國家審計促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給研究

張文秀

（山西工程技術(shù)學(xué)院， 山西 陽泉 045000）

在國家治理體系中，鄉(xiāng)村治理是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是非常重要的一個環(huán)節(jié)。為了進一步提升鄉(xiāng)村治理水平，我國需要積極發(fā)揮出國家審計的價值。高質(zhì)量的國家審計，可以有效監(jiān)督、評價鄉(xiāng)村治理效果，預(yù)防鄉(xiāng)村治理工作中存在的問題，提升鄉(xiāng)村治理能力。但要想借助國家審計促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理，就需要保障各項制度的完整性。目前，我國鄉(xiāng)村治理工作仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村治理相關(guān)制度體系不夠完善，國家審計的功能未得到充分發(fā)揮?？梢姡l(xiāng)村治理任重道遠?；趪覍徲嬕暯翘剿鳌按龠M鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理的制度供給”相關(guān)問題，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是推動社會穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

一、國家審計促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給現(xiàn)狀

建立有效的鄉(xiāng)村治理機制，是提升鄉(xiāng)村治理水平，增強鄉(xiāng)村治理效果的關(guān)鍵。為了進一步提升鄉(xiāng)村治理質(zhì)量，我國就需要基于審計視角，不斷完善鄉(xiāng)村治理制度，保障農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。在完善鄉(xiāng)村治理制度過程中，需要明確鄉(xiāng)村治理思路、完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，重視治理監(jiān)督的作用。[1]從目前狀況來看，在國家大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的背景下，各地區(qū)紛紛針對鄉(xiāng)村治理問題，制定并出臺了相關(guān)的政策制度，并且將鄉(xiāng)村治理工作效果納入國家審計范疇，根據(jù)鄉(xiāng)村治理工作成效，評價各地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施狀況，了解鄉(xiāng)村治理工作中的不足，明確后續(xù)的工作方向。完善鄉(xiāng)村治理制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的基本保障，也是推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，我國各地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略初見成效，鄉(xiāng)村治理水平也顯著提升，但從細節(jié)處來看，部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然存在治理機制不完善、治理效果難以提升等問題。針對這些現(xiàn)象，各地區(qū)就需要基于國家審計視角，積極探索鄉(xiāng)村治理工作中的不足，并且制定行之有效的改進方案，推動鄉(xiāng)村治理工作有序進行。

二、國家審計促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給可行性分析

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與持續(xù)推進，我國各地區(qū)都將鄉(xiāng)村治理成效納入審計范疇，旨在借助有效的審計，檢驗鄉(xiāng)村振興效果，了解各項鄉(xiāng)村治理制度的實施情況，監(jiān)督鄉(xiāng)村振興資金使用效率等等。在促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度的完善方面，國家審計發(fā)揮了重要作用。

1.國家審計能夠促進鄉(xiāng)村治理方案的落實

為了促進鄉(xiāng)村的高質(zhì)量治理，各地區(qū)就需要制定相應(yīng)的振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。國家審計可以為各地區(qū)制定鄉(xiāng)村振興和治理策略提供數(shù)據(jù)支持，例如，在制定鄉(xiāng)村治理方案的過程中，各地區(qū)可以結(jié)合國家審計機關(guān)公布的最新數(shù)據(jù)信息和往年的數(shù)據(jù)信息，了解本地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢和薄弱點，對本地區(qū)的發(fā)展前景進行初步預(yù)測，鎖定戰(zhàn)略目標，完善發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容，完善鄉(xiāng)村治理方案，一方面，借助地域資源，彰顯地域優(yōu)勢，實現(xiàn)局部先發(fā)展；另一方面，明確薄弱點，重點扶持落后地區(qū)，實現(xiàn)均衡、全面發(fā)展。

