為切實(shí)加強(qiáng)河道管理保護(hù)，有力震攝涉河違法行為，市縣兩級(jí)水務(wù)、公安和檢察等多部門聯(lián)合，對(duì)黃河白銀段、祖厲河及其他重點(diǎn)支溝開展河湖聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，從涉河建設(shè)項(xiàng)目管理、“清四亂”管理、河道采砂管理、打擊涉河湖違法犯罪等方面對(duì)所轄5 個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行督查，并就督查發(fā)現(xiàn)的問題采取“一縣一單”的方式反饋至相關(guān)縣（區(qū)），督促相關(guān)縣（區(qū)）按時(shí)整改落實(shí)。2021年以來，白銀市各級(jí)公安機(jī)關(guān)共破獲非法采砂案4 起（取保候?qū)? 起、批準(zhǔn)逮捕1 起、起訴2 起），有效震懾了境內(nèi)違法采砂的行為，維護(hù)了河道采砂秩序。

三是開展“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)。為有效整治河湖管理范圍內(nèi)“四亂”突出問題，嚴(yán)厲打擊涉河湖“四亂”現(xiàn)象，促進(jìn)河流湖泊面貌明顯改善，白銀市水務(wù)與檢察部門聯(lián)合開展“攜手清四亂保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)一步推進(jìn)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，不斷提升河湖管理保護(hù)能力。

四是開展河湖岸線利用項(xiàng)目專項(xiàng)整治。為規(guī)范河湖岸線利用，建立健全河湖岸線管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，開展河湖岸線利用項(xiàng)目專項(xiàng)整治，對(duì)河道管理范圍內(nèi)已建、在建岸線利用項(xiàng)目全面開展摸底，建立岸線利用項(xiàng)目清單，對(duì)排查出的違法違規(guī)岸線利用項(xiàng)目進(jìn)行清理整治。

五是開展河湖采砂專項(xiàng)整治。為規(guī)范河湖采砂秩序，白銀市全面落實(shí)“縣級(jí)以上河長(zhǎng)+水行政主管部門+現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管+行政執(zhí)法”的采砂管理責(zé)任，全市有采砂管理任務(wù)的河道全部編制了采砂規(guī)劃，建立了河道采砂許可臺(tái)賬，組織各縣（區(qū)）開展拉網(wǎng)式排查，不定期對(duì)相關(guān)縣（區(qū)）開展督導(dǎo)檢查，共查處河道違法違規(guī)問題10 個(gè)。同時(shí)，通過政府拍賣在全市河道可采區(qū)公開出讓采砂權(quán)101 處，并積極探索“政府主導(dǎo)、國企運(yùn)營”的管理模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國有企業(yè)參與河道采砂經(jīng)營活動(dòng)，支持成立國有河道砂石資源投資企業(yè)，以市場(chǎng)化運(yùn)作方式負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)睾拥郎笆Y源的統(tǒng)一開發(fā)、管護(hù)、經(jīng)營。

1.3 夯實(shí)工作基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)重點(diǎn)工作

劃定河湖管理范圍、編制河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，是加強(qiáng)河湖岸線空間管控、縱深推進(jìn)河湖長(zhǎng)制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作[2]。2019 年以來白銀市市縣兩級(jí)統(tǒng)籌謀劃、分步實(shí)施，積極籌措工作經(jīng)費(fèi)，依法劃定明晰的河湖管理范圍，讓河湖管理有據(jù)可依、有據(jù)可查。

1.4 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)全民管護(hù)意識(shí)

為營造全民參與河湖管理的良好氛圍，白銀市暢通監(jiān)督舉報(bào)渠道，通過河湖長(zhǎng)公示牌、市縣電視臺(tái)、政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等公示河湖問題監(jiān)督舉報(bào)電話。監(jiān)督舉報(bào)電話24 h 暢通，及時(shí)處理群眾舉報(bào)的涉河湖突出問題，并根據(jù)所舉報(bào)問題的類型和重要性等給予舉報(bào)者一定獎(jiǎng)勵(lì)，提高了群眾參與河湖管理的積極性。

