土壤污染防治視角下云南省湖泊革命對(duì)策研究— 以撫仙湖為例

曾沛藝，和淑娟，楊牧青

（云南省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650500）

1 背景意義

為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，努力成為生態(tài)文明建設(shè)排頭兵，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)湖泊保護(hù)治理的嚴(yán)峻形勢(shì)，保護(hù)好“高原明珠”[1]，云南省委省人民政府印發(fā)《關(guān)于“湖泊革命”攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》，自此，云南省全面打響“湖泊革命”攻堅(jiān)戰(zhàn)。玉溪市積極落實(shí)省委省政府要求，圍繞“退、減、調(diào)、治、管”五字要求推進(jìn)工作，努力把“三湖”流域打造為踐行“兩山”理論的示范區(qū)。撫仙湖作為我國(guó)蓄水量最大的深水型淡水湖泊，也是云南省水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到I類(lèi)湖泊之一，其“湖泊革命”工作更是首當(dāng)其沖。撫仙湖“湖泊革命”以來(lái)，全面推行“2+N”清河模式，有效控制內(nèi)源污染負(fù)荷，“湖泊革命”成效顯著。

在看到成效的同時(shí)，撫仙湖“湖泊革命”的問(wèn)題依然存在，尤其是在土壤污染防治政策落實(shí)方面存在缺項(xiàng)?！昂锤锩辈粌H是治水，同樣也應(yīng)治土。九大高原湖泊流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況不一，企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程及農(nóng)業(yè)投入品帶來(lái)的土壤污染問(wèn)題不容忽視，老百姓“吃、住”底線無(wú)法保障，將會(huì)一票否決“湖泊革命”成果。針對(duì)九大高原湖泊流域進(jìn)行一場(chǎng)土壤污染防治“大排查”，落實(shí)防止耕地“非糧化”要求，做好耕地分類(lèi)管理，嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，構(gòu)建“水土共治”新格局，讓“老百姓吃得放心，住得安心”；進(jìn)一步探索建立土壤污染防治領(lǐng)域“雙碳”試點(diǎn)，為“湖泊革命”成果添磚加瓦。

2 存在問(wèn)題

2.1 未完全落實(shí)防止耕地“非糧化”要求

“湖泊革命”以來(lái)，撫仙湖流域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，壓縮大水大肥農(nóng)作物種植面積，轉(zhuǎn)變種植模式，共流轉(zhuǎn)14.6萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)66%，大幅減輕了農(nóng)業(yè)面源污染。同時(shí)，在流轉(zhuǎn)14.6萬(wàn)畝耕地中推行以烤煙、水稻、蓮藕、鮮食蠶豆、菜用大豆、油菜、蕎麥、藜麥、葵花、藍(lán)莓等為主的正面準(zhǔn)入種植作物。根據(jù)2020年11月17日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）要求：“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其它類(lèi)型農(nóng)用地……不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)……嚴(yán)禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹(shù)挖塘”。撫仙湖流域耕地基本上屬于永久基本農(nóng)田，按照要求應(yīng)重點(diǎn)種植稻谷、小麥、玉米三大谷物，而正面準(zhǔn)入種植作物清單中，僅有水稻、蕎麥、藜麥為谷物，其種植面積分別為4 000畝、3 000畝、200畝，僅占總面積13.74%，種植非糧食作物占比較大；藍(lán)莓種植面積為11 000畝，占總面積20.99%，違規(guī)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為了園地；蓮藕種植面積為4 000畝，占總面積7.63%，違規(guī)占用永久基本農(nóng)田挖塘。撫仙湖流域耕地流轉(zhuǎn)工作雖走到了全省“湖泊革命”前列，但在耕地使用方面未能完全落實(shí)防止耕地“非糧化”要求，可能影響糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核。