2.國家審計能夠促進鄉(xiāng)村治理制度的完善

健全的鄉(xiāng)村治理制度，是促進鄉(xiāng)村治理工作有序展開的基本保障。國家審計機關(guān)每年會針對鄉(xiāng)村振興狀況，出具相應(yīng)的審計報告，并且會特別關(guān)注鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)情況，評估各地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作成效。各地區(qū)、各單位結(jié)合國家審計機關(guān)出具的審計報告，可以明確目前鄉(xiāng)村治理制度中存在的不足，并且結(jié)合當(dāng)?shù)貞?zhàn)略發(fā)展目標和國家出臺的鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略規(guī)劃，制定鄉(xiāng)村治理制度完善計劃，對外公布整改項目和整改結(jié)果。借助一系列可靠的措施，強化建設(shè)鄉(xiāng)村治理制度，使得鄉(xiāng)村治理工作有制度可依。

3.國家審計能夠促進鄉(xiāng)村治理效果的提升

完善制度是提升鄉(xiāng)村治理效果的前提，國家審計機關(guān)根據(jù)各地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作狀況，評估實際的治理效果，并且評估各項鄉(xiāng)村振興項目實施情況。結(jié)合審計機關(guān)出具的審計結(jié)果，各地區(qū)可以了解戰(zhàn)略的實際可行性和科學(xué)程度，了解鄉(xiāng)村治理方案的實施情況，同時把握鄉(xiāng)村治理制度中的不完善之處。針對這些問題，各地區(qū)可以進一步建設(shè)制度、完善戰(zhàn)略方案，提升項目效益，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效果的不斷提升。

三、國家審計促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給有待改進之處

國家審計對于鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度的完善，提供了諸多助力，但從最終的成效來看，由于國家審計理念和方式與鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理思路存在一些不符之處，導(dǎo)致鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給方面，還存在較多有待改進的地方。具體概括為以下幾點：

1.國家審計需要持續(xù)關(guān)注制度供給穩(wěn)定性

制度供給穩(wěn)定性指的是，鄉(xiāng)村治理工作是否持續(xù)受到制度的支持。目前，國家審計將重點致力于鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)效益層面，強調(diào)各項戰(zhàn)略實施成效和鄉(xiāng)村治理經(jīng)費使用情況，了解各地區(qū)、各單位對政策的執(zhí)行力度，但對于制度供給的穩(wěn)定性關(guān)注明顯不足。具體表現(xiàn)為：在某項鄉(xiāng)村振興和治理戰(zhàn)略實施的過程中，國家治理只關(guān)注最終的結(jié)果，忽視了戰(zhàn)略實施過程的制度建設(shè)情況，導(dǎo)致部分工作可能缺乏制度的引導(dǎo)，從而影響到最終的工作效果，這對于鄉(xiāng)村治理水平的提升很不利。為了突破這種狀況，國家審計就需要重點、持續(xù)關(guān)注鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給狀況，確保制度的持續(xù)更新與穩(wěn)定供給，讓各項工作計劃都能夠在健全制度的指引下順利落實，并且取得良好的效果。

2.國家審計需要持續(xù)監(jiān)督鄉(xiāng)村治理實效性

國家審計大多時候傾向于事后監(jiān)督，即通過對各個項目效益的審計，了解各項工作情況和各項經(jīng)費使用效率。在這種監(jiān)督審計模式下，鄉(xiāng)村治理工作中倘若存在績效水平偏低、經(jīng)費大量被浪費的問題，則只能追究相關(guān)人員的責(zé)任，并且給后續(xù)方案的挑戰(zhàn)提供依據(jù)，但無法挽救已經(jīng)造成的損失。當(dāng)前，國家審計對于鄉(xiāng)村治理工作成效和制度可行性的監(jiān)督，在時效性和實效性兩方面都存在明顯的不足。為了進一步發(fā)揮國家審計的職能，推動鄉(xiāng)村治理制度的持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量供給，就需要突破以往“事后監(jiān)督”為主的模式，轉(zhuǎn)而引入集事前防控、事中監(jiān)管、事后追蹤為一體的模式，讓鄉(xiāng)村治理工作處于全面監(jiān)督范疇，如此可以對各單位、各崗位人員的工作行為，形成一定的約束力，進而達到規(guī)范鄉(xiāng)村治理行為，提升鄉(xiāng)村治理的效果。

