健康湖南推進(jìn)中公共體育場館運(yùn)行現(xiàn)狀及發(fā)展路徑研究

張歌林 于莉華

(1.長沙理工大學(xué)體育學(xué)院 湖南長沙 410076;2.漢陽大學(xué)藝術(shù)與體育學(xué)院 韓國首爾 999007)

2018年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中提出，要提高保障和改善民生水平：實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，多渠道增加全民健身場所和設(shè)施。2018 年4 月20 日，國家體育總局召開全國群眾體育工作電視電話會(huì)議，提出要實(shí)現(xiàn)2018 年群眾體育工作新突破，要實(shí)現(xiàn)破解“健身去哪兒”的難題新突破，要建設(shè)一批“雙改”的體育場館，我們要在全國推行體育場館“雙改”工程，即改革機(jī)制、改造功能。改革機(jī)制就是由事業(yè)單位管理改造成由企業(yè)運(yùn)營；改造功能就是增加全民健身的設(shè)施。2017 年7月9日，中共湖南省委湖南省人民政府印發(fā)《湖南省貫徹落實(shí)〈“健康中國2030”規(guī)劃綱要〉實(shí)施方案》的通知，提出要完善全民健身公共服務(wù)體系，加大全民健身場地設(shè)施建設(shè)力度，合理布局布點(diǎn)，統(tǒng)籌建設(shè)一批社區(qū)多功能運(yùn)動(dòng)場、健身步道、體育公園等新型場地設(shè)施。

1 湖南省體育場館運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1 市場化進(jìn)程較為緩慢

通過文獻(xiàn)整理與問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著湖南省競技體育事業(yè)的快速發(fā)展，作為湖南省一二線城市的長沙市與益陽市，在體育文化中心建設(shè)工作上實(shí)現(xiàn)了跨越式提升，二市先后斥資數(shù)億元打造城市地標(biāo)性體育文化中與奧林匹克中心。截至目前，全省共建有大型體育場地近43000 個(gè)，其中城市大型體育場館290 余座，全民運(yùn)動(dòng)場3900 余個(gè)，室內(nèi)外游泳池510 余個(gè)［1］。總體上可以滿足部分人的運(yùn)動(dòng)健身需要，但湖南省公共體育場館的市場化進(jìn)程總體較緩慢。由政府財(cái)政撥款或籌集資金興建的大型公共體育場館利用率低，目前缺乏關(guān)于體育場館建設(shè)的各類統(tǒng)一的專項(xiàng)性文件以及稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。后期建設(shè)中，政府往往干預(yù)過多，很多活動(dòng)需要層層審批，這使得來自社會(huì)的資本很難進(jìn)入，即便進(jìn)入后期的運(yùn)營又受到制約，沒有自主權(quán)，長此以往勢必會(huì)增加資金成本和時(shí)間成本，大大影響場館的運(yùn)營效率，導(dǎo)致市場化進(jìn)程緩慢［2］。

1.2 場館功能單一

隨著國內(nèi)外大型體育活動(dòng)及商業(yè)活動(dòng)的快速發(fā)展，部分城市為贏取比賽舉辦權(quán)或商事活動(dòng)舉辦權(quán)，陸續(xù)興辦了幾座大型體育場館，大多為大型專項(xiàng)體育項(xiàng)目而建，其功能較為單一，比賽結(jié)束后場館由于利用不到位，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)［3］。隨著“全民健身”以及“健康中國”的普及［4］，部分體育場館存在規(guī)劃布局不合理等問題且日益凸顯，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)原因主要有兩方面，一方面部分地方政府在前期建設(shè)中過度追求規(guī)模效益，資源消耗較大，導(dǎo)致后期維護(hù)不到位，體育場館日漸沒落；另一方面，政府考慮土地資源的使用問題，建造用地多選在郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，遠(yuǎn)離人口聚集區(qū)，難以帶動(dòng)周圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，未將城區(qū)人口布局以及周邊配套設(shè)施考慮在內(nèi)，對大部分市民來說，前往體育場館所付出的時(shí)間成本較高，就近健身成為難題，導(dǎo)致場館多樣化功能無法有效發(fā)揮，直接導(dǎo)致場館利用率低。

