監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接問題初探

賈廣宇，劉玉彬

（河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院， 河北 石家莊 050024）

一、留置措施的內(nèi)涵與性質(zhì)

就目前來看，在我國的刑訴法、行政法中都沒有“留置措施”的相關(guān)概念，國家監(jiān)察法的出臺，對留置措施的基本內(nèi)涵及性質(zhì)作出了相關(guān)規(guī)定。

1.留置措施的基本內(nèi)涵

（1）留置措施的法律授權(quán)。2016年12月通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中第一次出現(xiàn)了“留置權(quán)”這一概念，在試點(diǎn)地區(qū)成立監(jiān)察委，主要有監(jiān)督、調(diào)查以及處置三項權(quán)力。與此同時還規(guī)定了包括談話、查詢、調(diào)取、查封、勘驗、留置等十二項辦案措施?！侗O(jiān)察法（草案）》結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)所反映的問題而積累的經(jīng)驗，首次就監(jiān)察留置措施的審批流程、留置期限、留置條件以及被留置人相關(guān)權(quán)利保障等作了進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，使監(jiān)察留置措施的雛形由模糊逐漸走向清晰。

（2）留置措施的適用條件。一是對象條件。首先，監(jiān)察法規(guī)定對于涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員采取留置措施時應(yīng)滿足相應(yīng)被調(diào)查人員的違法行為已經(jīng)達(dá)到了“嚴(yán)重的程度”。也就是說，對于一般的違紀(jì)人員不會采取該項措施。

二是證據(jù)條件。只有監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)初步掌握了被調(diào)查人員的部分犯罪事實及犯罪證據(jù)，但仍處于事實不清、證據(jù)不明需要進(jìn)一步調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，才會啟動留置措施。

三是實質(zhì)要件。適用監(jiān)察留置措施的情形主要分為四種，具體包括涉案重大且復(fù)雜，需要及時控制涉案人員；當(dāng)被調(diào)查人員存在逃跑、自殺的可能性，如不及時采取措施將其控制可能會給本人或者他人的人身和財產(chǎn)帶來傷害和危險的情況；被調(diào)查人可能會實施串供或者轉(zhuǎn)移、偽造、毀滅證據(jù)的可能，導(dǎo)致后期案件事實不清、證據(jù)不足的后果；最后一項概括性兜底條款，為了保證監(jiān)察委調(diào)查活動的順利開展，對于其他有礙調(diào)查的行為，賦予監(jiān)委會較大的自由裁量權(quán)。

2.留置措施的性質(zhì)定位

留置措施取代雙規(guī)措施作為反貪污腐敗的新生權(quán)力，使反貪腐程序逐漸趨于法制化、嚴(yán)格化，但是留置措施作為一項外部強(qiáng)制措施與黨內(nèi)紀(jì)律雙規(guī)措施不能簡單等同。其次留置措施具有限制人身自由的強(qiáng)制性與刑事訴訟法中拘留、逮捕措施性質(zhì)類似，但相比較而言，留置措施的嚴(yán)厲性要更強(qiáng)一些，且留置措施是國家各級監(jiān)察機(jī)關(guān)對貪污腐敗人員進(jìn)行調(diào)查活動的措施并非偵查措施，由此可見，監(jiān)察留置措施與黨內(nèi)紀(jì)律措施以及刑事強(qiáng)制措施有著不同的性質(zhì)定位。

（1）留置措施與黨內(nèi)紀(jì)律措施。習(xí)近平總書記曾提出用“留置”取代“雙規(guī)”，但是目前的監(jiān)察法中并沒有將“雙規(guī)”刪除，由此看來，與紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)的法律及與黨紀(jì)相關(guān)的法律到底是否會廢止“雙規(guī)”措施，還有待觀察。但能夠確定的是，留置與“雙規(guī)”不可能并存。從法律程序上看，留置措施與“雙規(guī)”都是為了保障調(diào)查程序的有效開展，二者的實施都為調(diào)查并收集證據(jù)提供了便利，且二者都能夠在某種程度上限制相關(guān)人員的人身自由。但是留置措施絕不能簡單地等同于“雙規(guī)”措施，“雙規(guī)”作為黨內(nèi)紀(jì)律措施，是對黨內(nèi)違紀(jì)人員采取調(diào)查的一種內(nèi)部措施，是維護(hù)黨內(nèi)紀(jì)律和管理紀(jì)律的需要。而留置措施是針對特定對象存在職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的行為所采取的一種外部強(qiáng)制措施，因此不能將監(jiān)察留置措施等同于“雙規(guī)”。

