“東盟方式”對緬甸：“連接者外交”？

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2022年10月27日，東盟各國外長在位于雅加達(dá)的東盟秘書處就緬甸問題召開特別會議。

緬甸自2021年2月1日進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”至今已有20個月，軍人組建的“國家管理委員會”政府與反對派沖突不斷，形成危機(jī)。2021年4月24日，東盟基于“東盟方式”，針對緬甸問題發(fā)表“五點(diǎn)共識”，即“停止暴力，各方對話，任命特使，人道援助，特使訪緬”，成為目前最受聯(lián)合國和各主要國際行為體認(rèn)可的外部方案。盡管這一方案在實(shí)際操作過程中受各種因素制約沒能被全面貫徹，但并不影響東盟為解決危機(jī)扮演非常的重要且適合東盟自身特點(diǎn)的角色，發(fā)揮了“連接者外交”作用。

緬甸自1948年建國以來，受國內(nèi)民族和解危機(jī)掣肘，長期未找到符合本國國情的發(fā)展道路，政治轉(zhuǎn)型緩慢。在20世紀(jì)90年代關(guān)于“是否接受緬甸加入東盟”問題上，東盟各國曾各執(zhí)一詞。彼時，緬甸問題主要是指1990年大選后，軍人拒絕交權(quán)給獲得最多票席的全國民主聯(lián)盟（后簡稱“民盟”），并由此引發(fā)一系列國內(nèi)沖突。1995年7月，在東盟的參與調(diào)解下，軍方同意釋放被關(guān)押的民盟領(lǐng)袖昂山素季，東盟也同意緬甸加入《東南亞友好合作條約》（TAC）。1997年緬甸在內(nèi)部動蕩不止的狀態(tài)下仍得以正式加入東盟，東盟為此承受了來自西方的壓力和內(nèi)部分歧。

2011年緬甸開啟如火如荼的政治轉(zhuǎn)型，得到包括東盟在內(nèi)外界的鼎力支持。但2012年緬甸又爆發(fā)了嚴(yán)重的宗教沖突，出現(xiàn)“羅興亞人危機(jī)”問題，形成對“東盟方式”和東南亞地區(qū)安全的挑戰(zhàn)。羅興亞人是生活在緬甸西部若開邊境的一支跨境穆斯林族群，與緬甸主體民族緬族產(chǎn)生很大矛盾，被后者排斥和驅(qū)趕。2016～2017年，“羅興亞人危機(jī)”再度惡化，據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，因緬甸若開邦發(fā)生的沖突而流離失所的羅興亞人多達(dá)70萬，緬甸作為東盟成員國，與東盟組織和其他東盟國家之間的分歧再度突出起來?？梢?，在2021年緬甸爆發(fā)危機(jī)之前，“東盟方式”就已經(jīng)歷過數(shù)次與緬甸問題的糾纏了。東盟成員國在緬甸問題上的喋喋不休，實(shí)際是通過辯論維護(hù)了緬甸作為東盟成員的合法性基礎(chǔ)，同時也為各方參與解決難題提供了時間和空間。

東盟在應(yīng)對2021年緬甸危機(jī)的過程中，曾多次強(qiáng)調(diào)“東盟中心地位（ASEAN Centrality）”，但遭到質(zhì)疑：懷疑東盟解決問題的能力。認(rèn)為除了2021年4月關(guān)于緬甸問題的特別峰會以外，其余涉緬問題的議程多由第三方設(shè)置，而且拒絕緬甸代表參與，東盟更像是“參與者”而非“主導(dǎo)者”。認(rèn)為東盟缺乏作為“中心”的領(lǐng)導(dǎo)力和約束力，東盟所達(dá)成的“五點(diǎn)共識”具有一定的軟約束，但在緬方拒絕配合的情況下顯得無能為力。批評者也指出，東盟缺乏應(yīng)對緬甸問題的統(tǒng)一話語體系，東盟各國對緬甸軍人接權(quán)持分化的態(tài)度，海上東盟國家似乎比陸上（中南半島）東盟國家更在意危機(jī)解決的實(shí)際效果，后者則更愿擺出“拭目以待”的姿態(tài)。

