新時代我國海洋環(huán)境治理問題及對策探討

鄭 輝

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

伴隨著新時代的政策、決策的出臺與實施，我國在海洋生態(tài)環(huán)境治理保護工作上取得了積極成效，尤其是黨的十九大中重點強調(diào)了“加快建設(shè)海洋強國”的主題后，海洋環(huán)境治理問題愈發(fā)重要，社會對于海洋生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)注點增多，國家政府部門積極采取手段策略提供宏觀層面的指導(dǎo)。但仍需注意到的是目前的海洋環(huán)境治理仍有很大的改進空間，很多的問題亦急需解決：為什么我國十分重視海洋生態(tài)環(huán)境的保護，但現(xiàn)實治理情況沒有達到理想效果？以及在長期的治理過程中治理難題的根本性原因出于何處？本文立足于新時代歷史方位，通過總結(jié)當(dāng)前我國海洋環(huán)境治理取得的積極成效、治理過程中面臨的難題和困境，借鑒域外國家在本項治理方面取得的成效，分析并探討我國可借鑒的經(jīng)驗及可行的對策，以為新時代的治理活動提供新思路。

一、新時代我國海洋環(huán)境治理的成效

在治理目標(biāo)層面上，保護海洋生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的理念不再占據(jù)主要地位，“海洋生態(tài)文明”與“陸海統(tǒng)籌”的地位和價值隨著黨的十九大的召開而迅速上升。一方面在國家宏觀的層面上，此理念為我們實現(xiàn)治理目標(biāo)提供了方法論指南；［1］另一方面在微觀層面上，有益于具體制定適合各地方細化治理的指導(dǎo)，使得我國正沿著多層次、多角度、多元化的治理目標(biāo)不斷前行。

在治理主體結(jié)構(gòu)安排上更加合理，堅持以各級政府及政府部門作為治理核心主體，在其之外，明確了其他主體也需要起到重要的推進作用。尤其是市場機制中新型的治理模式投入治理市場進行適用，部分公眾的自我保護意識加強、扮演著更加重要的角色等等，在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面多主體、多層次共治共建逐漸完善。

治理手段層面上，在總結(jié)前期實踐經(jīng)驗及基于全面性的基礎(chǔ)上選擇適用多措并舉的方式，開始注重合理運用“硬”“軟”兩種治理策略。［2］一方面，愈加重視對相關(guān)法律法規(guī)、制度、黨的政策、國家決策等多項工作的建設(shè)，例如，我國在2017年對《海洋環(huán)境保護法》進行修改，讓“冰冷的法律條文”逐漸適應(yīng)新發(fā)展階段，以硬性手段的約束力強化治理效果。另一方面通過對科學(xué)技術(shù)、資金、人才培養(yǎng)、市場等多層次的力量給予支持，引導(dǎo)這類彈性治理手段更好地發(fā)揮積極作用。

上述是我國取得的治理成效，但此外還暴露出一系列難題需要我們?nèi)シe極應(yīng)對，這就要求我們要以新的視角投入到治理實踐中去。

二、當(dāng)前我國海洋環(huán)境治理難題

（一）局部治理設(shè)計滯后

從20世紀(jì)80年代末開始，我國立法機關(guān)先后出臺了多部相關(guān)海洋環(huán)境保護法律、法規(guī)及規(guī)章，在海洋生態(tài)平衡與海洋污染治理等方面起到了顯著的作用。但我國關(guān)于海洋環(huán)境立法尚有空缺不足之處，還需進一步完善。

近年來，以“大連海域溢油”事件為代表的污染事故頻發(fā)，顯現(xiàn)出立法上關(guān)于治理后續(xù)的賠償責(zé)任問題沒有明確設(shè)立，具體可以細化為多項，包括補償、修復(fù)等，導(dǎo)致在實踐中因缺少條文指導(dǎo)而無從下手。同時，我國正在施行的海洋生態(tài)紅線制度、海洋生態(tài)補償制度等，由于多種原因，部分制度的設(shè)計和構(gòu)建也存有缺陷，例如，生態(tài)補償制度是如何進行補償?shù)模a償能挽救被污染的生態(tài)嗎，還需要繼續(xù)探索為海洋環(huán)境治理提供充分的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）層級沖突下治理效果傾斜嚴重

不同層級治理機構(gòu)的治理能力也是不同的，這是導(dǎo)致不同層級之間治理效果不平衡的最重要原因。

層級沖突主要概括體現(xiàn)在軟性和硬性條件上存在差異，中央、省市級作為上層在海洋環(huán)境治理中的優(yōu)勢較大，對于相關(guān)立法、政策的認識和理解更深入一些，且能獲得更多的治理資金支持，在治理資金方面壓力較小，還能獲得更多的協(xié)助治理手段、調(diào)取更多的專業(yè)人才，在代表社會要求損害賠償時其地位似乎更高一些。而經(jīng)濟稍微落后的區(qū)域作為下層甚至在進行巡邏執(zhí)法時，船只數(shù)量不夠還需要向船舶公司借船使用。各級政府和部門間信息系統(tǒng)兼容互通性若是不強，再加上治理保護機制建設(shè)中單一化、部門化的現(xiàn)象的存在，就會使得治理主要力量集中到某個或某幾個部門身上。上述的這些問題的存在不斷削弱環(huán)境治理的能力，使得基層區(qū)域的治理更加困難，難以改變當(dāng)前不同區(qū)域治理效果發(fā)生嚴重傾斜的現(xiàn)狀。