選擇在2013年1月到2017年1月這個時間范圍內(nèi),在我院接受治療的呼吸道傳染病患兒,一共有710例患兒,他們所生的疾病包括麻疹、流行性腮腺炎和水痘等一系列相關(guān)病癥,其中有380例患兒患有嚴(yán)重的麻疹,有150例患兒患有流行性腮腺炎,有180例患兒患有水痘,其中在所有患兒中有250例患兒為本省戶籍,有460例患兒為外省戶籍。

（2）留置措施與刑事強(qiáng)制措施。目前，懲治職務(wù)違法犯罪和貪污腐敗的工作仍在如火如荼地開展，留置措施基于其自身的特性，必定會成為打擊職務(wù)違法犯罪和貪污腐敗的一把利器。盡管留置措施與拘留、逮捕相類似都具有一定程度的強(qiáng)制性，但在行使主體、行使條件上并不相同，因此留置措施不是刑事強(qiáng)制措施。

綜上所述，監(jiān)察留置措施既不屬于“雙規(guī)”，也不屬于刑事強(qiáng)制措施，他更傾向于一種集強(qiáng)制性、嚴(yán)厲性、主動性、專門性等特征于一體的復(fù)合型監(jiān)察措施。

二、留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的必要性

1.懲治貪污腐敗的需要

縱觀當(dāng)今司法實踐活動，反貪反腐仍是當(dāng)前亟待解決的問題，反腐敗行動既是維護(hù)憲法和法律權(quán)威的體現(xiàn)，同時也關(guān)乎國民的命運(yùn)與幸福。在監(jiān)察留置措施出臺之前，“雙規(guī)”作為首項能夠深入調(diào)查了解那些比較敏感和嚴(yán)重的職務(wù)違法犯罪的強(qiáng)制措施，為國家的反貪腐工作作出了巨大貢獻(xiàn)。但由于“雙規(guī)”在運(yùn)行過程中缺乏堅強(qiáng)的法律支撐，在具體的實施過程中也存在不合理適用的現(xiàn)象，甚至逾越了國家法律保留的范疇，存在違憲、違法的嫌疑?；谌绱说默F(xiàn)實情況，黨中央提出以“留置措施”取代“雙規(guī)措施”的要求[1]，以法律規(guī)范留置措施，共同推進(jìn)法治格局的構(gòu)建，以實現(xiàn)對國家貪腐情況的治理走向法治化，推動了“雙規(guī)措施”的法治化進(jìn)程，同時也是中國反腐進(jìn)程的里程碑式創(chuàng)舉。

2.尊重保障人權(quán)的需要

社會主義法治社會核心要求應(yīng)當(dāng)是保障人權(quán)，與沒有明確法律規(guī)范的“雙規(guī)”相比而言，留置措施能較好地保障被調(diào)查人員的相關(guān)權(quán)利。根據(jù)監(jiān)察法草案意見稿對被留置人員的相關(guān)權(quán)利的規(guī)定可以看到，被采取留置措施的被調(diào)查人員的基本權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的保障。

程序正義與實體真實并重符合我們所追求的法治社會要求，留置措施雖然是一項具有嚴(yán)厲性的羈押性措施，但這并不代表留置措施會被權(quán)力機(jī)關(guān)肆無忌憚地濫用，反觀當(dāng)今貪污腐敗的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，如果沒有這樣嚴(yán)厲的強(qiáng)制性調(diào)查措施進(jìn)行制約和保障，怎能讓那些目無王法、僥幸逍遙法外的犯罪分子落入法網(wǎng)，受到其應(yīng)有的法律制裁？又如何讓這項在萬眾矚目下出臺的措施實現(xiàn)刑法的威懾力和預(yù)防作用呢？由此看來，盡管在一定程度上監(jiān)察委對留置措施的適用存在較大的自由裁量權(quán)，但賦予其此項權(quán)利是必要的，綜上，我們應(yīng)該把關(guān)注的焦點(diǎn)放在在日后的法治進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)如何完善這項措施，使其能在法律允許的范圍內(nèi)最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。既能夠?qū)`法犯罪的人予以嚴(yán)懲，又能從真正意義上保障被留置人員的合法權(quán)益。

