我國行政調(diào)解的現(xiàn)狀及完善路徑

羅志紅

成都大學(xué)，四川 成都 610106

當(dāng)下，我國社會(huì)處于急速轉(zhuǎn)型時(shí)期，民事糾紛、行政糾紛層出不窮，政府努力探索各種解決糾紛的辦法，學(xué)界也在深入討論相關(guān)問題，行政調(diào)解的價(jià)值得以重新認(rèn)識(shí)，筆者也來談?wù)勑姓{(diào)解相關(guān)問題。

一、行政調(diào)解的涵義、本質(zhì)

于沛霖等學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解“應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，依據(jù)法律和政策，以自愿為原則，通過說服教育，促使當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)”。［1］

上海市司法局巡視員兼上海市行政法制研究所所長劉平認(rèn)為，“行政調(diào)解是指由行政主體主持，以國家法律、政策和公序良俗為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法調(diào)停、斡旋，促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解制度。”［2］

范愉等教授認(rèn)為，“行政調(diào)解是行政主體在爭議雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，主持雙方進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議從而解決爭議的活動(dòng)”。［3］

以上關(guān)于行政調(diào)解的涵義各有千秋。行政調(diào)解的主持人當(dāng)然是行政主體。具體說來，應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政調(diào)解的依據(jù)除了法律、政策，還應(yīng)該有公序良俗，甚至法理、道德。

關(guān)于行政調(diào)解的本質(zhì)，于沛霖、都本有、丁慧等學(xué)者進(jìn)行了充分的論述，筆者贊同他們的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，根據(jù)行政法理論，行政行為是享有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為。行政行為主要指外部、單方行政行為，具有單方性、強(qiáng)制性、無償性法律特征。而行政主體在行政調(diào)解中只是居間調(diào)停，不能依職權(quán)單方面作出決定。況且行政主體一般不能強(qiáng)制執(zhí)行調(diào)解協(xié)議。因此，行政調(diào)解本質(zhì)上不應(yīng)當(dāng)是行政行為，而是一種非行政行為，是行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)履行社會(huì)管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能的行為。

二、我國行政調(diào)解的歷史嬗變

我國古代，行政司法合一，行政調(diào)解包含在官府調(diào)解中。廖永安教授認(rèn)為，行政調(diào)解最早可以追溯到西周時(shí)期。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)官府設(shè)有“調(diào)人”這一官職，其“掌萬民之難而諧合之”，即通過調(diào)解方式解決普通民眾的糾紛。［4］

春秋戰(zhàn)國時(shí)期，孔子積極倡導(dǎo)調(diào)解息訟。發(fā)展到唐代就已具規(guī)模并產(chǎn)生了較好的社會(huì)效果。唐代的官府調(diào)解是在行政長官主持下對(duì)民事案件或者輕微刑事案件的調(diào)解。直到明清，對(duì)于民事糾紛，官府都傾向于優(yōu)先采取教化方式調(diào)處解決。［5］

民國時(shí)期，很多鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)依據(jù)當(dāng)時(shí)南京國民政府制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或區(qū)公所內(nèi)設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)關(guān)開展民事糾紛的行政調(diào)解工作。革命根據(jù)地時(shí)期，各邊區(qū)政府也積極倡導(dǎo)通過調(diào)解化解矛盾糾紛。中華人民共和國成立后，充分利用調(diào)解方式解決人民內(nèi)部矛盾，調(diào)解制度得到了較大發(fā)展。［6］

我國現(xiàn)行法律制度在如下領(lǐng)域發(fā)展行政調(diào)解：公安行政管理、醫(yī)療衛(wèi)生行政管理、勞動(dòng)行政管理、自然資源行政管理、環(huán)境保護(hù)行政管理、公共交通行政管理、商業(yè)行政管理、計(jì)量行政管理、郵政行政管理以及民政行政管理。

