企業(yè)合規(guī)監(jiān)管框架構(gòu)想

龐敏英

河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050000

在企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的大潮下，自2020年3月起，最高人民檢察院在上海、江蘇、山東、廣東等地已經(jīng)開展了第一期試點(diǎn)工作，最高人民檢察院的企業(yè)合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)工作取得了一定的成就，對(duì)規(guī)范企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)起到了重要的作用。2021年4月，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于開展企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作的方案》，正式啟動(dòng)第二期企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作。這對(duì)于企業(yè)發(fā)展而言很明顯是個(gè)利好消息，國(guó)家出臺(tái)這個(gè)政策，主要也是出于維護(hù)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的考慮。但如果我們認(rèn)為僅僅依靠刑事司法權(quán)限的行使來完成企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的任務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。企業(yè)的運(yùn)行程序復(fù)雜多樣，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)千變?nèi)f化，企業(yè)實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營(yíng)不僅需要法律的規(guī)范和制約，還需要發(fā)揮各相關(guān)職能部門的日常作用，各機(jī)關(guān)協(xié)同合作，多種方式互相配合，才能夠達(dá)到實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體有序長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)［1］。

一、刑事監(jiān)管——合規(guī)不起訴分析

刑事司法對(duì)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的主要方式是通過刑事訴訟程序?qū)Ψ缸锏钠髽I(yè)及其相關(guān)責(zé)任人追究刑事責(zé)任，定罪量刑，進(jìn)行懲罰。近幾年檢察機(jī)關(guān)提出的合規(guī)不起訴制度是對(duì)企業(yè)違法犯罪的一種新的處理方式。合規(guī)不起訴是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于辦理的企業(yè)犯罪案件，如果企業(yè)有建立合規(guī)體系的意愿，可以責(zé)令其針對(duì)違法犯罪事實(shí)，提出專項(xiàng)合規(guī)整改計(jì)劃，通過設(shè)定一定的考察期限，督促涉案企業(yè)履行合規(guī)承諾，積極整改落實(shí)，根據(jù)企業(yè)在考察期內(nèi)的表現(xiàn)，結(jié)合辦案實(shí)際，作出最終的起訴或不起訴決定。這樣做，可以促進(jìn)企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營(yíng)，減少和預(yù)防企業(yè)犯罪，實(shí)現(xiàn)司法辦案政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。合規(guī)不起訴的目的不是懲罰，而是希望通過不起訴這種從寬處罰的方式去掉企業(yè)的犯罪化標(biāo)簽，倒逼企業(yè)制定合規(guī)經(jīng)營(yíng)方案并遵守，激勵(lì)企業(yè)自我管理，規(guī)范企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。其目的是挽救，著眼點(diǎn)在于矯正。矯正企業(yè)過往的不良經(jīng)營(yíng)行為習(xí)慣，甚至改變其經(jīng)營(yíng)理念，這需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。在合規(guī)不起訴中，就是要注重企業(yè)在考察期內(nèi)的表現(xiàn)，考察的結(jié)果直接決定和影響著企業(yè)的命運(yùn)，所以考察期限長(zhǎng)短的設(shè)置和由誰對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管考察并作出評(píng)估這兩個(gè)問題極為重要。

（一）考察期限的設(shè)置問題

目前檢察院對(duì)合規(guī)不起訴企業(yè)確定的考察期限受制于《刑事訴訟法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件審查起訴期限的限制，一般為1-2年，大部分都不超過1年［2］。合規(guī)不起訴作為附條件不起訴的一種形式，是對(duì)案件一種暫時(shí)性的處理，案件仍然處于一種“懸而未決”的狀態(tài)，最后是提起公訴繼續(xù)追究企業(yè)的刑事責(zé)任還是作出不起訴決定終止訴訟，主要取決于犯罪企業(yè)在考察期內(nèi)的表現(xiàn)是否達(dá)到檢察院規(guī)定的合規(guī)要求。而企業(yè)運(yùn)行復(fù)雜多樣，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往有一定的周期性，一些生產(chǎn)制度和經(jīng)營(yíng)理念在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的效果需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。所以即使企業(yè)制定了詳盡的合規(guī)方案并著手實(shí)施，但要想看到明顯的效果，還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。而要想達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定的效果，時(shí)間要求就更高。對(duì)于大部分企業(yè)來說，一年的時(shí)間是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以考察期限的設(shè)置非常關(guān)鍵，如果設(shè)置的考察期限過短，“雨過地皮濕”，難以考察合規(guī)效果的穩(wěn)定性和持續(xù)性，達(dá)不到矯正違法、實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的目的，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)范圍來確定合適的考察期限。對(duì)于如何解決考察期限設(shè)置與《刑事訴訟法》規(guī)定的辦案期限相沖突的問題，可以在《刑事訴訟法》中對(duì)這類案件的辦案期限做出特別規(guī)定：合規(guī)不起訴的考察期限不計(jì)入檢察機(jī)關(guān)的辦案期限。