1.3 責(zé)任監(jiān)督體系不完善

研究發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致目前湖南省體育場館市場化進(jìn)程緩慢、場館利用率不高的重要原因是公共體育場館營運(yùn)各方責(zé)任劃分不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全，這使得當(dāng)場館出現(xiàn)體育設(shè)施不足、設(shè)置活動(dòng)不豐富、宣傳不到位、開放時(shí)間短、專業(yè)化人員缺乏等問題時(shí)，總會(huì)以“踢皮球”的方式處理解決，導(dǎo)致問題一拖再拖，敷衍了事，最終侵害了公眾有效參與體育運(yùn)動(dòng)的利益。

目前，大多數(shù)體育場館由地方事業(yè)單位管理，一方面事業(yè)單位人員由入編招聘考試入場，沒有其他市場化人員的入駐，競爭壓力小，另一方面場館收入與營運(yùn)好壞無關(guān)，收入與支出屬于完全不同的兩條線路，這使得場館經(jīng)營者做多做少、薪酬一樣、旱澇保收。在這樣的情況下，沒有責(zé)任的明確劃分，也沒有相互的積極監(jiān)督，導(dǎo)致現(xiàn)行模式管理下的公共體育場館很難破局。

2 企業(yè)利益相關(guān)者理論的啟示

2.1 企業(yè)利益相關(guān)者理論

“利益相關(guān)者”一詞的提出可以追溯到1984 年，該理論認(rèn)為任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅為了追求股東利益的最大化。不同利益相關(guān)者的利益可能相同，也可能發(fā)生沖突，同時(shí)他們的利益主張存在被滿足的先后之分，因此企業(yè)進(jìn)行利益相關(guān)者管理的根本任務(wù)就是協(xié)調(diào)各利益主體可能存在的利益沖突，引導(dǎo)他們有效合作，同時(shí)對各利益主張進(jìn)行優(yōu)先度排序，提高管理效率，以更好地達(dá)成企業(yè)目標(biāo)。

2.2 企業(yè)利益相關(guān)者理論啟示

目前，學(xué)術(shù)界就公共體育場館運(yùn)營效率低下、動(dòng)力不足等問題已進(jìn)行了多方面研究，但體育場館的未來發(fā)展方向仍然沒有定論，經(jīng)濟(jì)性和公益性到底哪個(gè)更重要，如何將二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題亟待解決。體育場館的生存和發(fā)展依賴于場館對各利益相關(guān)者利益要求的回應(yīng)的質(zhì)量，而不僅僅取決于政府和企業(yè)構(gòu)成的運(yùn)營主體。

運(yùn)用利益相關(guān)者理論，有利于高效解決公共體育場館的運(yùn)營管理難題，確定公共體育場館各利益相關(guān)主體的屬性和優(yōu)先級，研究他們與公共體育場館的依存關(guān)系和“交換”特征，有利于推進(jìn)健康湖南戰(zhàn)略的實(shí)施。建設(shè)群眾性公共體育場館是實(shí)施健康湖南戰(zhàn)略，促進(jìn)湖南省全民健身與全民健康的基礎(chǔ)保障，有利于推動(dòng)湖南省體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，體育場館是體育產(chǎn)業(yè)重要組成部分之一，提高公共體育場館的現(xiàn)代化治理水平有利于場館有形價(jià)值和無形資產(chǎn)的擴(kuò)充，通過公共體育場館產(chǎn)業(yè)鏈的延伸開發(fā)，有利于使體育產(chǎn)業(yè)形式更豐富、功能更多樣、業(yè)態(tài)融合更緊密、業(yè)態(tài)創(chuàng)新更活躍。