2 河湖管護(hù)存在的問題

2.1 河道管護(hù)任務(wù)重

白銀市河道較多，黃河流經(jīng)全市258 km，涉河項(xiàng)目較多。流域面積50 km2以上的河道共140 條，總長(zhǎng)3 481.84 km，流域面積50 km2以內(nèi)的河道251 條，總長(zhǎng)1 998 km，且境內(nèi)絕大部是山區(qū)，河流管護(hù)任務(wù)量大、點(diǎn)多、面廣，監(jiān)管難度較大。此外，不同部門職能交叉，溝通協(xié)調(diào)困難，雖然市、縣（區(qū)）均成立了水政監(jiān)察隊(duì)伍，配備了巡查、管理設(shè)備，增加了人員編制，夯實(shí)了執(zhí)法隊(duì)伍，但專職人員較少，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)相關(guān)法律、政策理解不透徹、不深入，執(zhí)法力度不夠。加之2019 年之前河道管理范圍不清、權(quán)屬不明，部分河段無法界定采砂監(jiān)管權(quán)限，導(dǎo)致出現(xiàn)了河道采砂監(jiān)管“真空”，超范圍開采、超深度開采形成的歷史采坑恢復(fù)整治難度大、費(fèi)用高，河道管理保護(hù)任重道遠(yuǎn)。

2.2 河湖治理保護(hù)資金投入不足

河湖水生態(tài)治理保護(hù)和修復(fù)缺乏資金和項(xiàng)目支撐，欠賬較多，河湖劃界、水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制、河湖信息化建設(shè)、河湖健康評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)工作因資金不足而進(jìn)展較慢。

2.3 河湖長(zhǎng)制有待進(jìn)一步推進(jìn)

個(gè)別縣（區(qū)）對(duì)河湖長(zhǎng)制的重要性認(rèn)識(shí)不到位，工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造性不夠，河湖長(zhǎng)督促有關(guān)部門履職責(zé)盡的責(zé)任心不足，河湖監(jiān)管治理辦法不多，對(duì)“清四亂”動(dòng)真碰硬不夠，致使工作落實(shí)不到位。

2.4 需進(jìn)一步規(guī)范河道采砂

白銀市建立河長(zhǎng)制時(shí)，在“六大任務(wù)”的基礎(chǔ)上，單獨(dú)將“規(guī)范河道采砂”作為河長(zhǎng)制的工作之一。2017 年白銀市所轄5 個(gè)縣（區(qū)）按照《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》（SL423-2008）等相關(guān)技術(shù)規(guī)范編制了相應(yīng)的河道采砂規(guī)劃，但部分采砂規(guī)劃編制不合理，對(duì)河流現(xiàn)狀調(diào)查不全面，導(dǎo)致采砂規(guī)劃內(nèi)禁采區(qū)、可采區(qū)、保留區(qū)劃分不合理，實(shí)際采砂過程中對(duì)公路橋梁基礎(chǔ)、已建堤防、農(nóng)村飲用水供水管網(wǎng)等工程造成了不同程度的破壞，嚴(yán)重時(shí)影響工程正常運(yùn)行。加之河道采砂違法成本較低，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，不按許可要求開采的現(xiàn)象頻發(fā)。

2.5 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊(duì)伍職能發(fā)揮不夠

2020 年機(jī)構(gòu)改革時(shí)全市范圍內(nèi)成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊(duì)伍，但大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊(duì)伍僅在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）掛牌成立，人員、經(jīng)費(fèi)、裝備配備不足，導(dǎo)致無法及時(shí)收集證據(jù)、有力開展行政執(zhí)法。

2.6 監(jiān)管信息化水平較低

市、縣（區(qū)）兩級(jí)針對(duì)河道采砂監(jiān)管的方式單一，全市僅靖遠(yuǎn)縣對(duì)黃河靖遠(yuǎn)段的河道采砂企業(yè)安裝了攝像頭，可開展智能化、可視化督查。缺乏對(duì)季節(jié)性河流的智慧化監(jiān)管，加之水政執(zhí)法隊(duì)伍人員不足，對(duì)采砂企業(yè)的監(jiān)管頻次很難滿足實(shí)際需求，大多數(shù)督查是為了核查群眾舉報(bào)案件，導(dǎo)致部分砂企超范圍、超深度開采等現(xiàn)象不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重時(shí)影響河道行洪安全，危害河道生態(tài)健康。