3.節(jié)約司法資源的需要

縱觀我國試點(diǎn)工作反腐實踐的案例，監(jiān)察委在調(diào)查過程中獲得的證據(jù)，其中，由于言辭證據(jù)本身存在易獲得但其真實性無法被保證的特點(diǎn)而不能直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟環(huán)節(jié)的證據(jù)以作為定案依據(jù)，所以言辭證據(jù)在轉(zhuǎn)化過程中被排除這決定了對相應(yīng)證據(jù)要進(jìn)行二次取證的問題，這個過程無疑會浪費(fèi)大量的人力物力財力等司法資源。其次，一些證據(jù)類型基于其自身的特點(diǎn)，可能不易保留，或者調(diào)查人員的保存不當(dāng)而導(dǎo)致證據(jù)滅失則引起后續(xù)的取證困難問題。為了反腐敗工作的有效推進(jìn)，以及盡量避免證據(jù)滅失等問題的出現(xiàn)，在實際中，檢察機(jī)關(guān)可能會提前介入，出現(xiàn)聯(lián)席會議以及聯(lián)合辦案的情況，這在一定程度上有規(guī)避法律之嫌，損害被調(diào)查人的合法權(quán)益。同時，也不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)職能的履行。重復(fù)取證必然會浪費(fèi)大量的司法資源，由此可見，兩法銜接從客觀上來講方便了證據(jù)的統(tǒng)一適用，也節(jié)省了寶貴的司法資源。

三、留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接中的問題

1.留置措施向刑事強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)化過程存在的問題

（1）程序銜接場所設(shè)置欠合理。就目前的司法實踐來看，監(jiān)察留置的地點(diǎn)主要有以下兩個：首先是將之前被采取“雙規(guī)”措施的地點(diǎn)進(jìn)行改造作為當(dāng)下的留置場地[2]，其次是在公安部門看守所內(nèi)專門設(shè)置留置場所。在監(jiān)察留置場所的相關(guān)法律規(guī)定中并沒有清晰明確地對留置場所進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，不同的地區(qū)在留置設(shè)施與管理的制度上必然有差異?？词厮谄渚辛舻男再|(zhì)的不同而被劃分出了不同的區(qū)域，既有刑事犯罪的關(guān)押場所，也有治安管理羈押的地點(diǎn)。從另一個角度來說，采取留置措施的對象是國家公職人員，這就決定了對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取留置措施的場所的安全性和保密性的要求較高。

（2）留置措施單一性存在弊端。目前，從監(jiān)察制度中12種調(diào)查措施的性質(zhì)上來看，僅留置措施一項屬于剝奪人身自由的強(qiáng)制性羈押措施，其在運(yùn)行過程中缺乏必要的替代措施。[3]單一的監(jiān)察留置措施無法滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案多元化的現(xiàn)實需要，作為唯一限制人身自由的強(qiáng)制措施可能會被監(jiān)察機(jī)關(guān)過分地依賴和不合理地適用甚至變相采用繼而對不該適用留置措施的被調(diào)查人適用，極不利于其合法權(quán)益的保障。這就要求各級監(jiān)察委員會要嚴(yán)格規(guī)范留置措施的適用。

（3）被調(diào)查人辯護(hù)權(quán)缺乏保障。據(jù)目前的法律規(guī)范以及司法實踐經(jīng)驗來看，還沒有監(jiān)委會在采取留置措施期間允許律師介入的情況。盡管留置措施并沒有允許律師介入的相關(guān)規(guī)定，但在社會司法實踐中，一般的犯罪嫌疑人都有為自己選取辯護(hù)人或接受法律援助以保障自己辯護(hù)權(quán)的行為，舉輕以明重，在刑事訴訟中，即便是特別重大的貪污賄賂犯罪也允許犯罪嫌疑人請律師為其合法權(quán)益提供辯護(hù)，留置措施下的調(diào)查對象是涉嫌職務(wù)違法犯罪的具有一定社會影響力的國家公職人員，其在被羈押過程中的辯護(hù)權(quán)當(dāng)然也需要被保障。在監(jiān)察體制改革的過程中，如果基于職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)查權(quán)而將這項具有歷史性進(jìn)步的保障性規(guī)定磨滅，則顯得不合理。

2.刑事強(qiáng)制措施向留置措施轉(zhuǎn)化過程存在的問題

（1）留置措施的二次適用不利于保障人權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移交檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對事實不清證據(jù)不足的案件退回補(bǔ)充調(diào)查，但銜接上出現(xiàn)問題。另外，雖然留置與逮捕都在一定程度上具有剝奪人身自由的特征，但留置措施從嚴(yán)格程度上來看較逮捕更高，從程序銜接的角度來說，刑事強(qiáng)制措施是留置措施的后續(xù)程序，具有層次遞進(jìn)關(guān)系，如二次適用留置措施，將面臨移送涉案嫌疑人、重新辦理手續(xù)、轉(zhuǎn)變關(guān)押場地等不必要且浪費(fèi)司法資源的環(huán)節(jié)，在此過程中涉案嫌疑人的相關(guān)權(quán)利該如何保障又是一大難題。