（二）誰來考察和評(píng)估的問題

對(duì)涉案企業(yè)提出合規(guī)整改計(jì)劃由誰來促進(jìn)、檢查、落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)涉案企業(yè)自我規(guī)范、守法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，這是合規(guī)不起訴制度的重中之重。目前對(duì)涉案企業(yè)的考察模式有三種，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)監(jiān)管模式、獨(dú)立監(jiān)管人模式和行政部門監(jiān)管模式。

第一種模式，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)監(jiān)管模式。對(duì)合規(guī)不起訴企業(yè)的考察和評(píng)估權(quán)限應(yīng)當(dāng)屬于檢察院，這毋庸置疑，但如果由檢察機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)是否履行合規(guī)承諾進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤考察，對(duì)我們國(guó)家寶貴的司法資源是極大的浪費(fèi)，更重要的是檢察官們是法律專家而不是公司治理專家，要求他們對(duì)每一起案件中企業(yè)制定的專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃是否有效實(shí)施進(jìn)行識(shí)別并評(píng)估這是極不現(xiàn)實(shí)的，所以第一種模式不可取。

第二種模式，獨(dú)立監(jiān)管人模式。2020年深圳市寶安區(qū)司法局聯(lián)合寶安區(qū)檢察院創(chuàng)設(shè)刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人制度?！渡钲谑袑毎矃^(qū)司法局關(guān)于企業(yè)刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人選任及管理規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱企業(yè)刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人（以下簡(jiǎn)稱‘獨(dú)立監(jiān)控人’），是指受犯罪嫌疑企業(yè)委托，對(duì)企業(yè)刑事合規(guī)情況進(jìn)行調(diào)查、規(guī)劃、監(jiān)督的律師事務(wù)所?！蓖瑫r(shí)該規(guī)定第十二條也明確了獨(dú)立監(jiān)控人的基本工作職責(zé)：“獨(dú)立監(jiān)控人應(yīng)就企業(yè)刑事合規(guī)情況進(jìn)行調(diào)查，協(xié)助犯罪嫌疑企業(yè)制定合規(guī)計(jì)劃以及協(xié)助區(qū)人民檢察院監(jiān)督合規(guī)計(jì)劃的執(zhí)行，并針對(duì)其履職情況、企業(yè)刑事合規(guī)建設(shè)出具階段性書面監(jiān)控報(bào)告，作為區(qū)人民檢察院作相應(yīng)處理決定的參考?！豹?dú)立監(jiān)管人屬于第三方組織，缺乏相關(guān)的制度約束，如果獨(dú)立監(jiān)管人不能獨(dú)立履行職責(zé)，監(jiān)管就流于形式。而且第三方組織一般都是營(yíng)利性的，獨(dú)立監(jiān)管人員的報(bào)酬和費(fèi)用是由被監(jiān)管企業(yè)來支付的，這種實(shí)質(zhì)上的雇傭關(guān)系，使獨(dú)立監(jiān)管人無法保持中立和客觀，所以監(jiān)管的效果可想而知。

第三種模式，行政部門監(jiān)管模式。所謂行政部門監(jiān)管模式，是指檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中，對(duì)于符合適用合規(guī)考察條件的企業(yè)，委托政府行政主管部門或者企業(yè)所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門擔(dān)任考察機(jī)關(guān)。企業(yè)犯罪一般都是因?yàn)檫`反行政法規(guī)情節(jié)嚴(yán)重才被采取刑事措施，行政部門既熟悉企業(yè)，也熟悉相關(guān)的法規(guī)，同時(shí)作為主管單位對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管本身就是他們的業(yè)務(wù)范圍。所以由行政部門進(jìn)行監(jiān)管考察不僅具有權(quán)威性，而且程序簡(jiǎn)便，節(jié)約費(fèi)用，更具有可行性。