（三）主體層面的矛盾沖突

從我國開始重視起來海洋環(huán)境治理問題開始，政府一直都是作為海洋環(huán)境治理的核心主體力量。但在區(qū)域負責(zé)、地區(qū)利益沖突的導(dǎo)向下，導(dǎo)致海洋環(huán)境治理中集體行動陷入瓶頸，使得中央倡導(dǎo)的海洋環(huán)境治理政策在“權(quán)衡利弊”（成本—收益分析）的影響下受到制約，難以在現(xiàn)實中施行下去，就會導(dǎo)致“整體性公共利益最大化的實現(xiàn)可能再次讓步于不同局部間地區(qū)利益的博弈”。［3］

企業(yè)作為市場的絕對性主體，在追逐經(jīng)濟效益最大化的過程中，會通過采用隱瞞或違法的方式逃避治污責(zé)任，損害公共環(huán)境利益。當(dāng)前市場中出現(xiàn)了以從事海洋環(huán)境治理服務(wù)為主要服務(wù)類型的企業(yè)，已經(jīng)開始投入運營到治理實踐中。

就公眾的主體身份而言，從不同的視角分析下，他既可能是海洋環(huán)境污染的受害者、受益者，也可以是破壞者。相比較美國、日本等國家，我國在公眾參與海洋環(huán)境治理、保護方面的實施過程機會相對較少，社會組織能發(fā)揮的作用有限，且對政府表現(xiàn)出強烈依賴，部分環(huán)保組織受制于政府部門，從而失去獨立性價值地位。此外，四方主體之間，既存在自身的矛盾，也存在相互之間的沖突，如何協(xié)調(diào)各方之間的關(guān)系在治理方面是一個很棘手的問題。

（四）科技手段間接成為“擺設(shè)”

雖然說我國的科技發(fā)展水平在世界各國中較為靠前，但相比較于其他方向，專門研究海洋治理的科技人員相對欠缺、不同區(qū)域政府間的科技發(fā)展?fàn)顩r不一致、新型海洋儀器開發(fā)還需完善等多重問題難以應(yīng)對。例如，目前我國對于海洋環(huán)境監(jiān)測多以近海岸的環(huán)境監(jiān)測為重點，而深遠的海洋監(jiān)測還急需拓展，如果不能充分運用科技的手段來協(xié)助我們治理海洋環(huán)境，則治理難度將越來越大。

三、新時代我國海洋環(huán)境治理的機遇

（一）嚴格重點治理問題專門性立法

最粗略的方式即對不同海域所面對的不同治理難題進行具體的條例規(guī)定，如山東省青島市針對綠潮災(zāi)害，從2008年起至今，分別在不同階段頒布規(guī)定且取得成效。若想再進一步，在此基礎(chǔ)上要嚴格通過對重點污染方面設(shè)立專門立法，主要是在海洋環(huán)境受到破壞、污染后，如何在短時間內(nèi)獲得最大限度的補償、賠償進行立法的強制性規(guī)定，尤其是要關(guān)注到上述提到的船舶油污損害賠償類的案件，一般而言船舶溢油案件的污染范圍較大，短時間內(nèi)是很難清理完全的，這對于我國海域的生態(tài)環(huán)境影響是十分巨大的。因此，相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)出臺專門立法，發(fā)生此類案件時，不可局限于按照我國參加的國際公約或者是其他立法中涉及的規(guī)定進行處理，可以借鑒加拿大對于船舶油污損害案件的治理，實施一種“雙軌制”的立法使用模式?；诖耍故艿揭缬蛽p害的海域，可以最大程度地獲得賠償和積極修復(fù)。

（二）精確主體定位

對于協(xié)調(diào)主體之間的關(guān)系，在響應(yīng)黨的十九大提出的構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系的政策要求后，［4］我們要將主體的作用、預(yù)期目標(biāo)分別討論后定位。