3 湖南省體育場館運(yùn)營發(fā)展保障

3.1 “共建民營”體育場館建設(shè)

通過文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，關(guān)于公共體育場館改革的方向?qū)W術(shù)界形成了兩種尖銳的觀點(diǎn)：一是從公益的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)體育場館的產(chǎn)權(quán)是公有制性質(zhì)，應(yīng)考慮公益性質(zhì)；一種是從提高經(jīng)濟(jì)效益的角度考慮，應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，將事業(yè)單位改制為企業(yè)，從而獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。從文獻(xiàn)資料的數(shù)量上來看，持后一種觀點(diǎn)的居多。

關(guān)于公共機(jī)構(gòu)的機(jī)制改革，目前幼兒園和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“共建民營”的方式值得借鑒。在幼兒園和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中也同樣存在諸如服務(wù)質(zhì)量差、運(yùn)營效率低、設(shè)施資源浪費(fèi)等問題，自政府出臺文件《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》起，民政部啟動(dòng)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，要求推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營，即“政府投資興辦的養(yǎng)老床位應(yīng)逐步通過公建民營等方式管理運(yùn)營，積極鼓勵(lì)民間資本通過委托管理等方式，運(yùn)營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和幼兒園采取公建民營模式后，在提高運(yùn)營效率方面成效初顯，解決了養(yǎng)老事業(yè)前期投資大、回報(bào)周期長的問題。

湖南省體育場館大多具有公共屬性，可以建立一批“共建民營”模式的公共體育場館，革新體育館的管理機(jī)制，就是由事業(yè)單位管理改造成由企業(yè)運(yùn)營，促使所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，讓企業(yè)擁有完全的自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)運(yùn)營的積極性。同時(shí)，可以拓寬投資渠道，通過不同方式吸納社會(huì)資金，制定激勵(lì)、優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，建立現(xiàn)代企業(yè)的管理制度。建議在體育場館信息化平臺的管理框架、服務(wù)結(jié)構(gòu)、服務(wù)流程的建設(shè)中加強(qiáng)制度治理、合力治理及科技治理［5］。運(yùn)用利益相關(guān)者理論，確定公共體育場館各利益相關(guān)主體的屬性和優(yōu)先級，基于此提出各相關(guān)主體責(zé)任制安排。

3.2 體育場館功能拓寬

公共體育場館的商業(yè)性和公益性缺一不可。雖然現(xiàn)如今許多學(xué)者質(zhì)疑公共體育場館的公有制基礎(chǔ)，提出場館的轉(zhuǎn)企改制，將產(chǎn)權(quán)全部化為企業(yè)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益的重要性，但在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不應(yīng)當(dāng)舍棄場館的公益性。并且新型冠狀病毒的疫情防控，不僅讓人們看到了中國特色社會(huì)主義制度強(qiáng)大的優(yōu)越性，也看到了公共體育場館在應(yīng)對國家公共安全突發(fā)事件時(shí)釋放出的公共服務(wù)功能，是國家建立健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的需要。

基于此，湖南省公共體育場館的功能改造，要從湖南省民眾需求、消費(fèi)水平、交通網(wǎng)以及人員密集區(qū)域考慮，充分利用城區(qū)周邊綠地、公園、體育中心、城區(qū)空置場所等區(qū)域，建造簡單、靈活的中小型體育場館，使得場館利用率有效提高。另外，采用“共建共享”模式，在考慮安全性的基礎(chǔ)上將高校體育場館對外開放，實(shí)行免費(fèi)或低收費(fèi)的模式，向全社會(huì)開放體育設(shè)施。最后，建造智能化場館，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)建立智慧場館，改造傳統(tǒng)體育場館的功能缺失，加快體育場館的智慧化改造［6］。

