“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)研究
——以廣西壯族自治區(qū)為例

王家敏

（南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 南寧 530299）

1 鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的提出背景

鄉(xiāng)村治理是指以村民自治為基礎(chǔ)，政府、市場(chǎng)及鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者共同參與，依據(jù)國(guó)家法律和村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行管理和組織的過(guò)程［1］。我國(guó)當(dāng)前的治理體系和能力還不能滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化、政治經(jīng)濟(jì)需求，這是現(xiàn)實(shí)存在的矛盾。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蠹敖∪白灾?、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)目標(biāo)［2］。要走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，就要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的社會(huì)治理體系和共建、共治、共享的社會(huì)治理格局［3］。在我國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，2013 年浙江省桐鄉(xiāng)市率先開創(chuàng)了“三治”結(jié)合的“桐鄉(xiāng)”鄉(xiāng)村治理模式［4］。全國(guó)各地進(jìn)行了探索創(chuàng)新，形成了各具特色的鄉(xiāng)村治理模式，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理能力的提升。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理研究中，對(duì)中西部地區(qū)，特別是中西部不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)缺乏考察。因此，筆者擬對(duì)廣西壯族自治區(qū)的鄉(xiāng)村治理示范基地進(jìn)行研究。

2 廣西壯族自治區(qū)“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)現(xiàn)狀與困境

2.1 現(xiàn)狀分析

2.1.1 創(chuàng)新自治。廣西壯族自治區(qū)河池市合寨村是村民自治的發(fā)源地，其以自然村為單位，自發(fā)建立村民委員會(huì)，制定村規(guī)民約及封山公約。合寨村自1987 年以來(lái)始終堅(jiān)持以群眾為中心的原則，建立以黨領(lǐng)民辦和群眾自治的模式，通過(guò)村民自治開展屯級(jí)公共事務(wù)管理，加強(qiáng)黨組織對(duì)農(nóng)村基層的思想領(lǐng)導(dǎo)。村民還自發(fā)組織解決了村里的用電、用水等與生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的愿望。通過(guò)成立屯級(jí)黨群理事會(huì)、農(nóng)民合作社對(duì)屯級(jí)事務(wù)進(jìn)行管理，落實(shí)“四議兩公開”工作法、規(guī)范村民議事協(xié)商，使黨和群眾緊密相連，形成了一套具有廣西特色的基層自治模式。

近年來(lái)，合寨村在6 個(gè)方面不斷探索，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式：一是發(fā)揮黨組織的核心作用，建立村級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，片區(qū)黨支部、自然屯黨小組、網(wǎng)格黨員中心戶銜接的四級(jí)組織體系；二是創(chuàng)建黨員先鋒實(shí)踐基地，鼓勵(lì)黨員引導(dǎo)幫扶貧困戶脫貧致富；三是搭建綜治信息系統(tǒng)與綜治視聯(lián)網(wǎng)、公共安全視頻監(jiān)控平臺(tái)，使村民自覺(jué)遵守行為規(guī)范；四是與校企合作，對(duì)口引進(jìn)核心農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，包含立體化水產(chǎn)養(yǎng)殖、養(yǎng)蠶等項(xiàng)目，并發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游產(chǎn)業(yè)；五是通過(guò)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)資源，加強(qiáng)與企業(yè)和產(chǎn)業(yè)能人的合作，通過(guò)投資產(chǎn)業(yè)取得分紅；六是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前已建成村民自治文化公園、文化活動(dòng)中心、籃球場(chǎng)、村級(jí)養(yǎng)老中心等，不斷提升村民的幸福感，也使村民更加主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村自治。