首先在政府這一治理主體角度上，要壓緊壓實政府部門職責(zé)，通過海洋環(huán)境治理績效機制來激勵政府部門發(fā)揮更強的作用。不管是對于公眾、企業(yè)還是社會組織，一貫多以政府的行為為主要導(dǎo)向，這也就為政府在治理過程中發(fā)揮主要作用奠定了重要基礎(chǔ)。在企業(yè)的主體責(zé)任限制上，一方面要鼓勵企業(yè)作為海洋環(huán)境治理的主體之一起到積極作用，國家通過財政投入的方式，引導(dǎo)市場上的企業(yè)轉(zhuǎn)換運營方式，以綠色技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)“環(huán)保、低耗”的運作轉(zhuǎn)換，以此來實現(xiàn)長期環(huán)境收益的目標(biāo)；另一方面，鼓勵企業(yè)承擔(dān)起所負擔(dān)的社會責(zé)任，企業(yè)要為自己的行為買單，嚴格限制排污要求等，例如某航運公司在航運過程中泄漏油污導(dǎo)致海洋環(huán)境污染時，對該航運公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起何種責(zé)任方面進行規(guī)制。對于公眾而言，最好的前提是讓政府主動與公眾建立一個良好的合作關(guān)系，這就要求政府做出更多的鋪墊，一方面要加強海洋環(huán)境相關(guān)政策的日常宣傳教育，普及海洋知識，鼓勵和支持公眾參與；另一方面，明確規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與決策權(quán)、表決權(quán)與訴訟權(quán)，尤其是涉及公眾利益的重大治理問題上更應(yīng)多聽取公眾要求。而社會組織如何發(fā)揮監(jiān)督者的作用其實相較前三個主體更容易一些，政府部門要積極鼓勵和支持環(huán)保組織的發(fā)展，制定相應(yīng)法規(guī)與政策激勵，增加財政補貼，規(guī)制參與活動，防止社會組織出現(xiàn)越權(quán)的行為。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突

“利益是社會生活中唯一的普遍起作用的因素，一切錯綜復(fù)雜的社會現(xiàn)象都可以從利益的角度得到解釋?！保?］區(qū)域間、上下層級政府部門、同級政府部門之間存在利益協(xié)調(diào)的沖突是不可避免的，也是很難得到根除解決的。

既然在海洋環(huán)境治理問題中無法避免利益沖突，則可以從側(cè)面以如何加強雙方之間的合作入手進行探討。通過設(shè)立的專門性機構(gòu)來對具體治理商議進行組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，在一些重大問題的討論上起到“主持人”和“組織者”的作用。例如山東省前些年組建的涉海協(xié)調(diào)機構(gòu)，就區(qū)域內(nèi)的重大海洋問題開展溝通協(xié)調(diào)，在具體治理工作構(gòu)建上發(fā)揮了一定作用。同時，還可以以簽訂部門合作協(xié)議的途徑來減輕利益沖突，也相當(dāng)于是一種變相激勵制度。多部門之間為了實現(xiàn)共同的目標(biāo)，在達成共識的基礎(chǔ)上簽訂有關(guān)合作協(xié)議、分工合作、相互配合，尤其是與海警建立起高效的協(xié)作配合機制。

（四）數(shù)據(jù)化治理、運用科技力量

我們要通過運用科技的手段來加強海洋環(huán)境治理數(shù)據(jù)化的進步，再運用數(shù)據(jù)化方式進行海洋環(huán)境治理。我國的海洋環(huán)境問題會因各個海域不同而有所區(qū)別，例如，山東省靠近的渤海灣、東海與浙江省靠近的黃海，其不同海域之間存在的污染問題、同一污染問題的不同污染狀況是大不相同的。為更具體有效地針對某一海域的特定海洋問題作出完備的環(huán)境治理對策，就需要對該海域的特定問題進行全面、詳細的數(shù)據(jù)化分析，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對各類海洋環(huán)境進行監(jiān)測并進行數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)共查，［6］對于發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境問題，也能通過數(shù)據(jù)化分析的方式迅速找出其主要原因及問題所在。

同時還要再度加大對科技研發(fā)的投入，做好核心技術(shù)攻關(guān)工作。向重點污染問題設(shè)立研發(fā)重點的課題，對具有全球性的海洋污染治理的難點技術(shù)進行攻關(guān)，不僅在我國國內(nèi)的海洋科技上取得巨大的成就，更能在全球海洋環(huán)境治理范圍內(nèi)大展身手。

四、結(jié)語

在當(dāng)前新發(fā)展機遇下，有關(guān)海洋環(huán)境治理問題在治理目標(biāo)、手段等方面有了新的存在意義，同時治理難題及挑戰(zhàn)也伴隨而出。本文所提出的海洋環(huán)境治理新機遇以抽象的方式從客觀層面上對治理難題加以分析，尚有不足之處值得深入探討?？傊Ｑ蟓h(huán)境治理問題一定會與海洋資源的開發(fā)利用相伴相生，這是一項需要我們持續(xù)關(guān)注的長期工程。海洋環(huán)境最終治理目標(biāo)的實現(xiàn)不僅需要學(xué)者們不斷進行學(xué)理思考，提出新的治理要求、治理可能性、治理可行性的暢想，也需要國家從宏觀層面對海洋環(huán)境治理問題始終保持高度重視和積極指導(dǎo)，最終還是要靠具體實踐進行不斷地摸索和創(chuàng)新。