關(guān)于我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法律制度完善的建議

曹馨文

武漢大學(xué)，湖北 武漢 430064

合規(guī)舉報(bào)制度是企業(yè)在進(jìn)行合規(guī)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。隨著現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大以及國(guó)際化，舉報(bào)人（“Whistleblower”，亦稱作“吹哨人”）保護(hù)制度應(yīng)運(yùn)而生。舉報(bào)人制度在商業(yè)合規(guī)中扮演著重要角色，而舉報(bào)人保護(hù)制度可以直接降低舉報(bào)人因?yàn)槠渖埔饨衣镀髽I(yè)內(nèi)部不當(dāng)行為而遭到不利對(duì)待的風(fēng)險(xiǎn)，有利于保護(hù)舉報(bào)人的個(gè)人安全，以及激勵(lì)企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身經(jīng)營(yíng)問(wèn)題同時(shí)及時(shí)制止企業(yè)潛在的不法行為，培養(yǎng)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)透明的公司文化，從而避免惡性的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。本文將就歐美國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)的舉報(bào)人保護(hù)制度作簡(jiǎn)要介紹，希望能借此作為國(guó)內(nèi)舉報(bào)人制度建設(shè)的參考。

一、國(guó)外舉報(bào)人制度的發(fā)展與借鑒意義

（一）英國(guó)舉報(bào)人制度

“吹哨人制度”起源于19世紀(jì)時(shí)的英國(guó)警察在發(fā)現(xiàn)罪案之后，會(huì)通過(guò)吹哨子的動(dòng)作來(lái)引起同僚以及公眾的注意，這個(gè)概念延伸到今天就成為了“吹哨人制度”。為了引起公眾的注意來(lái)揭示政府或者企業(yè)的不法行為和弊端，以達(dá)到矯正的目的。英國(guó)對(duì)“吹哨行為”的保護(hù)源于1998年通過(guò)的《公共利益披露法》（“PIDA”），該法案通過(guò)的目的是保護(hù)企業(yè)雇員，由于一些重大公共安全事故以及企業(yè)舞弊案中，有雇員因?yàn)閾?dān)心遭到企業(yè)的報(bào)復(fù)因而對(duì)違法事件視而不見(jiàn)，導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)了及時(shí)采取預(yù)防措施的機(jī)會(huì)，因此在《公共利益披露法》中，通過(guò)增訂的行為設(shè)計(jì)了相應(yīng)的保護(hù)性條款，該條款適用范圍較廣，并不局限于商業(yè)企業(yè)。為了加強(qiáng)對(duì)于“吹哨人”的保護(hù)，2013年發(fā)布的《企業(yè)以及管理改革法》（“ERRA”）對(duì)PIDA做出修訂，新修法案確定了企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)制度的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及犯罪企業(yè)的責(zé)任人連帶責(zé)任，成為目前英國(guó)“吹哨人保護(hù)制度”的主要法律依據(jù)。

（二）美國(guó)舉報(bào)人制度

美國(guó)最早在立法方面制定了“對(duì)吹哨人的保護(hù)”的法律，聯(lián)邦法院于1863年訂立的《虛假起 訴法》（“False Claim Act”）為發(fā)軔。［1］制定該法案的政策背景是美國(guó)爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)，大量商人通過(guò)欺詐的方式謀取非法利益，根據(jù)“虛假起訴法”的規(guī)定，美國(guó)民眾可以依據(jù)該法案對(duì)企業(yè)提起代位訴訟，并且在勝訴之后獲得相應(yīng)比例的獎(jiǎng)勵(lì)金。此后美國(guó)出臺(tái)了一系列“吹哨人保護(hù)制度”的法案，例如于1989頒布的《吹哨人保護(hù)法》（“Whistlerblower Protection Act of 1989”），是目前美國(guó)“吹哨人保護(hù)制度”的主要依據(jù)。該法旨在保護(hù)聯(lián)邦體系下揭發(fā)政府不法行為、浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象的雇員免受其在職業(yè)方面的不利影響。該法案能為那些被降職、減薪或者調(diào)職的舉報(bào)人提供庇護(hù)，其發(fā)揮作用的條款主要是根據(jù)民事保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中解雇無(wú)效、無(wú)效解除雇傭合同，以及在合同中的不利條款。而法院在其中同樣可以決定駁回案件起訴。但是，《吹哨人保護(hù)法》同樣在一定程度上受到限制，該法案并不涵蓋稅法或者從事政治活動(dòng)方面的開支。就舉報(bào)行為具體而言，舉報(bào)人在檢舉問(wèn)題時(shí)，必須出示可以支持其索賠的信息和有關(guān)的文件材料，不實(shí)的舉報(bào)可能會(huì)為舉報(bào)人招致刑事風(fēng)險(xiǎn)。該法案的主要設(shè)立目的是在于消除公司丑聞，并且正向促進(jìn)公司簽訂合法合規(guī)的商業(yè)協(xié)議，該法在發(fā)揮企業(yè)監(jiān)督的層面上發(fā)揮了實(shí)質(zhì)有效的作用。