2.1.2 夯實(shí)法治。玉林市容縣通過(guò)開展具有民族特色的法治宣傳活動(dòng)：在村民的圍墻上寫上村規(guī)民約并畫上文明畫，村里的文藝宣傳隊(duì)將共建、共治、共享的要求融入村規(guī)民約，并編成歌舞，經(jīng)常傳唱流傳，規(guī)范自身行為，引導(dǎo)群眾樹立法治理念，形成正確的維權(quán)思維。此外，采用將法律融入民歌等貼近生活的方式，寓教于樂(lè)，讓群眾學(xué)法、知法、守法、用法行為更本土化。南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)則通過(guò)法治與景區(qū)結(jié)合的發(fā)展理念，讓“法律顧問(wèn)”在中良等8 個(gè)村積極推進(jìn)法律服務(wù)下村，同時(shí)建立鄉(xiāng)村法治文化主題公園、法治亭、法治文化長(zhǎng)廊、法治主題墻、法治碑林等，讓村民和游客在休閑娛樂(lè)中獲取法律知識(shí)，營(yíng)造良好的旅游法治環(huán)境，讓村民們更樂(lè)于接受。桂林市永?？h龍江鄉(xiāng)通過(guò)成立群眾自治組織，吸引有想法、有能力的村民代表、干部、鄉(xiāng)賢等參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)、公益事業(yè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明的監(jiān)督管理，結(jié)合法律顧問(wèn)、志愿者服務(wù)隊(duì)宣傳普法，定期開展法律培訓(xùn)和交流，在矛盾糾紛較多的村開設(shè)法律問(wèn)診，使群眾的矛盾得以盡快解決，達(dá)成大事化小、小事化無(wú)的目的。河池市通過(guò)村事鄉(xiāng)管和“四化”防控進(jìn)行掃黑除惡專項(xiàng)工作，審判機(jī)關(guān)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)巡回法庭的審理方式，由法官進(jìn)村入戶開庭審理案件，形成集立案、調(diào)解、審理等多功能于一體的巡回審判的治理模式，把社會(huì)治理普及到鄉(xiāng)村，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

2.1.3 傳承德治。桂林市龍勝縣將侗族蘆笙舞、刺繡等代表性非遺項(xiàng)目加入校園學(xué)習(xí)安排，每周安排一定的時(shí)間學(xué)習(xí)一兩種“非遺”項(xiàng)目，讓“非遺”有傳承，潛移默化地影響學(xué)生，達(dá)到文化傳承和知識(shí)學(xué)習(xí)雙贏的目標(biāo)［5］。廣西的民族自治縣通過(guò)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)激發(fā)活力，挖掘民族文化遺產(chǎn)潛力，將旅游與民族傳統(tǒng)習(xí)俗相結(jié)合，與旅游公司合作打造基層文藝隊(duì)伍和民族傳統(tǒng)特色文化項(xiàng)目，發(fā)展特色民俗旅游。廣西北流市在推廣鄉(xiāng)賢文化中發(fā)揮了良好的示范作用，通過(guò)成立鄉(xiāng)賢組織，建成鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)、屯級(jí)三級(jí)聯(lián)合的鄉(xiāng)賢工作室，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢參與調(diào)處矛盾糾紛的作用。其中北流市白馬鎮(zhèn)鼓勵(lì)并引導(dǎo)鄉(xiāng)賢模范投身家鄉(xiāng)建設(shè)，使鄉(xiāng)賢成為農(nóng)村社會(huì)主義核心價(jià)值觀的實(shí)踐者和引路人；鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢根據(jù)自身實(shí)際出錢、出力、出技術(shù)等，配合村“兩委”牽頭整治陳規(guī)陋俗，作為道德楷模率先示范，參與制定村規(guī)民約和鄉(xiāng)村治理。河池市結(jié)合新時(shí)代黨的理論大眾化宣講、家風(fēng)知識(shí)講座、道德大講堂、社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣講，建立“新時(shí)代講習(xí)所”，直接向群眾授課。通過(guò)宣講的形式，使崇德向善的道德風(fēng)尚內(nèi)化于鄉(xiāng)民群眾的實(shí)際行動(dòng)。同時(shí)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)、山歌協(xié)會(huì)及村級(jí)紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、村民議事會(huì)等社會(huì)組織的作用，管理好每一個(gè)村屯，為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)添磚加瓦。

2.2 現(xiàn)存困境

2.2.1 人才短缺?，F(xiàn)代化進(jìn)程的加快和城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大批涌入城市，鄉(xiāng)村一度出現(xiàn)了荒置、“空心化”等問(wèn)題。農(nóng)民群眾的受教育水平普遍不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展一直沿用祖輩、父輩的方式。相對(duì)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村在人才、資金、管理等方面存在明顯短板。鄉(xiāng)村治理的前提是選好人、用好人，其中村黨組織書記是核心。但目前面臨著村黨組織書記選人范圍過(guò)小、村干部隊(duì)伍人才短缺、人才經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，在治理過(guò)程中，易導(dǎo)致“個(gè)人利益”的逐利性與“公共利益”的公益性失衡。甚至存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)H僅是為了實(shí)現(xiàn)履歷跳板，到基層短暫工作一段時(shí)間，走個(gè)過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題，不能切實(shí)地解決群眾面臨的問(wèn)題。另外，由于人才短缺，還存在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村空心化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展滯后、村民自治實(shí)踐不夠完善、鄉(xiāng)村治理主體的參與度不高、“城歸族”作用發(fā)揮不充分等問(wèn)題。