（2）羈押場所的反復(fù)流轉(zhuǎn)規(guī)定不明。根據(jù)2018年新《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定：對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的己采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。從監(jiān)察程序與司法程序的有效過渡的角度來看，這項制度設(shè)計初步實現(xiàn)了兩程序的有效銜接，但由于監(jiān)察法剛出臺不久，其中對很多細(xì)節(jié)尚未作出明確規(guī)定。例如，對于已經(jīng)采取拘留或逮捕的犯罪嫌疑人，到底該不該將涉嫌違法犯罪的人員隨案退回并再次適用留置措施？針對此類問題，《中華人民共和國監(jiān)察法》并沒有作出一個清晰的規(guī)定，從2016年試點(diǎn)地區(qū)適用留置措施第一案來看，留置措施的執(zhí)行場所主要有以下兩種：一種是繼續(xù)利用“雙規(guī)”羈押場所；另一種則是將公安部門的看守所作為限制被調(diào)查人人身自由的場所，在這種情況下，將案件由監(jiān)察程序轉(zhuǎn)為司法程序時，犯罪嫌疑人隨案被移轉(zhuǎn)至看守所內(nèi)；若被移送的案件需要退回補(bǔ)充調(diào)查，則要將犯罪嫌疑人由公安部門的看守所隨案移送至留置措施的羈押場所嗎？

（3）期間的計算以及刑期的折抵尚不明確。我國《刑事訴訟法》和《刑法》中規(guī)定：拘留、逮捕一日折抵刑期一日，監(jiān)視居住二日折抵刑期一日。國家監(jiān)察體制改革以后，調(diào)查職務(wù)犯罪的權(quán)力歸屬于監(jiān)委會，監(jiān)察留置是一項典型的限制人身自由的羈押措施，不同的強(qiáng)制措施基于其本身的強(qiáng)度不同，所以程序的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)將期間的計算方式以及刑期的折抵作出明確規(guī)定。

四、規(guī)范留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的建議

1.合理設(shè)置留置場所

首先，明確被調(diào)查人員的羈押地點(diǎn)。若監(jiān)察留置措施始終沒有確定的場所那可能會存在一定程度上影響調(diào)查活動進(jìn)行的嫌疑，由此建議留置措施的執(zhí)行場地可以參照之前“雙規(guī)”所采取的辦案場所，在指定地點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查活動，基于被調(diào)查人身份的特殊性，可考慮在專門的賓館等環(huán)境相對輕松，不會給被留置人員過分壓力的類似場所進(jìn)行，某種程度上可以讓被調(diào)查人員放松警惕，說出實情。

其次，完善留置場所相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。雙規(guī)措施從出臺至今，經(jīng)歷了由不完善到完善的發(fā)展過程，從當(dāng)前來看，“雙規(guī)”措施的物品配備已經(jīng)相對齊全，如藥物、車輛以及錄音錄像的設(shè)備等。另外其也為被羈押人員安排了定期體檢，時刻關(guān)注其身體狀況。留置措施的配套設(shè)施可借鑒“雙規(guī)”措施的相關(guān)設(shè)置。基于被調(diào)查人員身份的特殊性，可以為被羈押人員配備看守人員若干，輪班值崗，全程監(jiān)護(hù)被調(diào)查人員的動向、情緒以及身體狀況，必要情況下可以輔助記錄。

2.多元設(shè)置監(jiān)察措施

作為監(jiān)察機(jī)關(guān)唯一帶有強(qiáng)制羈押性質(zhì)的限制人身自由的措施，其單一性存在缺陷，這對監(jiān)察法的進(jìn)一步完善提出了要求。

第一，為監(jiān)察留置設(shè)置前置措施與后續(xù)程序。監(jiān)察留置措施在某種程度上也能實現(xiàn)如拘留和逮捕兩種強(qiáng)制措施相類似的司法強(qiáng)制功能，但留置措施的適用程序較為復(fù)雜，從審批到落實環(huán)節(jié)較為繁多，由此可見，對于緊急的狀況，可以先行適用拘留措施暫時控制涉案犯罪嫌疑人的人身自由,后續(xù)可考慮轉(zhuǎn)接逮捕程序。[4]此類情況下，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)有效溝通和配合。