三、我國行政調(diào)解的現(xiàn)狀

（一）有些地方理念或“左”或“右”，不切實(shí)際

“左”的理念表現(xiàn)為過分強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解的作用，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)能夠管理社會(huì)生活的很多方面，就可以大量運(yùn)用行政調(diào)解解決糾紛，當(dāng)事人不愿意調(diào)解的也強(qiáng)行調(diào)解。這很明顯是違背行政調(diào)解的地位、功能和本質(zhì)的。

“右”的理念表現(xiàn)為過度信奉法治主義，認(rèn)為法治是解決所有問題的萬能鑰匙，在當(dāng)前中國的現(xiàn)實(shí)背景下，主張取消行之有效的行政調(diào)解機(jī)制，這樣行政機(jī)關(guān)的調(diào)解意識(shí)、責(zé)任心就下降。老百姓投訴無門，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。［7］

（二）相關(guān)規(guī)范不系統(tǒng)，不完善

我國立法上缺乏統(tǒng)一的行政調(diào)解法，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定只是散在地規(guī)定在不同的法律、法規(guī)和部門規(guī)章中，行政調(diào)解的主體不明確，行政調(diào)解的范圍不具體，行政調(diào)解欠缺程序上的規(guī)定，行政調(diào)解不能從程序上保證處理結(jié)果的公平、正義。這就導(dǎo)致行政調(diào)解法規(guī)的權(quán)威性不高，不能滿足社會(huì)需求。

（三）保障不力

從組織保障上看，由于行政調(diào)解法規(guī)對(duì)調(diào)解主體沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)政出多門，有些情況誰都想管，有些情況誰都不想管，結(jié)果受到損失的是老百姓的利益。

從人力保障上看，由于不少調(diào)解人員缺乏專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，思想觀念和調(diào)解技能就難以適應(yīng)社會(huì)的需求。要么以權(quán)壓人，態(tài)度粗暴；要么當(dāng)和事佬，和稀泥。這都不利于糾紛的徹底解決。

（四）缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)事人能夠自覺執(zhí)行，那當(dāng)然好。如果不執(zhí)行，就要提起訴訟，因?yàn)樾姓{(diào)解協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。這樣，行政調(diào)解所做的工作就前功盡棄。如果從制度上設(shè)計(jì)好行政調(diào)解與其他調(diào)解及司法訴訟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就能更好地發(fā)揮國家資源的效益，更好地解決糾紛。

四、當(dāng)下大力發(fā)展行政調(diào)解的理據(jù)

首先，除專家、學(xué)者普遍論及的優(yōu)勢(shì)外，行政調(diào)解還具有下列優(yōu)勢(shì)：

1.專業(yè)性。行政主體的工作人員一般具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，能把控行政調(diào)解的進(jìn)程，即使遇到疑難復(fù)雜或新問題，也可以利用行政機(jī)關(guān)的資源，召集相關(guān)專家進(jìn)行研討，提出相應(yīng)的解決方案。

2.靈活性。行政調(diào)解是由行政主體的工作人員通過教育、引導(dǎo)、斡旋、調(diào)停等辦法促成爭議各方達(dá)成協(xié)議，沒有法定程序，也沒有時(shí)間限制，甚至行政調(diào)解的依據(jù)除了法律、法規(guī)及規(guī)章外還可以是倫理道德、公序良俗。因此，行政調(diào)解相比訴訟程序具有較大的靈活性，有利于糾紛的快速解決。

3.綜合性?！坝捎谛姓{(diào)解的適用范圍要比訴訟受案范圍更廣泛，行政執(zhí)法涉及公民生活的方方面面，行政機(jī)關(guān)可以靈活運(yùn)用各自所掌握的裁量權(quán)進(jìn)行行政調(diào)解，從而綜合性、全方位地解決糾紛?！?/p>

