加強校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的立法研究

于琳琳

鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鶴壁 458030

伴隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國教育教學(xué)各階段的校外培訓(xùn)機構(gòu)不斷發(fā)展壯大，雖然發(fā)揮了一定作用，但由于校外培訓(xùn)機構(gòu)的管理模式不規(guī)范、市場化、差異化較大，出現(xiàn)了不科學(xué)、亂漲價、缺乏監(jiān)管的情況。校外培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)該符合黨和國家有關(guān)教育的大政方針，應(yīng)符合學(xué)業(yè)減負(fù)、推動素質(zhì)教育，減少教育培訓(xùn)領(lǐng)域的惡性競爭，為我國教育發(fā)展助力。部分校外培訓(xùn)機構(gòu)出于逐利性目標(biāo)，在缺乏有效監(jiān)管的情況下出現(xiàn)了任意漲價、虛假宣傳、價格欺詐等情況，背離了教育培訓(xùn)規(guī)律，帶來諸多的社會負(fù)面效應(yīng)。校外培訓(xùn)機構(gòu)具有一定的復(fù)雜性，在培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、經(jīng)營模式上具有較大差異。有的校外培訓(xùn)機構(gòu)是私立性質(zhì)，是自然人、法人設(shè)立的培訓(xùn)機構(gòu)。有的校外培訓(xùn)機構(gòu)是具有半公立性質(zhì)，在教育培訓(xùn)和經(jīng)營過程中，相較于私立校外培訓(xùn)機構(gòu)更具規(guī)范性。部分校外培訓(xùn)機構(gòu)出現(xiàn)了侵犯培訓(xùn)者合法權(quán)益、擾亂社會教育秩序的危害，不規(guī)范不合法的校外培訓(xùn)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)納入依法監(jiān)管的范圍。為此，相關(guān)職權(quán)部門應(yīng)采取相應(yīng)措施，加強校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管。在監(jiān)管的方式方法和程序要求上，不同地區(qū)不同時間的監(jiān)管由于缺乏明確統(tǒng)一的專門性法律規(guī)范，使得監(jiān)管的效果和力度有待提升。在全面依法治國，依法推進(jìn)教育培訓(xùn)規(guī)范化、有序化的大背景下，應(yīng)進(jìn)一步思考和研究校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的立法問題，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管有法可依、有章可循。

一、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管法治化

校外培訓(xùn)機構(gòu)在經(jīng)營過程中，應(yīng)該遵守現(xiàn)有法律法規(guī)，符合國家的教育方針，避免給教育工作帶來負(fù)面影響。在推進(jìn)素質(zhì)教育、服務(wù)社會中，實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)與我國教育工作良善發(fā)展。鑒于校外培訓(xùn)機構(gòu)的復(fù)雜性和培訓(xùn)教學(xué)內(nèi)容、方式方法的差異性，也出現(xiàn)了侵犯培訓(xùn)者合法權(quán)益，擾亂我國教育公平與教育秩序的情況，有必要將校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管納入法治化，以法治思維和方式推進(jìn)校外培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范合法運營。

（一）校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的必要性

校外培訓(xùn)機構(gòu)作為推動知識學(xué)習(xí)與能力培養(yǎng)的一部分，應(yīng)該納入國家監(jiān)管的范圍。在黨的基本方針和教育政策的指引下，校外培訓(xùn)機構(gòu)在制度建設(shè)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式中，都應(yīng)該符合現(xiàn)有教育要求。不同于我國各教育階段的學(xué)習(xí)教育，校外培訓(xùn)大多采用自然人、法人建立的培訓(xùn)機構(gòu)，具有一定的任意性，出現(xiàn)了培訓(xùn)內(nèi)容和方式不規(guī)范，背離我國現(xiàn)有教育理念和要求，不利于正常的教育教學(xué)工作。部分校外培訓(xùn)不僅在自身管理和經(jīng)營中存在著逐利性，將培訓(xùn)作為獲取經(jīng)濟利益的途徑，而且存在著背離素質(zhì)教育、不利于貫徹落實教育減負(fù)的要求，陷入惡性競爭和侵犯學(xué)生合法權(quán)益的情形。［1］在此種背景下，將校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管作為一項教育整頓內(nèi)容便顯得十分必要。通過有效監(jiān)管校外培訓(xùn)機構(gòu)，讓其在合理合法的范圍內(nèi)活動是必要之舉。