3.國家審計需要持續(xù)關(guān)注制度供給過渡性

鄉(xiāng)村治理工作的中心在于落實國家脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等政策，幫助廣大農(nóng)民群眾脫貧致富，提升農(nóng)村社會的整體經(jīng)濟發(fā)展水平，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量?；趪覍徲嬐晟凄l(xiāng)村高質(zhì)量治理制度過程，需要重點關(guān)注脫貧攻堅工作的過渡性需求。在目前的鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理工作中，脫貧攻堅工作是重點，也是關(guān)鍵節(jié)點。做好脫貧攻堅工作，是持續(xù)落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，也是提升鄉(xiāng)村治理水平的關(guān)鍵。對此，國家審計還需要結(jié)合鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理工作需求，持續(xù)關(guān)注制度供給的過渡性，讓鄉(xiāng)村治理工作重心能夠逐步從脫貧攻堅轉(zhuǎn)移到發(fā)家致富層面，讓高質(zhì)量的鄉(xiāng)村治理為農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展助力，為社會的穩(wěn)定發(fā)展助力。

4.國家審計需要持續(xù)關(guān)注制度供給針對性

制度供給的針對性，會直接影響到鄉(xiāng)村治理工作的最終效果。[2]各地區(qū)在基于國家審計視角，強化建設(shè)鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度的過程中，應(yīng)該明確自身的發(fā)展需求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，制定切實可行的制度改進方案。首先，鄉(xiāng)村治理制度的完善需要以優(yōu)化資源配置、提升資源利用率為根本出發(fā)點；其次，鄉(xiāng)村治理制度的完善需要以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、提升農(nóng)民生活水平為根本目標。結(jié)合鄉(xiāng)村治理工作要求，國家審計需要進一步調(diào)整工作目標和方向，并且持續(xù)更新審計內(nèi)容。以往的鄉(xiāng)村治理工作對于制度有著較強的依賴性，而各項制度更新的速度相對緩慢，針對性不強，因而在日后，需要基于國家審計視角，重點關(guān)注制度供給的針對性，保障制度的新穎性和可行性。

四、國家審計促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度供給對策

國家審計在促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理制度完善方面發(fā)揮了重大作用，在實際的審計工作中，各地區(qū)需要結(jié)合當(dāng)?shù)刂卫砉ぷ鳡顩r，總結(jié)工作經(jīng)驗，并且根據(jù)國家審計機關(guān)出具的審計報告，對各項制度加以完善，為鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

1.發(fā)揮國家審計職能，保障制度的持續(xù)完善

在鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理工作體系中，必然包含了諸多的建設(shè)項目，而項目資金是否能得到優(yōu)化配置，直接關(guān)系到最終的項目效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利落實以及戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，都需要依靠各項制度的支持，其中，項目資金分配制度尤其關(guān)鍵。為了保障鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理項目的整體效益，各地區(qū)需要積極分析以往資金分配制度中存在的不足，并且基于國家審計視角，對資金分配制度加以完善。首先，借助國家審計合理劃分資金用途。鄉(xiāng)村治理工作中，應(yīng)該利用項目資金重點扶持地域特色產(chǎn)業(yè)，持續(xù)關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況，了解脫貧攻堅項目進展和實際效益；及時發(fā)現(xiàn)不合理的資金分配情況，根據(jù)預(yù)期資金分配計劃，推出相應(yīng)的整治措施。其次，借助國家審計規(guī)范資金分配流程。脫貧攻堅項目資金是否滿足專款專用原則，還需要依靠國家審計結(jié)果得知。為了保障資金得到高效使用，國家審計需要將資金分配流程作為監(jiān)督重點，一方面，優(yōu)化資金分配流程，使得各項資金得到優(yōu)化配置，提升資金利用率；另一方面，及時發(fā)現(xiàn)不合理的資金使用行為，減少資金的浪費，降低徇私舞弊行為的發(fā)生概率，防止專項資金被隨意挪作他用。再次，借助國家審計明確資金分配依據(jù)。在不同的階段，鄉(xiāng)村治理工作重點不同，因而國家審計應(yīng)該根據(jù)鄉(xiāng)村治理工作特征，明確各個階段的資金分配標準。例如，在脫貧攻堅階段，需要將大部分資金用于扶持本地貧困戶，幫助他們解決生活問題；在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施階段，需要將大部分資金用于發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。此外，各地區(qū)還可以借助國家審計合理分配鄉(xiāng)村治理權(quán)限，防止權(quán)力被濫用，同時也讓鄉(xiāng)村治理工作者可以更好地為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民服務(wù)。