2.2.2 法治體系滯后。農(nóng)村地區(qū)的公共法律服務(wù)資源通常比較薄弱且分散，缺乏合理的資源整合調(diào)度，存在調(diào)解量大、供給緊缺、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的窘境，且未建立起覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共法律服務(wù)綜合平臺(tái)，形成合力進(jìn)行公共法律服務(wù)存在一定困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所基本上都是“人少事多”，辦公場(chǎng)地較小，面對(duì)基層群眾與日俱增的法律服務(wù)需求有時(shí)難以應(yīng)對(duì)。大多數(shù)鄉(xiāng)村的法律服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)尚未建立，互聯(lián)網(wǎng)法律服務(wù)的新模式并不能得到廣泛應(yīng)用。基層法律工作者少，在法治宣傳、法律援助和法律顧問(wèn)等工作中出現(xiàn)了人手不足、工作經(jīng)費(fèi)緊缺的狀況，一村一顧問(wèn)的施行效果并不顯著。此外，司法行政機(jī)關(guān)人員編制不到位、公證員隊(duì)伍缺編嚴(yán)重，導(dǎo)致真正愿意留在基層繼續(xù)服務(wù)的人員少之又少，法治服務(wù)隊(duì)伍出現(xiàn)嚴(yán)重的斷層現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)。

2.2.3 德治方式保守。廣西壯族自治區(qū)有著豐厚的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，而這些遺產(chǎn)的保護(hù)需要“活態(tài)”傳承，要根據(jù)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展變化和日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，不斷增強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承發(fā)展的適應(yīng)性和多樣性，保持與時(shí)代同頻發(fā)展。部分民族傳統(tǒng)技藝在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中開始呈現(xiàn)出一些問(wèn)題，如生產(chǎn)方式落后、適用面狹窄等，鄉(xiāng)村人才流失使得非遺傳承中堅(jiān)力量逐漸喪失。加之網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展占據(jù)了農(nóng)民大量的剩余時(shí)間，民族文化生存空間日漸狹窄。另外，鄉(xiāng)村居民的法律意識(shí)依舊淡薄，對(duì)于問(wèn)題的處理方式大多還停留在依靠宗族、村規(guī)民約上，沒(méi)有用法律解決問(wèn)題的意識(shí)，不會(huì)主動(dòng)尋求法律防范、法律維權(quán)。例如，侗族的侗款制度源于聯(lián)姻制度，從侗族村民之間的聯(lián)姻擴(kuò)大到部落之間，其形成于唐代，宋朝時(shí)發(fā)展鼎盛，明清時(shí)期逐漸走向衰落。當(dāng)下舊侗款制度已經(jīng)不再適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，很多內(nèi)容已經(jīng)不再適用于現(xiàn)代社會(huì)，很多村規(guī)民約都是由以往的侗款制度演變而來(lái)，與國(guó)家法律法規(guī)時(shí)有沖突。