（二）校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的法治化問題

鑒于我國校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的體制機制尚存在一定不足，在監(jiān)管力度和監(jiān)管方式中存在地區(qū)差異化、監(jiān)管的常態(tài)化有待加強。以傳統(tǒng)的職權(quán)部門監(jiān)管，以行政執(zhí)法處罰為核心的監(jiān)管方式，容易出現(xiàn)違背任意性和不規(guī)范的情況，難以讓校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管具有長期性和制度性。有些情況下，校外培訓(xùn)機構(gòu)以變化形式，增加其隱蔽性等方式，逃避監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，帶來諸多負(fù)面影響。因此，以法治思維和法治方式推進(jìn)校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管顯得十分必要。在大力推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，教育教學(xué)也應(yīng)當(dāng)納入法治軌道。依法推進(jìn)校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管，首要內(nèi)容便是出臺和完善有關(guān)校外培訓(xùn)監(jiān)管的法律規(guī)范，要落實依法監(jiān)管，相關(guān)的立法工作必須得到認(rèn)真對待。

二、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的立法缺陷

立法是實現(xiàn)法治的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)校外培訓(xùn)機構(gòu)有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。在推進(jìn)教育整頓改革的大背景下，以法律的權(quán)威性、強制性，規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)的各項工作，實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)合法化和規(guī)范化。在對校外培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管中，我國的立法層面依然需要進(jìn)行完善。尤其是在法律規(guī)范的修改制定和完善、規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的程序性與公平性、推動校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管中合法權(quán)益的保護，都需要通過立法加以完善。在立法并不健全，執(zhí)法規(guī)范化和執(zhí)法力度有待加強的情形下，相應(yīng)的缺陷和不足之處需要加以重視，以便提出具有針對性、具體化的立法完善措施。

（一）校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)范不完善

我國現(xiàn)有的教育法治內(nèi)容，大多是針對學(xué)校教育而言的，尤其是義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等層面，以規(guī)范公益性教育培訓(xùn)單位為核心。但是，伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，校外培訓(xùn)機構(gòu)作為一種教育教學(xué)形式，不斷滲入現(xiàn)有教育培訓(xùn)體系，而相應(yīng)的法律規(guī)范并不完善。2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》中，提到一些校外培訓(xùn)機構(gòu)違背教育規(guī)律和青少年成長發(fā)展規(guī)律，造成中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)過重，破壞了良好的教育生態(tài)。有必要加強日常監(jiān)督管理、落實年檢年報制度、推行黑白名單制度等。2022年教育部、中央編辦、司法部出臺的《關(guān)于加強教育行政執(zhí)法深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見》，要求健全校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法現(xiàn)有機制，通過分工合作、健全協(xié)同機制、加大查處力度等方式，強化教育行政部門的監(jiān)管力度。但是，對校外培訓(xùn)機構(gòu)審批程序、許可內(nèi)容、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)質(zhì)量、培訓(xùn)價格等方面的行政檢查監(jiān)管不夠明確具體，對監(jiān)管機關(guān)的信息共享、案情通報、案件移送等內(nèi)容的規(guī)范還不夠健全。此外，伴隨著網(wǎng)絡(luò)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，諸多的校外培訓(xùn)轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)了相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)教育平臺、智能應(yīng)用軟件等，占用諸多的社會教育資源和學(xué)生有效學(xué)習(xí)的時間精力，部分校外培訓(xùn)機構(gòu)甚至存在亂漲價、侵犯學(xué)生合法權(quán)益、擾亂正常學(xué)校教育秩序的情況。顯然，加強校外培訓(xùn)機構(gòu)的依法監(jiān)管十分必要，但由于相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)范并不健全，使得校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管陷入困境。