2.2 未執(zhí)行農(nóng)用地分類(lèi)管理制度

為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，讓“老百姓吃得放心”，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治條例》明確規(guī)定農(nóng)用地分類(lèi)管理制度，按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)、安全利用類(lèi)和嚴(yán)格管控類(lèi)。撫仙湖流域中存在一定的安全利用類(lèi)和嚴(yán)格管控類(lèi)耕地，但尚未完全按照不同類(lèi)別耕地采取相應(yīng)的措施，在流轉(zhuǎn)的14.6萬(wàn)畝耕地中，沒(méi)將土壤重金屬污染情況納入耕地流轉(zhuǎn)因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，耕地流轉(zhuǎn)后沒(méi)有進(jìn)行耕地分類(lèi)管理。同時(shí)，在撫仙湖正面準(zhǔn)入種植作物清單中，僅以氮肥、磷肥和鉀肥的施用量為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，未考慮肥料帶來(lái)土壤重金屬累積問(wèn)題，沒(méi)有結(jié)合土壤重金屬污染情況，將作物重金屬累積情況納入正面準(zhǔn)入種植清單準(zhǔn)入條件。相關(guān)文獻(xiàn)顯示，目前撫仙湖流域準(zhǔn)入清單中種植的10種農(nóng)作物均存在重金屬富集情況[2-4]，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 未嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)用地準(zhǔn)入管理要求

為保障人居環(huán)境安全，讓“老百姓住得放心”，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治條例》明確要求：“用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查”。撫仙湖流域啟動(dòng)2萬(wàn)余人的生態(tài)移民搬遷安置工作；關(guān)停徑流區(qū)25個(gè)采砂石場(chǎng)、3戶水泥粉磨站、9戶頁(yè)巖磚廠；關(guān)閉搬遷1 090戶規(guī)模養(yǎng)殖戶（企業(yè)），關(guān)停搬遷工作成效顯著，但沒(méi)啟動(dòng)生態(tài)移民安置點(diǎn)土壤污染狀況調(diào)查，工業(yè)及規(guī)模養(yǎng)殖戶（企業(yè)）遺留場(chǎng)地沒(méi)有進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查工作而直接流轉(zhuǎn)，人居環(huán)境安全得不到保障，遺留土地后續(xù)也得不到安全利用。

2.4 全省水土尚未形成聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制

土壤是大氣、水、固體等廢棄物的最終受體，而土壤污染防治工作僅做了土壤-地下水協(xié)同管控工作，尚未與湖泊治理聯(lián)合起來(lái)。云南省九大高原湖泊是我國(guó)唯一不冰凍的湖區(qū)，是云南不可多得的“高原明珠”，在高原湖泊保護(hù)上應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、做典型、做示范。在全省“湖泊革命”攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)中，未將土壤污染防治的相關(guān)要求進(jìn)行銜接，未能將全省“湖泊革命”措施進(jìn)行完善，撫仙湖“湖泊革命”也僅從水污染防治的角度進(jìn)行磷礦山開(kāi)采治理修復(fù)，未與土壤污染防治源頭管理有機(jī)結(jié)合，未能形成“水土聯(lián)治”的管理格局。同時(shí)，省級(jí)層面未形成土壤污染防治政策落實(shí)監(jiān)管制度，存在“有法律規(guī)定、有政策、有要求，但未執(zhí)行、慢實(shí)施”的情況。

3 對(duì)策建議

3.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 全面落實(shí)耕地“非糧化”要求

貫徹落實(shí)防治耕地“非糧化”要求，省、州（市）和縣（區(qū)、市）三級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住糧食安全的生命線。建議省自然資源廳主動(dòng)與九大高原湖泊“湖泊革命”工作相銜接，將土地流轉(zhuǎn)的地塊板塊疊加至永久基本農(nóng)田“一張圖”管理，明確全省耕地“非糧化”情況，制定整改方案，并爭(zhēng)取能將耕地“非糧化”整改工作范圍在全省執(zhí)行；“湖泊革命”所在區(qū)域確需非糧食作物種植的地塊的，應(yīng)主動(dòng)與自然資源主管部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，提前進(jìn)行永久基本農(nóng)田調(diào)整。土地流轉(zhuǎn)的“湖泊革命”指揮部在制定正面準(zhǔn)入種植作物時(shí)，應(yīng)充分將永久基本農(nóng)田因素考慮在內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“非糧化”相關(guān)要求，在永久基本農(nóng)田上，重點(diǎn)考慮糧食作物種植；尚未進(jìn)行或者正在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的“湖泊革命”指揮部，應(yīng)提前分析涉及永久基本農(nóng)田地塊情況，充分考慮耕地“非糧化”因素后，再行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3.2 分類(lèi)管理 確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