在美國(guó)關(guān)于“吹哨人保護(hù)制度”的發(fā)展進(jìn)程中，《塞班法案》（“Sarbanes-Oxley Act of 2002”）同樣引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，該法案旨在協(xié)助公司治理對(duì)金融實(shí)踐方面進(jìn)行監(jiān)管，以幫助解決商業(yè)環(huán)境中的缺陷。由于安永（Enron）、世界通訊（WorldCom）等企業(yè)舞弊案件的發(fā)生，對(duì)美國(guó)資本市場(chǎng)造成巨大的負(fù)面影響，使得投資人對(duì)證券市場(chǎng)投資存在諸多負(fù)面情緒。在安永、世界通訊的企業(yè)舞弊案件中正是因?yàn)橛信e報(bào)人的挺身而出，通過(guò)內(nèi)部信息系統(tǒng)揭發(fā)了上述企業(yè)的不法行為，從而喚起了美國(guó)社會(huì)對(duì)“吹哨人制度”和企業(yè)內(nèi)部合規(guī)的重視，從而促進(jìn)了《塞班斯法案》的誕生，該法案其中第八百零六條和第一千一百零七條確定了對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施以及對(duì)于企業(yè)施加“吹哨人”以報(bào)復(fù)行為的現(xiàn)象采取刑事制裁。

2010年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（下文簡(jiǎn)稱“多德-弗蘭克法案”），該法案對(duì)“吹哨人制度”進(jìn)行了完善，鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部雇員將其發(fā)現(xiàn)的企業(yè)欺詐以及其他不法行為舉報(bào)至美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC），該法案確立了“吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)制度”，并且規(guī)定對(duì)那些自主舉報(bào)揭露企業(yè)問(wèn)題并且成功使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)該問(wèn)題企業(yè)施加處罰的“吹哨人”，由SEC對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額依據(jù)被罰企業(yè)的罰金來(lái)計(jì)算，范圍從10%到30%不等。該獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在實(shí)踐中取得了一些效果。SEC在實(shí)施該法案的過(guò)程中加強(qiáng)了執(zhí)法力度，但也同時(shí)也考慮到了企業(yè)在接受調(diào)查過(guò)程中的配合程度，鼓勵(lì)企業(yè)完善自身的合規(guī)政策，以規(guī)范企業(yè)行為而非懲罰為首要目標(biāo)。

二、國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的舉報(bào)人保護(hù)法律制度

（一）國(guó)內(nèi)“舉報(bào)人”定義辨析

根據(jù)國(guó)際勞工組織、亞太經(jīng)合組織的《反商業(yè)賄賂法》、歐盟2019年《違反歐盟法報(bào)告人指令》（“Directive on the Protection of Persons who Report Breaches of Union Law”）第四條的定義，“吹哨人”是指企業(yè)或者政府的內(nèi)部“知情人”、內(nèi)部舉報(bào)人，其身份大多是和企業(yè)的利益密切相關(guān)的。［2］而國(guó)內(nèi)關(guān)于舉報(bào)人的定義較為寬泛，由于缺乏明確的立法文件參考，從我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，舉報(bào)人可以是任何公眾知情人，屬于廣義上的“吹哨人”。雖然該廣義的定義與目前國(guó)際社會(huì)通行的“吹哨人”定義有所出入，但是也可以將其納入“吹哨人保護(hù)制度”的體系下。企業(yè)作為一個(gè)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，在運(yùn)作過(guò)程中難免出現(xiàn)雇員的不法行為，因此對(duì)于企業(yè)整體而言，合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理可以有助于約束雇員個(gè)人行為以及實(shí)現(xiàn)其他商業(yè)行為的規(guī)范化。此外，內(nèi)部報(bào)告可以在很大程度上緩解公司由于違規(guī)行為帶來(lái)的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失。