（二）校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的執(zhí)法力度不足

現(xiàn)有校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管并未形成制度化與常態(tài)化監(jiān)管局面，在監(jiān)管的力度、深度、廣度方面均存在一定缺陷。針對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管，主要來自學(xué)生舉報、業(yè)務(wù)糾紛，以市場監(jiān)督管理部門為主。［2］監(jiān)管的對象一般是以不符合辦學(xué)資質(zhì)、侵犯合法權(quán)益的情況為主。監(jiān)管部門在收到相應(yīng)監(jiān)管請求之后，諸多監(jiān)管事項具有一定的復(fù)雜性，在證據(jù)收集、案件定性上存在模糊性。因此，大部分涉及校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的事項上，主要是以行政處罰、限期整改、民事糾紛調(diào)解等方式化解，在執(zhí)法的力度和效果上有待加強。此外，校外培訓(xùn)機構(gòu)在設(shè)立時，相應(yīng)的資質(zhì)要求和設(shè)立成本并不高，出現(xiàn)了校外培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)立和撤銷容易，監(jiān)管處理之后重新開設(shè)培訓(xùn)機構(gòu)的情形?？梢姡诂F(xiàn)有的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管立法工作有待完善的情況下，監(jiān)管的力度也不甚理想。

（三）校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的權(quán)益保護有待加強

校外培訓(xùn)機構(gòu)涉及培訓(xùn)機構(gòu)、培訓(xùn)對象、培訓(xùn)中的聘用人員等，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，監(jiān)管機構(gòu)出于逐利性目標(biāo)，容易在培訓(xùn)機構(gòu)營運過程中出現(xiàn)侵犯相關(guān)主體合法權(quán)益的情況。例如，有的校外培訓(xùn)機構(gòu)，出現(xiàn)了任意漲價、層層加價的情況，還有的培訓(xùn)機構(gòu)在收了培訓(xùn)者的培訓(xùn)費用之后，并不兌現(xiàn)相應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容，或者培訓(xùn)內(nèi)容出現(xiàn)了違背教育培訓(xùn)規(guī)律的情況，甚至出現(xiàn)了校外培訓(xùn)機構(gòu)人去樓空，侵犯培訓(xùn)者和聘用人員合法權(quán)益的情形。在出現(xiàn)了類似情況時，由于信息不對稱，調(diào)查取證較為困難，導(dǎo)致職權(quán)部門進(jìn)行主動監(jiān)管、有效打擊規(guī)范的難度增加，相應(yīng)主體的合法權(quán)益無法得到有效保護。從某種意義上看，校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管中權(quán)益保護有待加強。

三、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的立法完善

我國校外培訓(xùn)機構(gòu)在經(jīng)營過程中，需要遵守相關(guān)法律規(guī)范，避免出現(xiàn)違法違規(guī)的情況，給社會發(fā)展和穩(wěn)定帶來不利影響。通過建立專門化的法律規(guī)范體系，將校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管與現(xiàn)有的民法、商法、行政處罰法等規(guī)范體系相結(jié)合，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管有法可依。通過加強校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)范體系，不斷增強監(jiān)管的程序性和執(zhí)法力度，讓違法違規(guī)的校外培訓(xùn)機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，提升違法成本，更好地服務(wù)于社會。通過建立健全有關(guān)校外培訓(xùn)機構(gòu)中各方主體的合法權(quán)益的保護機制，讓權(quán)益保護成為校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管重要一環(huán)。

（一）健全校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的法律體系

2022年教育部、中央編辦、司法部出臺《關(guān)于加強教育行政執(zhí)法深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見》，其法律效力級別是部門規(guī)范性文件，法律效力層級較低，監(jiān)管的主體主要來自教育行政執(zhí)法部門，涉及的條款內(nèi)容較少，規(guī)范不夠細(xì)致，如何與其他法律規(guī)范相結(jié)合還存在一定缺陷。因此，建議出臺《校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管法》，將校外培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)定、培訓(xùn)內(nèi)容、運營形式等內(nèi)容進(jìn)行明確。同時，在監(jiān)管的主體、監(jiān)管形式、監(jiān)管的權(quán)力、監(jiān)管責(zé)任與義務(wù)等內(nèi)容以明確的法律形式予以規(guī)定。同時，現(xiàn)有關(guān)于培訓(xùn)的規(guī)范體系，應(yīng)與新法律規(guī)范體系進(jìn)行統(tǒng)籌，利用《民法典》《行政處罰法》等對涉及市場監(jiān)管管理、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的內(nèi)容進(jìn)行整合，形成具有立體性、多層次、全方位的監(jiān)管體系。校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管還應(yīng)結(jié)合各地各區(qū)域的培訓(xùn)機構(gòu)實際情況，加強培訓(xùn)制度建設(shè)，形成具有合法性科學(xué)性的素質(zhì)教育，弱化校外培訓(xùn)的逐利性，建立糾紛解決機制等方式，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管常態(tài)化，發(fā)揮法律監(jiān)管的實效性。