二、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管——行政處罰和解制度分析

行政機(jī)關(guān)作為企業(yè)的管理部門，本身就有對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的職能。我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管方式主要有六種，即發(fā)布合規(guī)指引、推行行政指導(dǎo)、實(shí)施強(qiáng)制合規(guī)、確立預(yù)防性監(jiān)管機(jī)制、推動(dòng)合規(guī)寬大處罰機(jī)制與試行行政和解制度。這六種方式既有對(duì)企業(yè)違規(guī)的事前預(yù)防性常規(guī)監(jiān)管方式也有對(duì)事后的處罰性監(jiān)管方式。發(fā)布合規(guī)指引、推行行政指導(dǎo)、實(shí)施強(qiáng)制合規(guī)、確立預(yù)防性監(jiān)管機(jī)制屬于事前預(yù)防性方式，推動(dòng)合規(guī)寬大處罰機(jī)制與試行行政和解制度屬于事后的處罰方式［3］。

目前行政機(jī)關(guān)監(jiān)管部門主要是通過對(duì)企業(yè)發(fā)布合規(guī)指引，進(jìn)行合規(guī)培訓(xùn)、指導(dǎo)，引導(dǎo)和幫助企業(yè)建立合規(guī)管理體系。但行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管絕對(duì)不能僅僅止步于企業(yè)合規(guī)體系的建立，更重要的是推動(dòng)和監(jiān)督合規(guī)體系的實(shí)施。行政機(jī)關(guān)可以設(shè)立專門的合規(guī)監(jiān)管巡視組，對(duì)企業(yè)合規(guī)體系的施行情況進(jìn)行定期或不定期的檢查，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)制定了合規(guī)體系且合規(guī)體系施行情況達(dá)標(biāo)且能夠長(zhǎng)期保持的企業(yè)，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)合規(guī)體系不夠完善或施行不到位、不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，進(jìn)行必要的懲戒，并根據(jù)不達(dá)標(biāo)企業(yè)的具體情況制定相應(yīng)的幫扶措施，幫助督促其進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，以達(dá)到長(zhǎng)期效果。

如同法律無法消滅所有的犯罪一樣，即使企業(yè)已經(jīng)建立了合規(guī)體系，但依然阻止不了它在利益的誘惑下鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營(yíng)，一旦行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，即可對(duì)其進(jìn)行整改和處罰?！缎姓幜P法》規(guī)定的行政處罰種類主要有：警告、通報(bào)批評(píng)；罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。對(duì)這些常規(guī)的行政處罰方法我們?cè)谶@里不再解釋。這里著重對(duì)行政執(zhí)法中的行政處罰和解制度進(jìn)行分析。

早在2015年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)第發(fā)布了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》。2021年11月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》，以行政法規(guī)的形式，確立當(dāng)事人履行承諾后證券監(jiān)管部門終止案件調(diào)查新型行政執(zhí)法方式——行政處罰和解。

行政處罰和解是指行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)行為，在對(duì)其進(jìn)行行政執(zhí)法調(diào)查過程中，企業(yè)可以和行政機(jī)關(guān)協(xié)商，提出申請(qǐng)并做出承諾后，行政機(jī)關(guān)中止調(diào)查程序，規(guī)定一定的考察期限，等考察期滿時(shí)，根據(jù)被調(diào)查人履行承諾的情況，來決定是否終止或者恢復(fù)調(diào)查程序。這種行政處罰和解，不同于以往的行政復(fù)議和解和行政訴訟和解的事后處理機(jī)制，而是屬于在行政執(zhí)法過程中發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與被調(diào)查的行政相對(duì)人之間的執(zhí)法和解。這種和解的前提條件是，首先被調(diào)查人承認(rèn)自己有違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為并主動(dòng)糾正，并采取措施彌補(bǔ)損失，消除損害或不良影響，繳納和解金，積極配合調(diào)查。其次，行政機(jī)關(guān)在接受被調(diào)查人的申請(qǐng)后，中止調(diào)查程序，給被調(diào)查人改過自新的機(jī)會(huì)，在考察期內(nèi)對(duì)被調(diào)查人履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督、跟蹤和考察，來決定是否終止行政執(zhí)法調(diào)查程序。這也意味著，原本通過行政處罰實(shí)現(xiàn)的公益維護(hù)、市場(chǎng)秩序修復(fù)、損失補(bǔ)償?shù)缺O(jiān)管目的能夠以行政和解的方式實(shí)現(xiàn)，從這些方面來看，行政處罰和解制度完全可以成為行政處罰的替代性措施。

