企業(yè)合規(guī)監(jiān)管框架構(gòu)想

龐敏英

河北政法職業(yè)學院，河北 石家莊 050000

在企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的大潮下，自2020年3月起，最高人民檢察院在上海、江蘇、山東、廣東等地已經(jīng)開展了第一期試點工作，最高人民檢察院的企業(yè)合規(guī)不起訴改革試點工作取得了一定的成就，對規(guī)范企業(yè)合法經(jīng)營起到了重要的作用。2021年4月，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于開展企業(yè)合規(guī)改革試點工作的方案》，正式啟動第二期企業(yè)合規(guī)改革試點工作。這對于企業(yè)發(fā)展而言很明顯是個利好消息，國家出臺這個政策，主要也是出于維護企業(yè)和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的考慮。但如果我們認為僅僅依靠刑事司法權(quán)限的行使來完成企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的任務(wù)是遠遠不夠的。企業(yè)的運行程序復雜多樣，經(jīng)濟形勢千變?nèi)f化，企業(yè)實現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營不僅需要法律的規(guī)范和制約，還需要發(fā)揮各相關(guān)職能部門的日常作用，各機關(guān)協(xié)同合作，多種方式互相配合，才能夠達到實現(xiàn)市場經(jīng)濟主體有序長遠發(fā)展目標［1］。

一、刑事監(jiān)管——合規(guī)不起訴分析

刑事司法對企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的主要方式是通過刑事訴訟程序?qū)Ψ缸锏钠髽I(yè)及其相關(guān)責任人追究刑事責任，定罪量刑，進行懲罰。近幾年檢察機關(guān)提出的合規(guī)不起訴制度是對企業(yè)違法犯罪的一種新的處理方式。合規(guī)不起訴是指檢察機關(guān)對于辦理的企業(yè)犯罪案件，如果企業(yè)有建立合規(guī)體系的意愿，可以責令其針對違法犯罪事實，提出專項合規(guī)整改計劃，通過設(shè)定一定的考察期限，督促涉案企業(yè)履行合規(guī)承諾，積極整改落實，根據(jù)企業(yè)在考察期內(nèi)的表現(xiàn)，結(jié)合辦案實際，作出最終的起訴或不起訴決定。這樣做，可以促進企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營，減少和預防企業(yè)犯罪，實現(xiàn)司法辦案政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。合規(guī)不起訴的目的不是懲罰，而是希望通過不起訴這種從寬處罰的方式去掉企業(yè)的犯罪化標簽，倒逼企業(yè)制定合規(guī)經(jīng)營方案并遵守，激勵企業(yè)自我管理，規(guī)范企業(yè)長期發(fā)展。其目的是挽救，著眼點在于矯正。矯正企業(yè)過往的不良經(jīng)營行為習慣，甚至改變其經(jīng)營理念，這需要一個長期的過程。在合規(guī)不起訴中，就是要注重企業(yè)在考察期內(nèi)的表現(xiàn)，考察的結(jié)果直接決定和影響著企業(yè)的命運，所以考察期限長短的設(shè)置和由誰對企業(yè)進行監(jiān)管考察并作出評估這兩個問題極為重要。

（一）考察期限的設(shè)置問題

目前檢察院對合規(guī)不起訴企業(yè)確定的考察期限受制于《刑事訴訟法》規(guī)定的檢察機關(guān)辦理刑事案件審查起訴期限的限制，一般為1-2年，大部分都不超過1年［2］。合規(guī)不起訴作為附條件不起訴的一種形式，是對案件一種暫時性的處理，案件仍然處于一種“懸而未決”的狀態(tài)，最后是提起公訴繼續(xù)追究企業(yè)的刑事責任還是作出不起訴決定終止訴訟，主要取決于犯罪企業(yè)在考察期內(nèi)的表現(xiàn)是否達到檢察院規(guī)定的合規(guī)要求。而企業(yè)運行復雜多樣，生產(chǎn)經(jīng)營活動往往有一定的周期性，一些生產(chǎn)制度和經(jīng)營理念在生產(chǎn)經(jīng)營中的效果需要較長的時間才能發(fā)揮實質(zhì)性作用。所以即使企業(yè)制定了詳盡的合規(guī)方案并著手實施，但要想看到明顯的效果，還需要時間的檢驗。而要想達到長期穩(wěn)定的效果，時間要求就更高。對于大部分企業(yè)來說，一年的時間是遠遠不夠的。所以考察期限的設(shè)置非常關(guān)鍵，如果設(shè)置的考察期限過短，“雨過地皮濕”，難以考察合規(guī)效果的穩(wěn)定性和持續(xù)性，達不到矯正違法、實現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營的目的，因此應當根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、經(jīng)營模式和經(jīng)營范圍來確定合適的考察期限。對于如何解決考察期限設(shè)置與《刑事訴訟法》規(guī)定的辦案期限相沖突的問題，可以在《刑事訴訟法》中對這類案件的辦案期限做出特別規(guī)定：合規(guī)不起訴的考察期限不計入檢察機關(guān)的辦案期限。