（二）推進(jìn)校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)范執(zhí)法

監(jiān)管部門在對校外培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，依照法定的程序和方式進(jìn)行。以立法方式確立監(jiān)管部門的職權(quán)范圍，建立責(zé)任清單制度，讓監(jiān)管的內(nèi)容以看得見的方式得到落實。在處理較為棘手的權(quán)益保護、責(zé)任范圍的過程中，監(jiān)管部門應(yīng)秉持執(zhí)法公平、為人民服務(wù)的原則，在監(jiān)管的全過程中體現(xiàn)公平正義。在此過程中，以法律手段凸顯信息公開、嚴(yán)格追責(zé)、整改督促等內(nèi)容，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)在公權(quán)力的嚴(yán)格限制下運營。此外，執(zhí)法的手段和方式應(yīng)該結(jié)合監(jiān)管的實效，創(chuàng)新監(jiān)管模式，善于運用法治思維和法治方式處理校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管問題。［3］在存在疑難復(fù)雜的監(jiān)管事項上，監(jiān)管部門嚴(yán)格依照法定職權(quán)，協(xié)同其他有關(guān)部門進(jìn)行綜合監(jiān)管和治理，彰顯職權(quán)部門的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平，最終實現(xiàn)良好的法律效果和社會效果，確保監(jiān)管執(zhí)法過程中的實效性。

（三）完善校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管權(quán)益保護機制

通過加強校外培訓(xùn)機構(gòu)的立法研究，建立健全相關(guān)的法律規(guī)范，將監(jiān)管職權(quán)部門的執(zhí)法問題納入法治軌道，凸顯依法保護相關(guān)主體基本權(quán)益的力度和決心，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管中的合法權(quán)益得到切實有效的保護。在我國的校外培訓(xùn)機構(gòu)經(jīng)營過程中，涉及的培訓(xùn)機構(gòu)、培訓(xùn)對象、培訓(xùn)機構(gòu)聘用人員等，都應(yīng)該納入合法權(quán)益保護的范圍。通過加強權(quán)益保護的原則規(guī)則，將各方的權(quán)益保護以明確的法律規(guī)范條文確立下來。例如，在涉及培訓(xùn)對象合法權(quán)益保護時，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定培訓(xùn)內(nèi)容和方式的平等協(xié)商一致，避免格式條款和不平等約定。在可能侵犯培訓(xùn)對象基本信息權(quán)、安全保障、隱私權(quán)保護問題上，也應(yīng)該以明確的約定為基礎(chǔ)。在涉及權(quán)益保護糾紛時，及時提供相應(yīng)的權(quán)益保護途徑，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)中的權(quán)益保護得到有效落實。［4］通過多種途徑加強校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管中的權(quán)益保護機制，讓不負(fù)責(zé)任、違背教育方針的校外培訓(xùn)機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任，確保培訓(xùn)者的基本權(quán)益得到保護。

四、結(jié)論

我國校外培訓(xùn)機構(gòu)在發(fā)展過程中，應(yīng)該尊重教育規(guī)律，貫徹現(xiàn)有的教育方針，依照法律規(guī)范的要求開展培訓(xùn)工作，避免侵犯培訓(xùn)者的合法權(quán)益。在校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的法律體系有待完善的情形下，相關(guān)職權(quán)部門的監(jiān)管容易出現(xiàn)障礙。因此，從立法層面重視校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管問題，是當(dāng)前和今后很長一段時間應(yīng)當(dāng)重視的問題。我國校外培訓(xùn)機構(gòu)在缺乏有效監(jiān)管的情況下，容易陷入逐利性，侵犯培訓(xùn)者的合法權(quán)益，也給素質(zhì)教育、國家的教育方針落實帶來負(fù)面影響。校外培訓(xùn)機構(gòu)在設(shè)立、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式上，也應(yīng)該符合現(xiàn)有教育管理要求，避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，讓校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管有法可依。［5］在大力推進(jìn)教育整頓治理，推動依法推進(jìn)教育培訓(xùn)的大背景下，我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管在立法層面將不斷完善，符合教育培訓(xùn)規(guī)律，服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的教育培訓(xùn)內(nèi)容，將會在法律層面得到保護，相應(yīng)的監(jiān)管力度和廣度將得到進(jìn)一步加強。