2.發(fā)揮國家審計職能，促進政策的有效構(gòu)建

國家審計應(yīng)該重點關(guān)注鄉(xiāng)村治理工作中，是否存在貪污腐敗、已脫貧農(nóng)戶返貧等問題，如此可以及時了解到鄉(xiāng)村治理政策的合理性，了解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終實施效果。[3]具體而言，借助國家審計推動鄉(xiāng)村治理政策有效構(gòu)建，需要做好以下幾方面的工作：一是以審計保障鄉(xiāng)村治理政策的穩(wěn)定性。國家審計機關(guān)可以將各項鄉(xiāng)村治理政策的執(zhí)行情況納入審計范疇，通過“政策執(zhí)行前風(fēng)險的預(yù)測、政策執(zhí)行中效果的關(guān)注以及政策執(zhí)行后影響力的分析”，掌握政策實施的具體情況，關(guān)注各項政策的穩(wěn)定性，例如，國家審計可以針對地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行全過程展開監(jiān)督，關(guān)注教育扶貧政策的穩(wěn)定性，評估教育扶貧政策在當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展中實際發(fā)揮的作用。二是以國家審計提升鄉(xiāng)村治理政策的執(zhí)行力度。國家審計需要圍繞政府專項補助、脫貧攻堅、科技創(chuàng)新等政策展開，以此及時發(fā)現(xiàn)政策與實際情況不相符的地方，了解政策的實際可行性，消除政策監(jiān)管漏洞。針對多部門交叉管理問題，制定更加權(quán)責(zé)分明的制度，同時引導(dǎo)各部門展開密切的溝通與合作，確保政策目標的一致性，維護政府政策的權(quán)威地位。三是以國家審計保障鄉(xiāng)村治理政策的時效性。國家審計機關(guān)可以結(jié)合國內(nèi)政治經(jīng)濟發(fā)展形勢和地方經(jīng)濟發(fā)展特征，審查各項政策制度是否符合當(dāng)下的最新要求，以此保障政策的時效性，為提升鄉(xiāng)村治理工作效益打下良好的制度基礎(chǔ)。

