我國未成年人監(jiān)護制度存在的問題及對策分析

李保中 孫末未

德宏師范高等專科學校，云南 德宏 678400

未成年人根據《民法典》規(guī)定是指未滿18周歲的自然人，未成年人在身體發(fā)育、智力成長、社會經驗、權利行使、自我認知和保護等方面與成年人相比存在比較明顯的差距。未成年人無法實現自我成長和自我保護，理應受到國家、社會和家庭的特別監(jiān)護，以維護未成年人的合法權益，保證他們能健康成長，也才能保證國家發(fā)展、民族延續(xù)和中華文明傳承?，F實社會生活中，未成年人合法權益被侵害的例子不勝枚舉，更有甚者還發(fā)生父母殘害子女的惡性案件，這些典型案例不得不讓我們開始思考未成年人監(jiān)護制度的構建和完善的問題。

一、我國未成年人監(jiān)護制度簡述

對于未成年人監(jiān)護制度，我國《未成年人保護法》和《民法典》都有相關規(guī)定，結合這兩部法律，我國目前未成年人監(jiān)護制度的內容大致如下①以下內容參見《民法典》和《未成年人保護法》相關規(guī)定。：

（一）未成年人的監(jiān)護人范圍

《民法典》規(guī)定父母是未成年人的監(jiān)護人，這里的父母可以是生父母、養(yǎng)父母和形成了撫育關系的繼父母。如果父母死亡或者喪失監(jiān)護能力的，可以由下列人員擔任監(jiān)護人：祖父母外祖父母、兄或姐和其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或單位，但是必須經過未成年人所在地的居委會、村委會或者民政局的同意，須注意的是上述人員、組織是有順序的，應按順序從有意愿、有能力的人員中選出監(jiān)護人。

（二）未成年人監(jiān)護人的職責和禁止性規(guī)定

監(jiān)護人對未成年人子女有撫養(yǎng)、教育和保護的義務，他的法定職責是代理未成年人子女實施民事法律行為，保護被未成年人子女的人身、財產權利和其他權益不受侵害。

根據法律規(guī)定未成年人的監(jiān)護人應當履行的監(jiān)護職責主要有以下幾個方面：1.在日常生活中提供生活、安全、健康的保障；2.在心理方面，保障未成年人的心理、生理、情感需求得到滿足或保護；3.教導未成年人有良好的道德情操和行為習慣，養(yǎng)成遵紀守法、勤儉節(jié)約的習慣；4.加強對未成年人的安全教育，提高未成年人的自我保護意識與能力；5.保證未成年人的受教育權，按時送小孩入學讀書；6.保證未成年人得到足夠的休息，有適當的娛樂活動、參加適當的體育鍛煉；7.保護未成年人的財產不受他人侵犯、挪用；8.作為未成年人的代理人實施民事法律行為；9.對未成年人進行適當的管教，糾正他們的不當或違法行為。

根據法律規(guī)定，監(jiān)護人在履行監(jiān)護職責時，禁止其實施下列危害未成年人權益的行為：1.實施家庭暴力、虐待、遺棄未成年人；2.對未成年人的違法行為不予制止，甚至教唆放任；3.放任唆使未成年人參與封建迷信活動，甚至是參與邪教、恐怖活動；4.放任唆使未成年人的其他不當行為，例如抽煙、喝酒、賭博、出入娛樂場所等；5.故意不讓未成年人接受義務教育，使得他們失學、輟學；6.對未成年人沉迷網絡游戲、接觸不健康的圖書、影視作品等置之不理、不加管教；7.安排或允許未成年人從事違法勞動；8.讓未成年人訂婚甚至早婚；9.侵占、挪用、不正當處分未成年人的財產；10.其他利用未成年人的情形，如利用未成年人進行乞討等。

（三）撤銷未成年人監(jiān)護人資格的情形

監(jiān)護人應當認真全面履行其監(jiān)護職責，切實起到保護管教未成年人的重要作用。但是，監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責甚至侵害未成年人利益的現象不在少數。根據法律規(guī)定，監(jiān)護人如果出現了下列情形的，人民法院應當根據相關人員或單位的申請，撤銷該監(jiān)護人的資格，主要有：1.監(jiān)護人侵害未成年人的身心健康，典型的如實施家庭暴力；2.不履行監(jiān)護人的職責，使得未成年人處于危險狀況，典型的如遺棄未成年人；3.其他嚴重侵害未成年人權益的行為，如迫使未成年人參加繁重的體力勞動。

（四）對監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責的處理和法律責任

如前所述，監(jiān)護人不履行其監(jiān)護職責，會導致未成年人處于權利不受保護，甚至生命堪憂的境地。當出現這些情形時，未成年人所在地的居委會、村委會應該是第一個發(fā)現的，居委會、村委會應當第一時間對監(jiān)護人的違法行為進行制止和勸阻。如果監(jiān)護人的違法行為嚴重的，應當報告公安機關，由公安機關依法進行處置，可對監(jiān)護人進行教育訓誡、指導。