4.建設(shè)性。行政主體的工作人員在主持調(diào)解中，會(huì)遇到各種各樣的問題。他們?cè)诮鉀Q這些問題時(shí)，會(huì)積累豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這對(duì)以后制定相關(guān)政策和行政規(guī)章具有建設(shè)性的意義。

其次，行政調(diào)解具有下列價(jià)值：

1.迅速解決糾紛。如前所述，行政調(diào)解具有靈活性的優(yōu)勢(shì)，行政主體的工作人員在主持調(diào)解的過程中能利用行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和資源，調(diào)查糾紛的來龍去脈，分析糾紛各方提供的證據(jù)，提出解決問題的可選方案，引導(dǎo)、說服雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。很明顯，這種解決糾紛的方式就比訴訟更有效，更能迅速解決糾紛。

2.彌補(bǔ)司法審判的不足。眾所周知，司法審判是由人民法院按照法定程序進(jìn)行的，必須嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定。這對(duì)公正公平解決問題，讓當(dāng)事人心服口服等方面具有重大作用。但是，由于法律規(guī)定的僵硬，司法審判就有不靈活、不便捷、成本高、效率低等不足。而行政調(diào)解由于行政機(jī)關(guān)自身的優(yōu)勢(shì)、資源以及行政調(diào)解的特殊性，可以有效彌補(bǔ)這些不足。

3.轉(zhuǎn)變政府理念?，F(xiàn)代社會(huì)，政府理念慢慢地由管理變成了服務(wù)。以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨的人民政府，更應(yīng)該是這樣。行政調(diào)解事關(guān)當(dāng)事人雙方的切身利益，必須當(dāng)事人各方同意才能調(diào)解，必須各方同意才能達(dá)成調(diào)解協(xié)議。因此，政府在主持調(diào)解的過程中就會(huì)考慮怎樣尊重當(dāng)事人的意愿，怎樣讓當(dāng)事人滿意，政府的理念就由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。

4.提高社會(huì)治理效益。人民群眾之間的糾紛會(huì)影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，影響社會(huì)和諧發(fā)展。在行政調(diào)解過程中，行政主體的工作人員根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，甚至社會(huì)公德、公序良俗主持調(diào)解，自然會(huì)想到怎樣迅速有效地解決糾紛，化解矛盾，其治理社會(huì)的能力就得以提升。全國相關(guān)行政調(diào)解工作人員都努力提升自己的專業(yè)技能、服務(wù)意識(shí)，自然就會(huì)提高社會(huì)治理效益。

最后，行政調(diào)解存在下述法理基礎(chǔ)：

1.行政調(diào)解是民事糾紛難以解決時(shí)行政干預(yù)的優(yōu)選方式。由于中國歷史傳統(tǒng)的影響，社會(huì)生活中，人們發(fā)生民事糾紛時(shí)，往往不是第一步就向法院起訴，而是尋求行政機(jī)關(guān)解決，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)具有公信和權(quán)威。而對(duì)民事糾紛的解決如采取強(qiáng)制方式，就可能濫用公權(quán)，侵犯私權(quán)。行政調(diào)解是以教育、說服方式，在當(dāng)事人自愿的前提下解決民事糾紛。因此，行政調(diào)解是用行政干預(yù)方式解決糾紛的優(yōu)選方式。［8］

2.行政控權(quán)理論也為行政調(diào)解提供了理論基礎(chǔ)。行政控權(quán)論者認(rèn)為：“行政權(quán)力的行使不應(yīng)該是隨心所欲的、漫無目的的，而應(yīng)當(dāng)有一定的法律界限，超過這種界限就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！薄靶姓ㄋ芤?guī)范的是權(quán)力行使的后果，是由于享有權(quán)力、運(yùn)用權(quán)力所帶來的法律問題”。“對(duì)行政法來說，核心不在于對(duì)行政權(quán)的保障，而在于行政權(quán)依照法律規(guī)范的要求去行使，監(jiān)督控制行政權(quán)是否依法行使是行政法的主要功能?！保?］行政調(diào)解過程中，行政主體就不能越權(quán)，要按照相關(guān)法律規(guī)定，尊重當(dāng)事人意愿，合理合法解決糾紛。