第二，采取非羈押性強(qiáng)制措施輔助辦案。除了一些緊急案件需要盡快控制相關(guān)涉案人員的人身自由需要公安機(jī)關(guān)的輔助辦案，或許我們還可以采取一些不具有限制人身自由性質(zhì)的措施來進(jìn)行案件調(diào)查。設(shè)置此類強(qiáng)制措施本著尊重保障人權(quán)的原則，讓被調(diào)查人員盡可能地放下防備心，某種程度上來講可能會更有助于案件調(diào)查。有學(xué)者提出，如不對其采取限制人身自由的強(qiáng)制措施，一旦其竄逃，再行控制將會產(chǎn)生很多麻煩。但其實我們也可以通過加強(qiáng)對邊境出入的管理，限制其隨意出入境，嚴(yán)格監(jiān)督該類人員的活動范圍。

3.合理規(guī)范羈押期限

監(jiān)察留置措施的嚴(yán)厲性體現(xiàn)在對被調(diào)查人人身自由的限制和剝奪，從保障人權(quán)的角度來說，國家對該類措施的實施一定要有相應(yīng)的、明確且合理的限制。否則會對法治社會應(yīng)有的秩序造成嚴(yán)重的影響。因此，對監(jiān)察留置措施羈押期限也可以首先設(shè)置一個最低時限，對于存在特殊情況的可以適當(dāng)作出延長規(guī)定。

4.保障被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)利

監(jiān)察留置措施作為一項強(qiáng)制措施具有限制被調(diào)查人人身自由的性質(zhì)[5]，此時，被調(diào)查人員的人身權(quán)利更值得被關(guān)注。限制自由期間允許律師介入是保障其合法權(quán)益以及實現(xiàn)法治公平的很好體現(xiàn)，有利于還原案件的真實性?！秶屹r償法》中規(guī)定了被調(diào)查人員享有一定的申訴權(quán)，但是該法律的相關(guān)規(guī)定中卻沒有提及是否允許律師介入的問題。有學(xué)者認(rèn)為，留置期間允許律師介入是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，首先，律師?yīng)從監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查辦案開始參與案件；其次，應(yīng)當(dāng)給予律師充分的辯護(hù)空間，充分保障被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)。律師介入留置環(huán)節(jié)一定程度上也會助力非法證據(jù)的排除。由此看來，應(yīng)當(dāng)在留置期間為保障被留置人員的辯護(hù)權(quán)允許律師介入。

5.完善退回程序的法律規(guī)范

新《刑事訴訟法》第170條第2款規(guī)定：對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的己采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。關(guān)于司法程序向監(jiān)察程序倒流的情況，基于刑事強(qiáng)制措施中的拘留與逮捕措施較監(jiān)察留置措施而言更嚴(yán)格，適用要求更高。當(dāng)涉嫌違法犯罪的人員已經(jīng)被采取拘留或逮捕等強(qiáng)制性措施時，在退回程序上應(yīng)采取“案退人不退”的原則[6]，即相關(guān)案件由司法程序退回到監(jiān)察程序，基于保障人權(quán)的考慮涉案的犯罪嫌疑人將不再隨案轉(zhuǎn)移羈押場所，而是在看守所內(nèi)繼續(xù)羈押。另外，就當(dāng)今現(xiàn)實情況來看，監(jiān)察留置措施在場所設(shè)置、人員素質(zhì)水平、設(shè)施完善程度等方面均不如刑事強(qiáng)制措施的規(guī)定明確詳細(xì)，由此建議監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參照刑事強(qiáng)制措施的各方面配套設(shè)施來完善留置措施的制度細(xì)則，當(dāng)然監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以與刑事司法機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動辦案，提高效率，節(jié)約司法資源。

留置措施作為一項新生調(diào)查措施，在當(dāng)前中國反腐的大背景下應(yīng)運(yùn)而生。針對監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接過程中存在的問題，主要從完善立法的角度提出了相應(yīng)的建議，國家監(jiān)察體制的改革，必然也離不開司法機(jī)關(guān)的科學(xué)配置，但司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從何時介入？以何種身份介入？這些問題或許還需要進(jìn)一步的探討。在社會主義法治改革的進(jìn)程中，監(jiān)察留置措施必定要在法治軌道上運(yùn)行才能更平穩(wěn)、更高效。由此，在監(jiān)察留置措施制度細(xì)化的過程中，一定要以《憲法》為根本，以刑訴法為標(biāo)桿，從監(jiān)察法入手，以保障人權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，力爭形成一套構(gòu)架合理、監(jiān)督有效、銜接順暢的國家監(jiān)察措施體系。