拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》報告暴露出的三組矛盾

孫成昊

拜登政府在任期接近半程之際，終于公布了其任內(nèi)首份《國家安全戰(zhàn)略》報告。在這份姍姍來遲的報告中，拜登政府回答了美國應(yīng)當(dāng)如何看待當(dāng)前的國際形勢、如何應(yīng)對嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、如何推進對外戰(zhàn)略、如何維護自身利益等關(guān)鍵問題。這份報告一定程度上標(biāo)志著美國國家安全戰(zhàn)略以“大國競爭”為主線的階段已經(jīng)定型。然而，該報告仍然以固有思維應(yīng)對國際新形勢、新問題，暴露出拜登政府在謀劃國家安全和對外戰(zhàn)略時難以化解的三組矛盾。

報告序言部分撲面而來給人一種緊迫感和壓迫感，包括重提世界正處于“拐點”，強調(diào)美國必須抓緊“決定性的十年”，以維護自身關(guān)鍵利益，“智勝”（outmaneuver）地緣政治對手，應(yīng)對共同挑戰(zhàn)。這種“時不我待”的感覺幾乎充斥在48頁報告的字里行間：“決定性的十年”在報告中出現(xiàn)了六次，“競爭”一詞更是頻繁映入眼簾。

從報告的內(nèi)容可以看出，拜登政府并未改變前任特朗普政府對國際形勢的基本判斷和認(rèn)知，認(rèn)為“戰(zhàn)略競爭”是美國必須面對的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，今后世界的主流是競爭，地緣政治、大國博弈已經(jīng)全面回歸。而且拜登政府還認(rèn)為在這個“決定性十年”的最初幾年，地緣政治競爭的性質(zhì)將得以確定，大國之間應(yīng)對共同挑戰(zhàn)的機會窗口將不斷縮小。

與前任有所不同的是，拜登政府仍試圖為報告抹上一絲國際主義的色彩，認(rèn)為即使是在“國家間競爭加劇的時代”，美國也必須保持并加強國際合作，以應(yīng)對共同挑戰(zhàn)。報告將共同的跨國性議題列為美國必須應(yīng)對的挑戰(zhàn)之一，包括氣候變化、糧食安全、傳染病防治、通貨膨脹等，并聲稱這些議題并非是次要于地緣政治的“邊緣問題”，而是國家和國際安全的“核心”。正如白宮在針對報告所發(fā)布的“事實清單”中所言，美國應(yīng)當(dāng)思考的是如何謀求“競爭時代的合作”。

拜登政府試圖在應(yīng)對“戰(zhàn)略競爭”和跨國性挑戰(zhàn)之間尋求平衡，但報告卻沒有給出如何實現(xiàn)在“競爭時代”謀求全球合作的具體路徑?！皯?zhàn)略競爭”本質(zhì)上與全球合作是沖突的，美國的這一戰(zhàn)略設(shè)計只是一種美好的戰(zhàn)略幻想。美國推動的“戰(zhàn)略競爭”以大國競爭為核心，而全球合作卻極為需要大國之間的共識與協(xié)調(diào)。在美國將全球化“武器化”、通過構(gòu)建各類“小圈子”造成世界分裂的情況下，各國之間的信任遭到削弱，難以團結(jié)一致地應(yīng)對跨國性挑戰(zhàn)。

拜登政府似乎也意識到了“戰(zhàn)略競爭”與全球合作的不可調(diào)和性，在報告中看似聰明地又提出了“雙軌政策”——既要在“基于規(guī)則的國際秩序內(nèi)”與競爭對手合作應(yīng)對挑戰(zhàn)，也要與“民主國家”合作，建立強大、有韌性和相互強化的關(guān)系“網(wǎng)格”（latticework）。但報告卻沒能對“基于規(guī)則的國際秩序”給出太多解釋。這只會讓其他國家認(rèn)為，美國是希望以自己的規(guī)則重新定義國家間相互依存的條件，真實目的則是拉攏更多國家加入其“戰(zhàn)略競爭”的行列。這只會將世界進一步向“陣營化”的方向推動。