（二）誰來考察和評估的問題

對涉案企業(yè)提出合規(guī)整改計劃由誰來促進、檢查、落實，以實現(xiàn)涉案企業(yè)自我規(guī)范、守法合規(guī)經(jīng)營，這是合規(guī)不起訴制度的重中之重。目前對涉案企業(yè)的考察模式有三種，檢察機關(guān)主導監(jiān)管模式、獨立監(jiān)管人模式和行政部門監(jiān)管模式。

第一種模式，檢察機關(guān)主導監(jiān)管模式。對合規(guī)不起訴企業(yè)的考察和評估權(quán)限應當屬于檢察院，這毋庸置疑，但如果由檢察機關(guān)對企業(yè)是否履行合規(guī)承諾進行長期跟蹤考察，對我們國家寶貴的司法資源是極大的浪費，更重要的是檢察官們是法律專家而不是公司治理專家，要求他們對每一起案件中企業(yè)制定的專項合規(guī)計劃是否有效實施進行識別并評估這是極不現(xiàn)實的，所以第一種模式不可取。

第二種模式，獨立監(jiān)管人模式。2020年深圳市寶安區(qū)司法局聯(lián)合寶安區(qū)檢察院創(chuàng)設(shè)刑事合規(guī)獨立監(jiān)控人制度?！渡钲谑袑毎矃^(qū)司法局關(guān)于企業(yè)刑事合規(guī)獨立監(jiān)控人選任及管理規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱企業(yè)刑事合規(guī)獨立監(jiān)控人（以下簡稱‘獨立監(jiān)控人’），是指受犯罪嫌疑企業(yè)委托，對企業(yè)刑事合規(guī)情況進行調(diào)查、規(guī)劃、監(jiān)督的律師事務(wù)所。”同時該規(guī)定第十二條也明確了獨立監(jiān)控人的基本工作職責：“獨立監(jiān)控人應就企業(yè)刑事合規(guī)情況進行調(diào)查，協(xié)助犯罪嫌疑企業(yè)制定合規(guī)計劃以及協(xié)助區(qū)人民檢察院監(jiān)督合規(guī)計劃的執(zhí)行，并針對其履職情況、企業(yè)刑事合規(guī)建設(shè)出具階段性書面監(jiān)控報告，作為區(qū)人民檢察院作相應處理決定的參考。”獨立監(jiān)管人屬于第三方組織，缺乏相關(guān)的制度約束，如果獨立監(jiān)管人不能獨立履行職責，監(jiān)管就流于形式。而且第三方組織一般都是營利性的，獨立監(jiān)管人員的報酬和費用是由被監(jiān)管企業(yè)來支付的，這種實質(zhì)上的雇傭關(guān)系，使獨立監(jiān)管人無法保持中立和客觀，所以監(jiān)管的效果可想而知。

第三種模式，行政部門監(jiān)管模式。所謂行政部門監(jiān)管模式，是指檢察機關(guān)在審查起訴過程中，對于符合適用合規(guī)考察條件的企業(yè)，委托政府行政主管部門或者企業(yè)所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門擔任考察機關(guān)。企業(yè)犯罪一般都是因為違反行政法規(guī)情節(jié)嚴重才被采取刑事措施，行政部門既熟悉企業(yè)，也熟悉相關(guān)的法規(guī)，同時作為主管單位對企業(yè)進行監(jiān)管本身就是他們的業(yè)務(wù)范圍。所以由行政部門進行監(jiān)管考察不僅具有權(quán)威性，而且程序簡便，節(jié)約費用，更具有可行性。