3.發(fā)揮國家審計職能，推動路徑的順利建成

鄉(xiāng)村治理工作中涉及的制度多種多樣，為了保障各項工作的順利進行，就需要不斷地完善鄉(xiāng)村治理工作制度，不斷建設(shè)鄉(xiāng)村治理新路徑。借助國家審計完善鄉(xiāng)村治理制度過程，需要明確幾個思路：一是以國家審計推動鄉(xiāng)村治理模式的更新與建立。不同的工作階段需要使用不同的工作模式，因此國家審計機關(guān)可以根據(jù)各地區(qū)以往鄉(xiāng)村治理工作效果，出具相應(yīng)的審計報告，指導(dǎo)各地區(qū)明確后續(xù)的鄉(xiāng)村治理工作思路，明確各崗位工作人員的職責(zé)，借助健全的制度，指導(dǎo)各崗位人員認真落實政策要求，認真指導(dǎo)各項工作。二是以國家審計提升鄉(xiāng)村治理決策機制的科學(xué)性。為了有序推進鄉(xiāng)村治理工作，各地區(qū)就需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和群眾的現(xiàn)實需求，制定行之有效的治理決策。國家審計機關(guān)需要根據(jù)群眾最關(guān)心的問題，評估鄉(xiāng)村治理工作效果，評判各項治理決策的科學(xué)、合理程度，并且在綜合考慮了各項因素之后，給出合理的改進建議，向主管部門及時反饋相關(guān)信息，保障廣大人民群眾的根本利益。三是以國家審計開辟鄉(xiāng)村治理新路徑。鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)性的工程，是一場持久戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理工作者應(yīng)該根據(jù)國家審計機關(guān)反饋的各項數(shù)據(jù)信息，挖掘優(yōu)勢資源，彰顯地域特色，開發(fā)出一條全新的發(fā)展路徑。在實際工作中，鄉(xiāng)村治理工作者需要持續(xù)搜集和分析信息，從中尋找對鄉(xiāng)村發(fā)展有利的信息，基于此，制定科學(xué)的戰(zhàn)略決策，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民走上發(fā)家致富的道路。

4.發(fā)揮國家審計職能，實現(xiàn)機制的不斷強化

在國家審計的職能體系中，監(jiān)督職能占據(jù)著重要地位。以國家審計實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理監(jiān)督機制的持續(xù)強化，是時代發(fā)展的必然要求，也是充分彰顯審計機關(guān)監(jiān)督職能的具體表現(xiàn)。首先，有效的國家審計可以及時揭露鄉(xiāng)村治理工作中不合理的資金使用情況以及濫用職權(quán)等問題，使得鄉(xiāng)村治理各項工作處于全面監(jiān)管范圍，如此可以了解各單位、各崗位人員對各項政策的執(zhí)行情況，把握鄉(xiāng)村治理工作的整體績效水平，判斷工作方案是否科學(xué)、合理；其次，有效的國家審計，也是落實全過程監(jiān)督機制的關(guān)鍵。在以往的審計模式下，國家審計側(cè)重于對結(jié)果的分析，為了提升審計結(jié)果的客觀真實性，審計部門可以實施全過程監(jiān)督原則，將鄉(xiāng)村治理工作過程和結(jié)果都納入審計范疇，即在結(jié)果監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加過程監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容，讓鄉(xiāng)村治理監(jiān)督機制得到強化，使鄉(xiāng)村治理工作處于全面監(jiān)管范圍，如此可以對鄉(xiāng)村治理工作產(chǎn)生一定的行為約束力，使得鄉(xiāng)村治理工作效率得以提升。同時，全面監(jiān)督機制的順利落實，還可以為鄉(xiāng)村治理工作提供制度、方案完善依據(jù)，使得各項工作的目標更加清晰、資金使用情況更加明確、單位績效評價更加科學(xué)合理。

五、結(jié)語

國家審計在促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理的制度供給方面發(fā)揮了重大作用。在日常審計工作中，審計部門應(yīng)該積極更新審計工作理念，創(chuàng)新審計工作模式，豐富審計工作內(nèi)容，結(jié)合鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理工作需求，指導(dǎo)持續(xù)完善各項制度。國家審計需要持續(xù)關(guān)注制度供給穩(wěn)定性、過渡性、針對性，與此同時，持續(xù)監(jiān)督鄉(xiāng)村治理實效性，借助各項措施，充分發(fā)揮出國家審計的基本職能，保障鄉(xiāng)村治理制度的持續(xù)完善，促進鄉(xiāng)村治理政策的有效構(gòu)建，推動鄉(xiāng)村治理路徑的順利建成，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理監(jiān)督機制的不斷強化，高效利用審計結(jié)果，提升鄉(xiāng)村治理工作水平。