3 “三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)路徑

3.1 以制度為保障，引進(jìn)人才注活力

人才是鄉(xiāng)村振興與發(fā)展最重要的基礎(chǔ)，留不住人才的鄉(xiāng)村是虛空的。因此，要建立鄉(xiāng)村治理的精英選拔和培養(yǎng)機(jī)制，建立促進(jìn)專業(yè)人才下沉鄉(xiāng)村的機(jī)制，加大大學(xué)生村官的選調(diào)力度[6]，完善相應(yīng)的人才引進(jìn)政策，支持和鼓勵(lì)青年人才到基層鍛煉，讓年輕人知道鄉(xiāng)村廣闊的天地一樣大有可為。拓寬村黨組織書記的任職條件，不限制地域，無(wú)論其來(lái)自企業(yè)還是城市，只要愿意下到農(nóng)村基層，都可以兼職在村里工作，參與換屆競(jìng)選，并提高其待遇。鄉(xiāng)村市場(chǎng)潛力巨大，雙創(chuàng)基地可以設(shè)在鄉(xiāng)村。現(xiàn)在日本流行“一耕一讀”：大學(xué)教授、企業(yè)老板逃離城市到鄉(xiāng)村，有的把自己的書齋全部搬到鄉(xiāng)村，把智創(chuàng)、文創(chuàng)、農(nóng)創(chuàng)等引入鄉(xiāng)村，補(bǔ)齊村干部人才短板。廣西一些地方也正在探索在鄉(xiāng)村設(shè)立村務(wù)崗，鼓勵(lì)更多原戶籍的大學(xué)生回鄉(xiāng)服務(wù)，充實(shí)村級(jí)干部隊(duì)伍，活躍基層隊(duì)伍。引導(dǎo)和鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)賢是牽掛故土某些領(lǐng)域的能工巧匠，是鄉(xiāng)村精英人士的代表，在鄉(xiāng)村發(fā)展中起到領(lǐng)頭羊與橋梁的作用。鄉(xiāng)賢代表的是自下而上的基層治理資源，作為橋梁能夠靈活處理好政府與村兩會(huì)之間的社會(huì)關(guān)系，利于傳達(dá)國(guó)家的一些重要政策信息。

3.2 以法治為基本，規(guī)范行為促和諧

“國(guó)無(wú)常弱，無(wú)常強(qiáng)。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。”法治會(huì)以明確、可操作的規(guī)則來(lái)規(guī)范人們的行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的約束和公民權(quán)利的保障。為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，必須加強(qiáng)對(duì)法律平臺(tái)的搭建，通過(guò)政府、社會(huì)的共同努力，開展“送法下鄉(xiāng)”、司法聯(lián)動(dòng)等公共法律服務(wù)活動(dòng)，積極為農(nóng)村提供更多的法律援助，進(jìn)一步提升農(nóng)村法律服務(wù)水平。法治保障是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的主要途徑，建立起科學(xué)有效的鄉(xiāng)村監(jiān)督機(jī)制，有利于群眾參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理，敢于建言獻(xiàn)策，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村自治權(quán)威和發(fā)展動(dòng)力，保證鄉(xiāng)村資源的合理使用。在鄉(xiāng)村社會(huì)急劇變遷和利益訴求多元化的時(shí)代，只有通過(guò)制度安排和規(guī)則程序來(lái)規(guī)范人們的行為準(zhǔn)則，用法化解矛盾，靠法維持鄉(xiāng)村秩序，才能保證鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益是根本。法律的有效治理可以達(dá)到“定紛止?fàn)帯钡木S穩(wěn)目標(biāo)，同時(shí)要以依法維權(quán)樹立法律權(quán)威，達(dá)到全民自覺(jué)守法的治理狀態(tài)。

3.3 以德治為引領(lǐng)，樹鄉(xiāng)村文明新風(fēng)

德治重在依靠社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣、內(nèi)心信念等正面引導(dǎo)人們的價(jià)值取向。鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮好德治的引領(lǐng)、規(guī)范、約束、教化等功能，將有助于解決鄉(xiāng)村治理中諸多深層次的問(wèn)題與矛盾。德治型鄉(xiāng)村治理旨在傳承文明鄉(xiāng)風(fēng)民俗，使道德規(guī)范外化為人們的行為自覺(jué)，創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，培育和弘揚(yáng)地方性優(yōu)秀道德傳統(tǒng)，使崇德尚法、公序良俗成為人們的行為要求，實(shí)現(xiàn)“春風(fēng)化雨，潤(rùn)物無(wú)聲”的愿景，使鄉(xiāng)村治理事半功倍。德治是鄉(xiāng)村治理的支撐，傳承德治有利于擴(kuò)大村民自主治理空間，最大限度地激活村民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，同時(shí)利于提升自治與法治的效能，提高鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量。培育鄉(xiāng)賢文化，建立其優(yōu)秀文化的傳播平臺(tái)，營(yíng)造濃厚輿論氛圍，實(shí)現(xiàn)涵養(yǎng)人格美德、凈化文明鄉(xiāng)風(fēng)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的治理目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人民對(duì)美好生活的向往奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。