3.新公共服務(wù)理論也是行政調(diào)解的理論基礎(chǔ)。新公共服務(wù)理論由登哈特（Denhardt）夫婦于21世紀(jì)初提出，該理論的最大特點(diǎn)在于將公民而不是政府置于治理體系的中心。其內(nèi)容包括：公共行政的根本目標(biāo)是追求公共利益；公共行政的核心職能是公共服務(wù)；戰(zhàn)略性決策與民主管理；核心價(jià)值理念為公民本位和人本思想。基于這樣的理念，行政主體在調(diào)解過程中，就要充分尊重當(dāng)事人的意愿，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的利益，想方設(shè)法妥善解決當(dāng)事人的糾紛。

行政調(diào)解具有上述優(yōu)勢(shì)、價(jià)值和法理基礎(chǔ)，就為大力發(fā)展行政調(diào)解提供了理據(jù)。

五、完善行政調(diào)解的路徑

（一）大力加強(qiáng)行政調(diào)解理論研究，大力宣傳行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

眾所周知，理論對(duì)實(shí)踐具有重要指導(dǎo)作用，先進(jìn)的理論能指導(dǎo)實(shí)踐沿著正確的道路順利開展。由于歷史原因，我國對(duì)行政調(diào)解研究得不夠深，行政調(diào)解該不該存在，行政調(diào)解存在的法理基礎(chǔ)，怎樣改進(jìn)行政調(diào)解都存在爭議。對(duì)行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)也認(rèn)識(shí)不夠。因此，我們一方面要加強(qiáng)理論研究；另一方面，相關(guān)部門要大力宣傳行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，讓大家充分利用行政調(diào)解，緩解法院的壓力。

（二）制定“行政調(diào)解法”

我國到目前為止還沒有“行政調(diào)解法”，相關(guān)法律規(guī)范分散在有關(guān)法律、法規(guī)中。這一方面造成了行政調(diào)解法律規(guī)范的地位低下，使有些人對(duì)行政調(diào)解不認(rèn)可、不重視；另一方面，有關(guān)行政主體、相關(guān)當(dāng)事人、人民群眾在檢索、查找相關(guān)依據(jù)時(shí)感到困難。這不利于提升行政調(diào)解的地位，不利于充分發(fā)揮行政調(diào)解的作用。因此，要制定“行政調(diào)解法”，把行政調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力等問題規(guī)定得清清楚楚。

（三）加強(qiáng)行政調(diào)解保障

如前所述，行政調(diào)解的保障主要在于組織保障和人力保障。在組織保障方面，要制定“行政調(diào)解法”，清楚規(guī)定行政調(diào)解的法定主體以及法定職責(zé)。這樣更能調(diào)動(dòng)行政主體工作人員的積極性和責(zé)任心，推進(jìn)行政調(diào)解工作的深入開展。

至于人力保障，則要選用更優(yōu)秀的行政調(diào)解員擔(dān)任調(diào)解工作。對(duì)素質(zhì)不高、能力不足的，該清理的要清理，能培訓(xùn)的則加強(qiáng)培訓(xùn)，提高行政調(diào)解人員的素質(zhì)。

（四）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政府部門的工作很多是相互聯(lián)系的，單靠一種機(jī)制效果不一定好。行政調(diào)解比較復(fù)雜，就要從制度上設(shè)計(jì)好行政調(diào)解與其他調(diào)解及司法訴訟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從整體上著眼，更好地利用相關(guān)資源，更徹底地解決當(dāng)事人之間的糾紛。

我國行政調(diào)解具有前述問題，而發(fā)展行政調(diào)解又有前述理據(jù)，我們就應(yīng)該大力發(fā)展行政調(diào)解，積極建構(gòu)和諧社會(huì)。