如果監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責、侵害未成年人利益的行為構成違法或犯罪的，可以由公安機關、人民法院、人民檢察院依據《民法典》《治安管理處罰法》《反家庭暴力法》《未成年人保護法》《刑法》等法律法規(guī)追究監(jiān)護人相應的民事責任、行政責任和刑事責任。

二、我國未成年人監(jiān)護制度存在的問題分析

（一）缺乏對監(jiān)護人監(jiān)護能力認定的規(guī)定

父母是未成年人的法定監(jiān)護人，如果父母死亡或者喪失監(jiān)護能力則由其他順位的近親屬、個人或者相關部門來擔任監(jiān)護人。但是監(jiān)護能力是監(jiān)護人承擔監(jiān)護職責的前提條件，法律對此并未作出規(guī)定。如果父母有精神疾病、身體有殘疾等情況無法承擔監(jiān)護職責由哪個部門來確認其有無監(jiān)護能力，這還存在法律的空白，而且這個法律空白直接把問題推向了社會和未成年人本人，是一大缺憾。另外針對比較常見的對未成年人的家庭暴力行為，甚至出現監(jiān)護人殘害、買賣未成年人的情形時如何確認監(jiān)護人是否有監(jiān)護能力，這一制度仍然是欠缺的。法律對此應當有事前手段來確認監(jiān)護人的監(jiān)護能力，而不能等到發(fā)生了未成年人權益受侵害的事件后才來事后取消監(jiān)護人的監(jiān)護資格，對此法律應當做到防患于未然。

（二）缺乏對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的監(jiān)督

監(jiān)護人認真全面履行監(jiān)護職責對于未成年人來說意義十分重大，未成年人能否健康茁壯成長全靠監(jiān)護人的悉心照料、履行職責。監(jiān)護人不履行或者怠于履行監(jiān)護職責，對未成年人疏于照料和管教，或者對未成年人不管不顧，又或者只照顧未成年人的生活起居而忽略對未成年人的心智培育、行為約束，這些都會嚴重影響到未成年人行為、心智的健康成長，更別說極少數監(jiān)護人會直接侵害未成年人的利益。以上種種就迫切需要建立起一套對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的監(jiān)督體系，如果發(fā)現監(jiān)護人不能正確履行監(jiān)護職責就應當及時采取相應措施，以確保監(jiān)護人認真履行職責，保障未成年人能在監(jiān)護人的監(jiān)護下健康成長。

（三）缺乏臨時監(jiān)護的啟動程序

臨時監(jiān)護是在父母或其他監(jiān)護人因故缺位時，國家對未成年人進行特殊保護的一種臨時緊急監(jiān)護制度。《民法典》規(guī)定，當監(jiān)護人出現了三種情形時，人民法院應當根據有關個人或者組織的申請，撤銷當前監(jiān)護人的資格，安排必要的臨時監(jiān)護措施。另外，《未成年人保護法》第九十二條規(guī)定當出現七種情形時民政部門應當依法對未成年人進行臨時監(jiān)護，民政部門可以采取委托親屬撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等方式進行安置，也可以交由未成年人救助保護機構或者兒童福利機構進行收留、撫養(yǎng)。但是，出現了臨時監(jiān)護的情形時，由誰來啟動這一措施，目前并沒有規(guī)定。未成年人本身在心智、身體各方面均不成熟，他本身就不可能主動向法院、民政部門申請臨時監(jiān)護，未成年人周圍的人在現實中也不大可能關注到上述兩部法律規(guī)定的情形，特別是出現緊急情況時，無法發(fā)現這些情形也就難以啟動臨時監(jiān)護，更何況很多人有“事不關己高高掛起”的心態(tài)。缺乏臨時監(jiān)護的啟動程序，就會使得臨時監(jiān)護制度流于形式，難以真正發(fā)揮作用。

（四）國家對監(jiān)護制度的干預力度不足

目前我國未成年人監(jiān)護制度雖已初步建立起來，但是該制度中一個很大的問題是在于國家對監(jiān)護制度的干預力度不足，甚至可以說很多情況下該制度僅停留于紙面，尤其體現在對于父母吸毒、流浪未成年人、無人撫養(yǎng)的孤兒等特殊主體時，國家公權力所給予的救濟具有很大的缺陷，沒有足夠的了解實情就接手監(jiān)護以及意識到問題時為時已晚的狀況［1］。未成年人監(jiān)護制度在很多方面都需要國家公權力的強有力干預，特別是當未成年人面臨現實的、緊迫的危害時。我們必須構建起未成年人監(jiān)護國家主動干預機制，并將這一制度落到實處。

三、完善未成年人監(jiān)護制度的對策分析

完善未成年人監(jiān)護制度應當從體系化入手，而非簡單的點對點進行改進和完善，完善這一制度的總原則應當是加強制度設計，以維護未成年人權益為核心，注重國家公權力的干預。圍繞這一總原則，本文的具體對策建議如下：