除此之外，要充分挖掘公共體育場館的風(fēng)險(xiǎn)防控功能，為社會(huì)提供有效應(yīng)急保障。2020年，新型冠狀病毒疫情暴發(fā)，公共體育場館成為方艙醫(yī)院基建的主力保障。武漢13家方艙醫(yī)院就有8家（武漢體育中心、武漢全民健身中心、武漢體育館、武鋼體育中心、華僑城小學(xué)體育館、洪山體育館、黃陵一中體育館、大華山戶外運(yùn)動(dòng)中心）是以體育場館為基座建成的，占比高達(dá)61%。這次疫情打通了體育產(chǎn)業(yè)資源與應(yīng)急保障公共需求之間的體系通路，促進(jìn)了未來公共體育場館的功能擴(kuò)寬，為國家和社會(huì)提供更多應(yīng)急資源保障和風(fēng)險(xiǎn)防控支持。

3.3 分類健全監(jiān)督機(jī)制

“嚴(yán)格責(zé)任”的概念在經(jīng)濟(jì)學(xué)與大眾中被普遍接受，但并不是運(yùn)營主體承擔(dān)的責(zé)任越大越多就是最好的結(jié)果。當(dāng)責(zé)任只需要一方承擔(dān)時(shí)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的。因此，需要將責(zé)任層層劃分，并實(shí)行有效的相互監(jiān)督。

在“共建民營”治理模式下，公共體育場館作為獨(dú)立的法人實(shí)體，獨(dú)有獨(dú)立經(jīng)營決策權(quán)，可將他們分為3種類型。一是承包租賃。租賃公司的責(zé)任主要是提供

產(chǎn)品銷售渠道和技術(shù)服務(wù)平臺，維護(hù)和提高國有資產(chǎn)價(jià)值，政府則承擔(dān)公益體育服務(wù)項(xiàng)目板塊的責(zé)任。二是委托給民營企業(yè)。場館運(yùn)營公司具有獨(dú)立運(yùn)營權(quán)，他們主要負(fù)責(zé)場館的日常營運(yùn)管理。一般獲得該資質(zhì)的運(yùn)營公司在市場化管理下，具有嚴(yán)格的責(zé)任監(jiān)督體系，分工細(xì)致、責(zé)任到人、互相監(jiān)督、獎(jiǎng)懲得當(dāng)，優(yōu)勢較為突出。三是委托給國有企業(yè)。除了上述針對監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制所具有的優(yōu)勢外，國有企業(yè)常常與地方體育局和各種體育協(xié)會(huì)合作，并保持著良好的關(guān)系。國外優(yōu)秀大型體育場館的經(jīng)驗(yàn)，啟示人們要關(guān)注場館的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)要優(yōu)先考慮大型活動(dòng)，特別是大型公益活動(dòng)。將公共場館委托給地方國有企業(yè)進(jìn)行管理，一方面能夠做到符合未來城市布局規(guī)劃需要的預(yù)先設(shè)計(jì)，完成相對應(yīng)的工程建設(shè)；另一方面由于其國有背景，它非常重視場館的公益事業(yè)和社會(huì)責(zé)任，并將優(yōu)先考慮省市政府主辦的重大活動(dòng)和公益活動(dòng)。

4 結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，湖南省部分體育場館存在市場化進(jìn)程緩慢、場館利用率不高、管理人才缺失等問題。該文借鑒養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與幼兒園運(yùn)營的“公建民營”模式，首次將“公建民營”與公共體育場館相結(jié)合，并運(yùn)用利益相關(guān)者理論將公共體育場館的多方利益主體統(tǒng)一協(xié)調(diào)?？茖W(xué)化給予有關(guān)“公建民營”公共體育場館多方利益協(xié)調(diào)與風(fēng)險(xiǎn)防控對策的理論依據(jù)，使公共體育場館兼顧經(jīng)濟(jì)性和公益性，提高湖南省公共體育場館綜合治理能力。