“東盟方式”一貫主張照顧主權(quán)國的意愿，反對外部干涉，強(qiáng)調(diào)通過對話解決分歧?；诖耍瑬|盟很難成為所謂“仲裁者”。日本防衛(wèi)研究所地域研究部亞非研究辦公室主任莊司智孝在日本笹川基金網(wǎng)站（SPF）提到“中介外交”，聚焦東盟所扮演的有限作用，強(qiáng)調(diào)東盟“不是中心而是中介”。不過，筆者認(rèn)為東盟遠(yuǎn)不只是斡旋各方的“中介”，而是“共識的連接者”。具體說來，其角色包括“組織管理者”“危機(jī)控制者”和“環(huán)境監(jiān)控者”幾個方面。

“組織管理者”強(qiáng)調(diào)內(nèi)部連接性。東盟國家在2021年4月24日召開緬甸問題特別峰會，優(yōu)先強(qiáng)調(diào)“共同體精神”及“地區(qū)共同責(zé)任”。在后續(xù)各種國際場合中，東盟國家始終立足“共同體精神”，防止各方因分歧而出現(xiàn)分裂。同時為解決實(shí)際問題，允許緬甸臨時政府部長級官員參與東盟多邊會議，解決國家治理問題。對比前幾次處理緬甸問題，東盟國家在內(nèi)部協(xié)調(diào)、應(yīng)對節(jié)奏、議程設(shè)置方面有了質(zhì)的飛躍。

“危機(jī)控制者”強(qiáng)調(diào)內(nèi)外連接性。東盟國家始終與外部保持暢通的溝通機(jī)制，對于外部主導(dǎo)的議程積極參與、謹(jǐn)慎提議，維護(hù)對外政策的靈活性，減少對抗性。對歐美等國主導(dǎo)的與東盟峰會以及外長會拒絕邀請緬甸的做法，東盟各國允許緬甸派“非正式代表”參會。同時，對以俄羅斯為主場的東盟反恐特別工作會議，也不反對緬甸代表出席。東盟國家保持平臺的開放、中立，為多邊主義發(fā)揮作用留下通道和空間。

“環(huán)境監(jiān)控者”強(qiáng)調(diào)外部連接性。東盟國家在第三方國家間穿梭，促大國在對東盟關(guān)系中達(dá)成對緬甸問題的共識，這其中包括在其他問題上有沖突的大國。自東盟“五點(diǎn)共識”提出后，各方形成“緬甸問題是東盟國家內(nèi)部問題”的默契。中國國務(wù)委員兼外長王毅在出席第七屆湄瀾合作外長會期間，提出中國支持東盟共同推動緬甸問題解決的“三個期待”（期待中國東盟共同推動緬甸在憲法和法律框架下持續(xù)推進(jìn)政治和解；期待中國東盟共同推動緬甸重啟民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程；期待東盟秉持“東盟方式”，堅(jiān)持不干涉內(nèi)政、協(xié)調(diào)一致的基本原則和傳統(tǒng)）。美、印、日也分別在2022年5月美國—東盟特別峰會、6月印度—東盟特別峰會和8月第55屆東盟外長會及系列對話會上，分別表態(tài)支持東盟解決緬甸問題的努力。

作為“共識的連接者”，東盟為缺乏對話意愿和溝通渠道的各方補(bǔ)齊了必要的信息，但要發(fā)揮更有決定性的作用還存在一定難度。印度尼西亞戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）研究員亞歷珊德拉等在2021年11月的題為《地區(qū)大國在處理緬甸危機(jī)中的角色》報告中建議，應(yīng)由大國推動危機(jī)解決，東盟則把握解決危機(jī)的方向和節(jié)奏；若沒有東盟在其中把控方向，情況只會更糟。

總的看，東盟現(xiàn)階段的“連接者外交”是當(dāng)前形勢之下的最優(yōu)解。它確保了緬甸與外部世界能夠互通有無，避免又一個“孤島”的產(chǎn)生。但是，緬甸問題解決的答案始終掌握在緬甸人自己手中，成與不成取決于緬內(nèi)部政治和解與國家建設(shè)。10月27日，在雅加達(dá)舉行的東盟外長會專門討論了緬問題，緬方代表缺席，會議對“五點(diǎn)共識”“被違背”表達(dá)關(guān)切。

中國作為重要鄰國也在發(fā)揮重要作用，為支持東盟參與解決緬甸問題提供了重要的智力支持。未來，中方仍可通過瀾湄次區(qū)域合作和“一帶一路”民心相通項(xiàng)目，為推動緬甸問題合理解決提供幫助，同時通過支持緬甸各方理性對話，建設(shè)性回應(yīng)“東盟方式”的“緬甸之問”，維護(hù)東盟整體團(tuán)結(jié)和主導(dǎo)地位。