3 強(qiáng)化河湖監(jiān)管的對(duì)策

3.1 壓實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任

河湖管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及多部門、多行業(yè)、多領(lǐng)域，各級(jí)河長(zhǎng)要積極履職、筑牢責(zé)任網(wǎng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成工作合力，確保河湖長(zhǎng)制全面見效、河湖管理工作取得實(shí)效。

3.2 推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化、規(guī)范化

河湖“清四亂”是水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的標(biāo)志性工作，是維護(hù)河湖健康發(fā)展的保障性工作，是河湖管理的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)將河湖“清四亂”工作列入河湖管理日常工作，嚴(yán)厲打擊河道管理保護(hù)范圍內(nèi)的“四亂”問題，探索建立河湖“清四亂”工作制度，推動(dòng)河湖“清四亂”工作逐步規(guī)范化。

3.3 加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)

強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，建立“河湖長(zhǎng)牽頭抓總、河長(zhǎng)辦督導(dǎo)督辦、水務(wù)部門具體負(fù)責(zé)、責(zé)任單位密切配合、司法機(jī)關(guān)有效監(jiān)督、執(zhí)法機(jī)關(guān)合力打擊”的工作機(jī)制，嚴(yán)厲打擊河湖違法犯罪行為，為河湖水生態(tài)保護(hù)保駕護(hù)航。

3.4 進(jìn)一步規(guī)范河道采砂

合理的采砂規(guī)劃是規(guī)范河道采砂的前提，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化采砂規(guī)劃，提高規(guī)劃編制的精度和深度，嚴(yán)格按照《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》（SL423-2008）制定河道采砂規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃布局，合理確定禁采區(qū)、可采區(qū)、保留區(qū)，準(zhǔn)確估算河道可采總量，提出切實(shí)可行的監(jiān)督管理辦法[3]。嚴(yán)格河道采砂許可制度，依法審批發(fā)放河道采砂許可證?？h（區(qū)）級(jí)水行政主管部門要按照要求督促采砂企業(yè)編制河道采砂方案并進(jìn)行技術(shù)審查，嚴(yán)格按照河道采砂許可證中的采砂范圍制定開采計(jì)劃，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境意識(shí)，對(duì)采后恢復(fù)平整、河道防洪、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、信息化建設(shè)等提出具體措施，確保采砂方案具有指導(dǎo)性和可操作性，為水行政執(zhí)法提供依據(jù)[4]。同時(shí)，縣（區(qū)）級(jí)水行政主管部門應(yīng)定期對(duì)砂企執(zhí)行河道采砂方案開展督查，對(duì)轄區(qū)內(nèi)參與河道采砂的企業(yè)進(jìn)行信用打分，設(shè)置河道采砂企業(yè)信用打分表，對(duì)違反采砂方案開采的企業(yè)進(jìn)行扣分，并督促其及時(shí)整改，將上一采砂許可期內(nèi)信用排名靠后的采砂企業(yè)，在下一采砂許可期申請(qǐng)時(shí)可直接淘汰。

3.5 增設(shè)河湖管護(hù)公益性崗位

將河湖管護(hù)與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果相結(jié)合，在全市有河道管護(hù)任務(wù)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立公益崗位，從事河湖保潔和河道采砂日常巡查工作，建立河道保潔員與鄉(xiāng)村級(jí)河長(zhǎng)暢通機(jī)制，及時(shí)處理河道“四亂”問題，提升群眾對(duì)美麗河湖建設(shè)的滿意度。

3.6 提高公眾參與度

建立河湖問題有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)河湖長(zhǎng)公示牌日常維護(hù)與信息更新，搭建網(wǎng)上監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，暢通、拓寬監(jiān)督舉報(bào)渠道，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。大力宣傳河湖保護(hù)典型案例和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，普及水法律法規(guī)和河湖長(zhǎng)制相關(guān)政策，形成群策群力、共建共治、全民守水的良好局面，努力打造人民群眾滿意的幸福河湖。