為了應(yīng)對美國面臨的挑戰(zhàn)，拜登政府仍然強調(diào)“投資國內(nèi)”（Investing at Home）的重要性，呼應(yīng)了其執(zhí)政之初提出的“中產(chǎn)階級外交”理念。這是基于拜登政府的一種認(rèn)識，即國內(nèi)與國外實力密不可分，應(yīng)當(dāng)打破國內(nèi)政策和外交政策之間的分界線。為此，報告在“塑造規(guī)則之路”部分暗藏“美國優(yōu)先”理念，強調(diào)推動建立“公平的規(guī)則”實質(zhì)是為了保持美國自身經(jīng)濟和技術(shù)優(yōu)勢，塑造以“公平競爭”為特征的未來，也是為了幫助美國工人和企業(yè)在競爭中獲勝。

烏克蘭危機爆發(fā)后，2022年3月8日，美國總統(tǒng)拜登宣布對俄羅斯實施制裁。

對此，拜登政府在報告中提出三條舉措：一是不斷完善美國國內(nèi)的民主和法治；二是以現(xiàn)代工業(yè)戰(zhàn)略補充私營部門的創(chuàng)新力量，對美國的勞動力、戰(zhàn)略部門和供應(yīng)鏈進行戰(zhàn)略性公共投資；三是強軍政策，為戰(zhàn)略競爭時代做好軍事準(zhǔn)備。同時，報告也強調(diào)要把自身實力轉(zhuǎn)化為持久的國際領(lǐng)導(dǎo)力，利用自身國家優(yōu)勢和聯(lián)盟、伙伴關(guān)系力量，將國內(nèi)外挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機遇。

報告并沒有清晰描述出投資國內(nèi)和轉(zhuǎn)化為持久的國際領(lǐng)導(dǎo)力之間的邏輯聯(lián)系。一種可能的解釋是，拜登政府承襲了特朗普任內(nèi)“美國優(yōu)先”的內(nèi)核，對外推動的戰(zhàn)略調(diào)整只是切換政策實施方式，通過極具地緣政治色彩的偽多邊主義和“民主”振興戰(zhàn)略，如實施供應(yīng)鏈“韌性”戰(zhàn)略、推動“印太經(jīng)濟框架”等，繼續(xù)推行“戰(zhàn)略競爭”，以實現(xiàn)報告中所說的“重塑全球戰(zhàn)略環(huán)境”，在確保美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的同時壯大自身實力。

但拜登政府將外交戰(zhàn)略與國內(nèi)政策掛鉤充滿矛盾與風(fēng)險。報告發(fā)布后，已有美國學(xué)者批評該報告本末倒置，對“中產(chǎn)階級外交”強調(diào)不足，沒有真正推動外交戰(zhàn)略為國內(nèi)利益服務(wù)。如果美國在中期選舉后，民主黨失去對國會一院乃至兩院的控制，拜登政府將面臨“府會分治”這一不利的國內(nèi)政治地位，其“以外促內(nèi)”的壓力將更大，外交政策遭遇國內(nèi)政治“綁架”的可能性也更高。尤其是，一旦共和黨在拜登執(zhí)政的后半程進場，拜登對外施策將不得不向共和黨做出一定妥協(xié)，屆時美國發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)力的能力也會再次受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從更長遠(yuǎn)的角度看，美國外交政策與國內(nèi)政治一旦高度綁定，在當(dāng)前美國國內(nèi)政治愈加極化、兩黨斗爭愈發(fā)激烈的情況下，其他國家，尤其是美國的盟友，對美國外交政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性只會產(chǎn)生更多質(zhì)疑，擔(dān)憂美國政府經(jīng)歷政黨輪替之后將調(diào)整外交方向，從而使得美國建立更強大聯(lián)盟的目標(biāo)發(fā)生動搖，盟友的利益將會再次受損。例如，作為美國盟友的歐洲國家，就對美國的國內(nèi)政治動向極為關(guān)注。部分歐洲戰(zhàn)略界人士擔(dān)心，倘若2024年后特朗普卷土重來，跨大西洋關(guān)系將再次遭受沖擊，因而他們呼吁歐洲應(yīng)當(dāng)與拜登政府所推行的“戰(zhàn)略競爭”路線保持距離，避免深度卷入。