二、行政機關(guān)的監(jiān)管——行政處罰和解制度分析

行政機關(guān)作為企業(yè)的管理部門，本身就有對企業(yè)經(jīng)營活動進行監(jiān)管的職能。我國行政機關(guān)對企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管方式主要有六種，即發(fā)布合規(guī)指引、推行行政指導、實施強制合規(guī)、確立預防性監(jiān)管機制、推動合規(guī)寬大處罰機制與試行行政和解制度。這六種方式既有對企業(yè)違規(guī)的事前預防性常規(guī)監(jiān)管方式也有對事后的處罰性監(jiān)管方式。發(fā)布合規(guī)指引、推行行政指導、實施強制合規(guī)、確立預防性監(jiān)管機制屬于事前預防性方式，推動合規(guī)寬大處罰機制與試行行政和解制度屬于事后的處罰方式［3］。

目前行政機關(guān)監(jiān)管部門主要是通過對企業(yè)發(fā)布合規(guī)指引，進行合規(guī)培訓、指導，引導和幫助企業(yè)建立合規(guī)管理體系。但行政機關(guān)的監(jiān)管絕對不能僅僅止步于企業(yè)合規(guī)體系的建立，更重要的是推動和監(jiān)督合規(guī)體系的實施。行政機關(guān)可以設(shè)立專門的合規(guī)監(jiān)管巡視組，對企業(yè)合規(guī)體系的施行情況進行定期或不定期的檢查，制定相應的獎懲機制，對制定了合規(guī)體系且合規(guī)體系施行情況達標且能夠長期保持的企業(yè)，給予一定的獎勵，而對合規(guī)體系不夠完善或施行不到位、不達標的企業(yè)，進行必要的懲戒，并根據(jù)不達標企業(yè)的具體情況制定相應的幫扶措施，幫助督促其進行調(diào)整和改進，以達到長期效果。

如同法律無法消滅所有的犯罪一樣，即使企業(yè)已經(jīng)建立了合規(guī)體系，但依然阻止不了它在利益的誘惑下鋌而走險，進行違規(guī)經(jīng)營，一旦行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)經(jīng)營行為，即可對其進行整改和處罰?！缎姓幜P法》規(guī)定的行政處罰種類主要有：警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。對這些常規(guī)的行政處罰方法我們在這里不再解釋。這里著重對行政執(zhí)法中的行政處罰和解制度進行分析。

早在2015年，中國證監(jiān)會第發(fā)布了《行政和解試點實施辦法》。2021年11月29日，國務(wù)院發(fā)布的《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》，以行政法規(guī)的形式，確立當事人履行承諾后證券監(jiān)管部門終止案件調(diào)查新型行政執(zhí)法方式——行政處罰和解。

行政處罰和解是指行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)行為，在對其進行行政執(zhí)法調(diào)查過程中，企業(yè)可以和行政機關(guān)協(xié)商，提出申請并做出承諾后，行政機關(guān)中止調(diào)查程序，規(guī)定一定的考察期限，等考察期滿時，根據(jù)被調(diào)查人履行承諾的情況，來決定是否終止或者恢復調(diào)查程序。這種行政處罰和解，不同于以往的行政復議和解和行政訴訟和解的事后處理機制，而是屬于在行政執(zhí)法過程中發(fā)生在行政機關(guān)與被調(diào)查的行政相對人之間的執(zhí)法和解。這種和解的前提條件是，首先被調(diào)查人承認自己有違法違規(guī)經(jīng)營行為并主動糾正，并采取措施彌補損失，消除損害或不良影響，繳納和解金，積極配合調(diào)查。其次，行政機關(guān)在接受被調(diào)查人的申請后，中止調(diào)查程序，給被調(diào)查人改過自新的機會，在考察期內(nèi)對被調(diào)查人履行承諾的情況進行監(jiān)督、跟蹤和考察，來決定是否終止行政執(zhí)法調(diào)查程序。這也意味著，原本通過行政處罰實現(xiàn)的公益維護、市場秩序修復、損失補償?shù)缺O(jiān)管目的能夠以行政和解的方式實現(xiàn)，從這些方面來看，行政處罰和解制度完全可以成為行政處罰的替代性措施。