三、企業(yè)的自我監(jiān)管現(xiàn)狀及分析

無論是刑事合規(guī)不起訴還是行政處罰和解都屬于外部監(jiān)管，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)要想走得更長(zhǎng)更遠(yuǎn)，立于不敗之地，就必須要自覺合規(guī)。目前我國(guó)只有極少一些企業(yè)制定了合規(guī)體系，設(shè)立了專門的合規(guī)機(jī)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)管，但大部分企業(yè)尚未建立完備的合規(guī)體系，主要是企業(yè)普遍缺乏自主建立合規(guī)體系的動(dòng)力，因?yàn)槠髽I(yè)的本質(zhì)是要營(yíng)利，而合規(guī)制度本身不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，甚至合規(guī)部門的設(shè)立會(huì)直接消耗企業(yè)利潤(rùn)。大部分企業(yè)的合規(guī)體系是迫于壓力被動(dòng)建立的，所以往往停留在書面文件上，流于形式，即使在合規(guī)考察期內(nèi)和行政和解考察期內(nèi)實(shí)施，也是為了應(yīng)付監(jiān)督考察，難以保持長(zhǎng)期性，尤其是當(dāng)具體的合規(guī)制度與企業(yè)的營(yíng)利行為模式發(fā)生沖突的時(shí)候，企業(yè)的決策者或決策部門都難免會(huì)做出更傾向于后者的選擇。所以僅僅依靠企業(yè)自身的力量要求其做到合規(guī)是比較難以實(shí)現(xiàn)的。

四、企業(yè)合規(guī)框架構(gòu)想

通過以上分析我們可以看出，在刑事合規(guī)不起訴中，獨(dú)立監(jiān)管人員對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管不僅增加了檢察機(jī)關(guān)的辦案費(fèi)用和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，達(dá)不到監(jiān)管目的，甚至有時(shí)會(huì)起反作用，檢察院對(duì)企業(yè)直接進(jìn)行監(jiān)管也存在較大的困難。合規(guī)不起訴制度的目的是挽救企業(yè)，去除企業(yè)的犯罪化標(biāo)簽，保護(hù)企業(yè)，我們完全可以通過在行政領(lǐng)域采取替代性解決機(jī)制，解決輕微的違法違規(guī)行為。

試行行政處罰和解制度與檢察院的合規(guī)不起訴制度無論在適用條件、協(xié)商內(nèi)容、考察過程和結(jié)果上均有重合之處，它們都屬于企業(yè)違規(guī)之后處罰過程中的暫緩機(jī)制，并且合規(guī)不起訴案件往往是先經(jīng)過行政程序處理后再進(jìn)入司法程序的，也就是說在行政處罰過程中已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行過合規(guī)考察，如果在刑事司法程序中再對(duì)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)考察，容易造成程序的拖沓和資源的浪費(fèi)。對(duì)于此類違規(guī)違法案件，可以設(shè)置一個(gè)企業(yè)合規(guī)考察前置程序，把對(duì)企業(yè)的合規(guī)考察放在行政程序中進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)違法行為時(shí)，先由行政部門與企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議并提出實(shí)施合規(guī)計(jì)劃的要求，如果企業(yè)在行政和解考察期內(nèi)能夠達(dá)到和解承諾的合規(guī)要求，就不必再移送刑事司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)刑事程序，行政監(jiān)管為第一道過濾網(wǎng)，通過這樣的程序設(shè)置，分流一部分輕微的違規(guī)違法案件。只有對(duì)那些在和解考察期內(nèi)沒有達(dá)到和解承諾合規(guī)要求的企業(yè)，再移送刑事司法機(jī)關(guān)按照刑事司法程序追究其刑事責(zé)任即可，這樣可以讓刑事司法機(jī)關(guān)將力量集中到難度較大、危害較大的案件中，更能節(jié)約司法資源，提高辦案效率，更符合當(dāng)前市場(chǎng)的法治需求。

綜上所述，無論是企業(yè)的自我監(jiān)管，行政監(jiān)管還是刑事監(jiān)管，要想取得長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的效果，都離不開行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期和日常性監(jiān)督，所以在對(duì)企業(yè)的監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用。行政機(jī)關(guān)通過行使行政管理職能，引導(dǎo)幫助企業(yè)制定實(shí)施合規(guī)體系，通過常規(guī)監(jiān)督檢查，保證企業(yè)合規(guī)體系的長(zhǎng)期有效實(shí)施，做好事前預(yù)防性監(jiān)管工作；在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)后，通過事后的行政處罰性措施和刑事司法程序相銜接，不同的監(jiān)管方式層次分明，輕重有度。所以對(duì)企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管工作應(yīng)以行政機(jī)關(guān)事前監(jiān)管預(yù)防為主，事后行政處罰承上啟下，刑事處罰做后盾，形成一個(gè)內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合、主動(dòng)監(jiān)管和被動(dòng)監(jiān)管相結(jié)合、事前預(yù)防和事后整改相結(jié)合的全方位、全覆蓋的監(jiān)管體系。