進(jìn)一步強(qiáng)化耕地分類(lèi)管理制度的落實(shí)，嚴(yán)格安全利用類(lèi)和嚴(yán)格管控類(lèi)耕地措施，強(qiáng)化九大高原湖泊流域內(nèi)產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)將紅黃板區(qū)域與九大高原湖泊流域進(jìn)行疊加分析，確定流域內(nèi)紅黃版分布情況；聚焦九大高原湖泊流域耕地土壤超篩選值區(qū)域，對(duì)耕地土壤和農(nóng)產(chǎn)品加密協(xié)同監(jiān)測(cè)，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，動(dòng)態(tài)調(diào)整耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量監(jiān)管，從嚴(yán)查處向農(nóng)田施用不達(dá)標(biāo)肥料等農(nóng)業(yè)投入品的行為；推廣應(yīng)用品種替代、水肥調(diào)控、生理阻隔、土壤調(diào)理等安全利用技術(shù)，加強(qiáng)嚴(yán)格管控類(lèi)耕地風(fēng)險(xiǎn)管控；結(jié)合正面準(zhǔn)入種植作物清單，建立九大高原湖泊流域農(nóng)作物種植推薦清單。糧食和物資儲(chǔ)備主管部門(mén)，應(yīng)加強(qiáng)九大高原湖泊流域糧食收儲(chǔ)和流通監(jiān)管，杜絕重金屬超標(biāo)糧食進(jìn)入口糧市場(chǎng)。

3.3 嚴(yán)格準(zhǔn)入 確保人居環(huán)境安全

嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，強(qiáng)化九大高原湖泊流域內(nèi)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序。自然資源和生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，應(yīng)積極落實(shí)建設(shè)用地聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，針對(duì)九大高原湖泊流域內(nèi)已搬遷或者即將搬遷的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、采砂石場(chǎng)或可能對(duì)土壤造成污染的企業(yè)及其周邊，進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果再進(jìn)入用地程序。針對(duì)移民搬遷安置區(qū)，已完成移民搬遷的區(qū)域，應(yīng)補(bǔ)充土壤污染狀況調(diào)查程序；未進(jìn)行移民搬遷工作的區(qū)域，自然資源主管部門(mén)應(yīng)提前確定移民搬遷區(qū)，因地制宜適當(dāng)提前土壤污染狀況調(diào)查。確定有土壤污染且有風(fēng)險(xiǎn)的地塊，應(yīng)盡快采取土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)措施，不得建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，確保人居環(huán)境安全。

3.4 聯(lián)防聯(lián)控 全面推進(jìn)“水土共治”新格局

“湖泊革命”涉及區(qū)域，應(yīng)在政策貫徹落實(shí)上高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，主動(dòng)推進(jìn)“水土共治”管理制度。九大高原湖泊指揮部應(yīng)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等土壤污染防治主管部門(mén)，在“湖泊革命”現(xiàn)有要求的基礎(chǔ)上，主動(dòng)與《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治條例》等法律法規(guī)進(jìn)行銜接，分析流域內(nèi)土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，以及存在的主要問(wèn)題，提前將土壤污染防治工作融入到“湖泊革命”中，豐富“湖泊革命”成果。

3.5 試點(diǎn)先行 探索建立土壤污染防治領(lǐng)域“雙碳”試點(diǎn)

生物炭作為良好的土壤污染物修復(fù)的固碳技術(shù)材料[8]，不僅可以提高撫仙湖耕地流轉(zhuǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用率，還可以有效地降低土壤重金屬活性[6]，提升土壤肥力，同時(shí)，可以將農(nóng)作物中已固定的“碳”進(jìn)行更長(zhǎng)久時(shí)間的固定，為土壤污染防治領(lǐng)域“雙碳”提供有力支撐[7]。撫仙湖流域已完成14.6萬(wàn)畝耕地流轉(zhuǎn)，耕地圍繞撫仙湖分布，較為集中，土地使用權(quán)人統(tǒng)一，較好地起到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范作用。在撫仙湖耕地流轉(zhuǎn)區(qū)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用，分析現(xiàn)有農(nóng)業(yè)廢棄物類(lèi)型，全面推廣生物炭制備及利用，探索建立基于生物炭的農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用區(qū)，打造土壤污染防治領(lǐng)域“雙碳”試點(diǎn)。