三、企業(yè)的自我監(jiān)管現(xiàn)狀及分析

無論是刑事合規(guī)不起訴還是行政處罰和解都屬于外部監(jiān)管，在市場經(jīng)濟下，企業(yè)要想走得更長更遠，立于不敗之地，就必須要自覺合規(guī)。目前我國只有極少一些企業(yè)制定了合規(guī)體系，設(shè)立了專門的合規(guī)機構(gòu)，努力實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)管，但大部分企業(yè)尚未建立完備的合規(guī)體系，主要是企業(yè)普遍缺乏自主建立合規(guī)體系的動力，因為企業(yè)的本質(zhì)是要營利，而合規(guī)制度本身不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，甚至合規(guī)部門的設(shè)立會直接消耗企業(yè)利潤。大部分企業(yè)的合規(guī)體系是迫于壓力被動建立的，所以往往停留在書面文件上，流于形式，即使在合規(guī)考察期內(nèi)和行政和解考察期內(nèi)實施，也是為了應付監(jiān)督考察，難以保持長期性，尤其是當具體的合規(guī)制度與企業(yè)的營利行為模式發(fā)生沖突的時候，企業(yè)的決策者或決策部門都難免會做出更傾向于后者的選擇。所以僅僅依靠企業(yè)自身的力量要求其做到合規(guī)是比較難以實現(xiàn)的。

四、企業(yè)合規(guī)框架構(gòu)想

通過以上分析我們可以看出，在刑事合規(guī)不起訴中，獨立監(jiān)管人員對企業(yè)進行監(jiān)管不僅增加了檢察機關(guān)的辦案費用和企業(yè)的經(jīng)濟負擔，達不到監(jiān)管目的，甚至有時會起反作用，檢察院對企業(yè)直接進行監(jiān)管也存在較大的困難。合規(guī)不起訴制度的目的是挽救企業(yè)，去除企業(yè)的犯罪化標簽，保護企業(yè)，我們完全可以通過在行政領(lǐng)域采取替代性解決機制，解決輕微的違法違規(guī)行為。

試行行政處罰和解制度與檢察院的合規(guī)不起訴制度無論在適用條件、協(xié)商內(nèi)容、考察過程和結(jié)果上均有重合之處，它們都屬于企業(yè)違規(guī)之后處罰過程中的暫緩機制，并且合規(guī)不起訴案件往往是先經(jīng)過行政程序處理后再進入司法程序的，也就是說在行政處罰過程中已經(jīng)對其進行過合規(guī)考察，如果在刑事司法程序中再對企業(yè)進行合規(guī)考察，容易造成程序的拖沓和資源的浪費。對于此類違規(guī)違法案件，可以設(shè)置一個企業(yè)合規(guī)考察前置程序，把對企業(yè)的合規(guī)考察放在行政程序中進行。行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)違法行為時，先由行政部門與企業(yè)達成行政和解協(xié)議并提出實施合規(guī)計劃的要求，如果企業(yè)在行政和解考察期內(nèi)能夠達到和解承諾的合規(guī)要求，就不必再移送刑事司法機關(guān)啟動刑事程序，行政監(jiān)管為第一道過濾網(wǎng)，通過這樣的程序設(shè)置，分流一部分輕微的違規(guī)違法案件。只有對那些在和解考察期內(nèi)沒有達到和解承諾合規(guī)要求的企業(yè)，再移送刑事司法機關(guān)按照刑事司法程序追究其刑事責任即可，這樣可以讓刑事司法機關(guān)將力量集中到難度較大、危害較大的案件中，更能節(jié)約司法資源，提高辦案效率，更符合當前市場的法治需求。

綜上所述，無論是企業(yè)的自我監(jiān)管，行政監(jiān)管還是刑事監(jiān)管，要想取得長遠穩(wěn)定的效果，都離不開行政機關(guān)的長期和日常性監(jiān)督，所以在對企業(yè)的監(jiān)管中，行政機關(guān)應當發(fā)揮主要作用。行政機關(guān)通過行使行政管理職能，引導幫助企業(yè)制定實施合規(guī)體系，通過常規(guī)監(jiān)督檢查，保證企業(yè)合規(guī)體系的長期有效實施，做好事前預防性監(jiān)管工作；在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)違法經(jīng)營后，通過事后的行政處罰性措施和刑事司法程序相銜接，不同的監(jiān)管方式層次分明，輕重有度。所以對企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管工作應以行政機關(guān)事前監(jiān)管預防為主，事后行政處罰承上啟下，刑事處罰做后盾，形成一個內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合、主動監(jiān)管和被動監(jiān)管相結(jié)合、事前預防和事后整改相結(jié)合的全方位、全覆蓋的監(jiān)管體系。