中國與俄羅斯是報告中出現(xiàn)頻率最高的國家，其中俄羅斯以71次位居第一，中國以57次排名第二。報告提及俄羅斯的次數(shù)更多可能是因為2月以來烏克蘭危機升級所致。拜登政府認(rèn)為，中俄是在“戰(zhàn)略競爭”背景下共同但有區(qū)別的“挑戰(zhàn)”，需要采取不同的應(yīng)對方式。在美國看來，中國是更長期、更具實力的“競爭者”，而俄羅斯則是短期但更亟需應(yīng)對的“挑戰(zhàn)者”。

面對“挑戰(zhàn)”程度的不同，拜登政府對中俄的政策也表現(xiàn)出“兩難”。一方面，美國試圖區(qū)分應(yīng)對中俄“挑戰(zhàn)”的策略，將對華政策繼續(xù)以“競贏”（out-compete）來定義，而將對俄政策描述為“約束”，離“遏制”僅有一步之遙。即，美國優(yōu)先考慮保持相對于中國的“持久競爭優(yōu)勢”，同時約束“仍然極其危險的俄羅斯”。因此，報告沿襲了拜登執(zhí)政以來提出的對華策略，建議采取更為復(fù)雜的“競爭方式”，包括對內(nèi)投資自身建設(shè)，對外聯(lián)合盟友伙伴，與中國展開“負(fù)責(zé)任的競爭”。報告還表示對華競爭在“印太”地區(qū)最明顯，且日益全球化，并且指出這種競爭是全方位、多領(lǐng)域的，涉及經(jīng)濟、技術(shù)、外交、發(fā)展、安全和全球治理等方方面面。針對俄羅斯，美國的策略則較為直接，以對抗俄羅斯為主，并在必要時與俄羅斯保持接觸與互動。

但另一方面，烏克蘭危機升級后，美國又不斷“炒作渲染”所謂的“中俄綁定論”，希望以此團結(jié)其他國家共同參與針對中俄的大國競爭。從報告也可以看出，拜登政府對中俄的政策難以做出精細(xì)化的戰(zhàn)略設(shè)計和區(qū)分，更多時候是將中俄“捆綁”，企圖利用當(dāng)前烏克蘭危機發(fā)酵的背景煽動同中俄的對立甚至“脫鉤”，對中俄的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略手段與之前相比出現(xiàn)明顯割裂。

2022年5月24日，美國總統(tǒng)拜登、日本首相岸田文雄、印度總理莫迪、澳大利亞總理阿爾巴內(nèi)塞在日本東京參加美日印澳“四方安全對話”（QUAD）首腦會談。

“中俄綁定論”的背后透露出美國更大的地緣戰(zhàn)略圖謀，即把共同應(yīng)對中俄“挑戰(zhàn)”作為打通“印太”與歐洲板塊的“鑰匙”，將兩大地區(qū)“裹挾”進美國的“戰(zhàn)略競爭”軌道，這也符合美國國家安全委員會“印太事務(wù)”協(xié)調(diào)員坎貝爾此前“兩大地緣板塊、一套操作體系”的說法。報告在此基礎(chǔ)上提出兩個地區(qū)的命運“相互交織”，彰顯了美國在“戰(zhàn)略東移”趨勢下希望兼顧對歐洲“再平衡”的戰(zhàn)略野心。但無論是從對中俄的認(rèn)知，還是從謀求地區(qū)發(fā)展的角度看，“印太”國家和歐洲國家都有自身的利益與關(guān)切，也有各自的政策邏輯與優(yōu)先，并不愿盲目跟隨美國推動針對中俄的“戰(zhàn)略競爭”。

總體看，拜登政府這份姍姍來遲的《國家安全戰(zhàn)略》報告在內(nèi)容上無較大突破，依然延續(xù)了特朗普任內(nèi)以服務(wù)“戰(zhàn)略競爭”為主線的內(nèi)外政策理念。盡管如此，這份報告在歷屆美國政府《國家安全戰(zhàn)略》報告中仍將具有獨特的價值，報告基本鎖定了未來十年美國國家安全戰(zhàn)略以“競爭”為主基調(diào)的方向和路線。雖然拜登在這份報告中增加了一些所謂理想主義、國際主義色彩，但卻未能改變美國政府對國際形勢的根本認(rèn)知和應(yīng)對策略。未來美國的對外戰(zhàn)略與國內(nèi)政策之間或許將出現(xiàn)更多矛盾和沖突，距離其設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)也可能漸行漸遠(yuǎn)。