（一）完善對監(jiān)護人監(jiān)護能力的認定

未成年人的監(jiān)護人一般是其父母，但是當父母出現了喪失監(jiān)護能力或者出現監(jiān)護爭議的時候，就需要由國家機關來對監(jiān)護人或者監(jiān)護爭議人的監(jiān)護能力進行認定。對監(jiān)護人監(jiān)護能力的認定，需要結合當事人的主觀因素和客觀因素兩個方面綜合考慮。主觀因素主要考察當事人的監(jiān)護意愿、文化水平、道德修養(yǎng)、個人品行等，客觀因素主要考察當事人的生活地點、工作狀況、經濟收入、身體狀況等要素。

（二）加強國家干預，由村、居委會啟動臨時監(jiān)護

在監(jiān)護過程中當出現特殊情況危害到未成年人權益時，國家公權力應當及時介入，把臨時監(jiān)護制度落實到位。例如父母患上精神疾病、喪失完全民事行為能力，或者父母對未成年人進行家庭暴力，如果沒有國家公權力的介入，未成年人的監(jiān)護就會出現空當，受害的最終還是未成年人。未成年人住所地的村委會、居委會應當有相應的人員時常關注未成年人及其父母的生活狀況，當出現法律規(guī)定的情形時，應由村委會、居委會相關人員及時向法院提出申請撤銷和宣告未成年人監(jiān)護人的監(jiān)護資格，并由村委會、居委會或者民政部門按照《民法典》規(guī)定指定其他當事人作為未成年人的監(jiān)護人，確保不會出現未成年人監(jiān)護的空當期。

（三）完善未成年人財產監(jiān)護制度

未成年人有財產這是社會發(fā)展的一個趨勢，有的未成年人的財產甚至不在少數，這就需要我們盡快完善未成年人的財產監(jiān)護制度。未成年人財產監(jiān)護的一個核心原則仍然是維護未成年人合法權益，監(jiān)護人對未成年人財產的管理或使用仍然要遵循該原則，監(jiān)護人有害于未成年人財產利益的行為諸如：買股票、投資做生意、轉借他人，包括自用、占為己有等等均應嚴格禁止。如果未成年人獲得不動產的，應當在當地民政部門登記備案，對該不動產的轉讓、租賃應當取得民政部門的同意。

（四）建立“特殊未成年人”特別監(jiān)護制度

一些特殊的未成年人例如：流浪兒童、受家暴虐待兒童、留守兒童、吸毒父母的兒童、服刑父母的兒童等等，這些特殊未成年人的成長環(huán)境非常不好，得不到很好的監(jiān)護和照顧，這就需要國家公權力的及時干預。當發(fā)現有這些特殊的未成年人得不到應有的監(jiān)護時，應當由國家作為監(jiān)護人履行監(jiān)護職責，由民政部門設置特殊場所，由民政部門指定或委托的專業(yè)人員對這些未成年人進行監(jiān)護，保護他們的合法權益。

（五）加強對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的監(jiān)督

監(jiān)護人能否正確、認真履行監(jiān)護職責對于未成年人來說非常關鍵，國家加強對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的監(jiān)督是保證監(jiān)護制度貫徹實現的重要保障，具體的建議如下：

1.建立監(jiān)護人任命制度。未成年人的監(jiān)護人自然是其父母，現實中父母對自己子女的監(jiān)護大多時候是一種自然而然的行為，但是要把這種自然行為變?yōu)橐环N法律行為，就需要建立監(jiān)護人任命制度。當未成年人出生上戶口時，應當由民政部門或法院對其父母發(fā)出書面的監(jiān)護人任命書，其他監(jiān)護人的任命也應該如此，在任命書中要明確監(jiān)護主體和監(jiān)護人應履行的監(jiān)護職責及履行監(jiān)護職責的法律后果。任命書不僅是形式上的法律確認，更是對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的法律督促，通過這種形式讓監(jiān)護人明確自己的監(jiān)護職責，明白監(jiān)護子女不僅僅是自然的義務，更是法律的義務。

2.加強履行監(jiān)護職責的日常監(jiān)督。監(jiān)護人履行監(jiān)護職責重在監(jiān)督，我國《民法典》第三十六條規(guī)定了“有關個人或者組織”都可以對監(jiān)護人履行職責進行監(jiān)督并可以向法院申請撤銷監(jiān)護人資格。但是這種監(jiān)督屬于廣泛主體監(jiān)督，其后果很可能就是沒有監(jiān)督主體、流于形式。所以應當規(guī)定由未成年人所在的村委會、居委會具體履行監(jiān)督職責，同時國家在人員、經費等方面要予以保障，當發(fā)現監(jiān)護人有不履行監(jiān)護職責的情形要及時予以處理。

3.嚴肅追究監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責的法律責任。我國社會中監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責甚至侵害未成年人利益的行為屢見不鮮，加強對這些行為的法律追究必不可少。如前所述，居委會、村委會和民政部門發(fā)現監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責的要及時向申請法院撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格，未經批準處分未成年人不動產的要宣告處分行為無效，對未成年人家暴虐待的執(zhí)法部門要及時追究法律責任。同時也要在制度和程序設計上將未成年人監(jiān)護公益訴訟納入民事公益訴訟體系下，賦予檢察機關提起未成年人監(jiān)護民事公益訴訟的訴權。［2］