（二）現(xiàn)有的舉報(bào)人保護(hù)法律制度尚未完善

“吹哨人保護(hù)”的法律淵源不僅來(lái)自國(guó)內(nèi)法也來(lái)自國(guó)際法，除了上文所述的歐美“吹哨人保護(hù)法律制度”，在國(guó)際層面上，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第三十三條規(guī)定了各國(guó)應(yīng)在各自的法律框架下納入對(duì)“吹哨人保護(hù)”的條款。歐盟則實(shí)施了《歐盟吹哨人指令》，通過(guò)該指令在歐盟范圍內(nèi)的國(guó)家進(jìn)行了廣泛言論自由保護(hù)，該保護(hù)普遍適用于公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)，適用于包括稅務(wù)欺詐、洗錢、與產(chǎn)品運(yùn)輸安全、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和消費(fèi)者數(shù)據(jù)保護(hù)有關(guān)的違法犯罪行為，該指令鼓勵(lì)各個(gè)國(guó)家在立法中擴(kuò)大對(duì)于舉報(bào)人的保護(hù)法律范圍。

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于合規(guī)舉報(bào)問(wèn)題出臺(tái)了諸多指引和規(guī)范文件，明確了舉報(bào)人保護(hù)的重要性。2009年7月，我國(guó)財(cái)政部等五部委聯(lián)合制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（下文簡(jiǎn)稱《基本規(guī)范》），鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)的上市企業(yè)以及非上市企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行?！痘疽?guī)范》第四十三條規(guī)定了舉報(bào)人保護(hù)制度，為實(shí)施舉報(bào)行為提供了具體指引，有效激勵(lì)了企業(yè)員工對(duì)企業(yè)問(wèn)題的舉報(bào)行為。此后，2018年《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》第二十一條規(guī)定：“強(qiáng)化違規(guī)問(wèn)責(zé)，完善違規(guī)行為處罰機(jī)制，明晰違規(guī)責(zé)任范圍，細(xì)化懲處標(biāo)準(zhǔn)。暢通舉報(bào)渠道，針對(duì)反映的問(wèn)題和線索，及時(shí)開展調(diào)查，嚴(yán)肅追究違規(guī)人員責(zé)任?！?019年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》第十六條提出應(yīng)當(dāng)建立“吹哨人”和內(nèi)部舉報(bào)人制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)?！镀髽I(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》第二十條規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)部的合規(guī)信息舉報(bào)體系，鼓勵(lì)企業(yè)員工乃至客戶和利益第三方對(duì)不法行為進(jìn)行舉報(bào)和投訴。

上述的“吹哨人保護(hù)條款”存在的問(wèn)題是缺乏體系性規(guī)定，分散在不同法律中的具體條款，［3］而條款制定大多使用政策性語(yǔ)言而非法律語(yǔ)言，難以從法律的角度為“吹哨人”提供法律上的事后保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將刑法威懾與企業(yè)合規(guī)懲罰機(jī)制相結(jié)合，為我國(guó)法人犯罪治理的司法實(shí)踐提供新的借鑒。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)設(shè)計(jì)并執(zhí)行一套用以鼓勵(lì)成員個(gè)體對(duì)企業(yè)犯罪事實(shí)的舉報(bào)人制度。［4］

三、如何完善舉報(bào)人保護(hù)法律制度體系

首先，應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)制度。為了更好地保障企業(yè)的良好運(yùn)行，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)立較為完善的內(nèi)部舉報(bào)制度以便更好地檢測(cè)到組織存在的潛在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由于不法行為的實(shí)施通常具備合法性的外觀，其隱蔽性的特點(diǎn)使其難以及時(shí)識(shí)別。因此，內(nèi)部舉報(bào)制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)以更廣泛和更深入地獲取有效信息并且揭示潛在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為設(shè)計(jì)目的。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的ISO 37002《舉報(bào)管理體系指南》，為我國(guó)國(guó)內(nèi)舉報(bào)人保護(hù)制度的缺位提供了很大的借鑒意義，該國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)旨在支持與保護(hù)舉報(bào)人以及其他的利益相關(guān)者，為保護(hù)舉報(bào)人方面提供了更為具體的指引。但是該指南作為一項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)文件，無(wú)法直接在國(guó)內(nèi)直接援引適用，還需要由立法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法才能夠于國(guó)內(nèi)適用。

其次，應(yīng)當(dāng)合理處理收集到的舉報(bào)信息，對(duì)信息的真實(shí)性和可靠性進(jìn)行篩選，并確定舉報(bào)信息處理的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立相應(yīng)的舉報(bào)系統(tǒng)。整個(gè)舉報(bào)的流程應(yīng)當(dāng)由企業(yè)專設(shè)的合規(guī)部門運(yùn)營(yíng)，用以防止錯(cuò)誤信息可能對(duì)企業(yè)員工帶來(lái)的不利影響。同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)篩查之后的信息進(jìn)行深入研究分析，確保企業(yè)足夠重視收集到的信息，并且判斷舉報(bào)信息是否適格。員工在舉報(bào)時(shí)應(yīng)當(dāng)以揭露某一事件作為先決條件，并且衡量員工舉報(bào)該事件的主觀目的是否合理，排除為其個(gè)人牟利的可能性，綜合上述因素即可判斷該舉報(bào)信息是否適格。

最后，應(yīng)確保舉報(bào)流程的透明度與清晰度。企業(yè)可以定期展開員工的合規(guī)培訓(xùn)，邀請(qǐng)合規(guī)專家進(jìn)行講座，為企業(yè)員工普及企業(yè)和合規(guī)制度中舉報(bào)制度的流程。企業(yè)可以設(shè)立相應(yīng)的投訴處理郵箱，以防止內(nèi)部郵件隱私的泄露，確保舉報(bào)者以郵件或者其他形式投遞的舉報(bào)信息不會(huì)被公開，防止公司管理者將自我利益置于股東利益之上。［5］舉報(bào)人可能因?yàn)榕e報(bào)行為被減薪、調(diào)職乃至解雇，無(wú)法繼續(xù)從事該種職業(yè)。［6］如果企業(yè)雇員由于舉報(bào)事件而被其上級(jí)解雇，企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)制度應(yīng)當(dāng)確保該解雇行為為無(wú)效；如果舉報(bào)人遭到被舉報(bào)人的報(bào)復(fù)，例如降薪、恐嚇、調(diào)職等行為。應(yīng)當(dāng)賦予舉報(bào)人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁的權(quán)利，由企業(yè)恢復(fù)該員工的職業(yè)福利待遇至其舉報(bào)前的正常狀態(tài)，并且給予額外的賠償。

四、結(jié)論

舉報(bào)人保護(hù)制度是一項(xiàng)與現(xiàn)代企業(yè)管理高速發(fā)展相匹配的制度，舉報(bào)人制度可以幫助企業(yè)有效彌補(bǔ)合規(guī)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，完善公司治理的制度設(shè)計(jì)。在如今網(wǎng)絡(luò)媒體高度透明的時(shí)代背景下，企業(yè)負(fù)面新聞持續(xù)曝光，日益增長(zhǎng)的企業(yè)內(nèi)部違規(guī)事件也走進(jìn)了公眾的視線。歐美國(guó)家在“吹哨人”的制度建設(shè)上具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)和更為完善的法律體系，國(guó)內(nèi)在進(jìn)行舉報(bào)人保護(hù)制度的建設(shè)方面可以借鑒國(guó)際社會(huì)對(duì)于舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)被舉報(bào)人的報(bào)復(fù)行為施加刑事制裁，同時(shí)提供具體、明確、可靠、完善的合規(guī)指南，納入民法、刑法的體系標(biāo)準(zhǔn)，配套完善的司法解釋，為企業(yè)合規(guī)的實(shí)務(wù)運(yùn)作提供適時(shí)有效的參考。