我國(guó)推行住房反向抵押養(yǎng)老模式的法律困境與對(duì)策

林亦梵

西北大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710000

20世紀(jì)末以來，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快，我國(guó)黨和政府高度重視養(yǎng)老保障問題，把養(yǎng)老保障事業(yè)明確納入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中。同時(shí)，中國(guó)家庭住房擁有率高，房產(chǎn)成為中國(guó)家庭的主要資產(chǎn)，對(duì)老年人住房的妥善處理成為解決養(yǎng)老問題的重要途徑。因此，近年來，我國(guó)在借鑒國(guó)外“以房養(yǎng)老”經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合本土國(guó)情的基礎(chǔ)上，逐步開展“以房養(yǎng)老”的探索實(shí)踐。其中，主要以政府鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主，旨在發(fā)展一種新型養(yǎng)老模式以解決我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老難題。

一、我國(guó)住房反向抵押的發(fā)展現(xiàn)狀

21世紀(jì)，以房養(yǎng)老在我國(guó)進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域。2001年，原中房集團(tuán)董事長(zhǎng)孟曉蘇發(fā)表文章，提出反向抵押以房養(yǎng)老。［1］2003年，他又向國(guó)務(wù)院提出書面建議，要推進(jìn)以房養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，“以房養(yǎng)老”被正式引入國(guó)家決策層。同年8月，原保監(jiān)會(huì)和國(guó)家原建設(shè)部聯(lián)合向國(guó)務(wù)院提交《關(guān)于開辦“反向抵押貸款”有關(guān)問題的報(bào)告》。2004年底，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)計(jì)劃在廣州、北京、上海等全國(guó)幾大重點(diǎn)城市，試點(diǎn)推出主要面向老年群體的住房反向抵押貸款的壽險(xiǎn)品種。之后，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)又先后于2014年和2018年印發(fā)了《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于擴(kuò)大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)開展范圍的通知》，體現(xiàn)我國(guó)對(duì)于發(fā)展住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)的鼓勵(lì)態(tài)度。

（一）我國(guó)住房反向抵押的實(shí)踐模式

住房反向抵押屬于金融類型的以房養(yǎng)老，該業(yè)務(wù)又可分為，銀行的住房反向抵押貸款和保險(xiǎn)公司的住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)，兩種模式都表現(xiàn)為：老人將其個(gè)人所有的住房抵押給金融機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)將養(yǎng)老金一次性或分期給付老人，老人去世后金融機(jī)構(gòu)就老人的房產(chǎn)優(yōu)先受償。［2］其實(shí)質(zhì)是一種不動(dòng)產(chǎn)抵押關(guān)系，老人作為借款人，向金融機(jī)構(gòu)借款，并將自己合法擁有的住房作為擔(dān)保抵押給金融機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)向老人支付價(jià)金，而當(dāng)債務(wù)無法償付時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可就老人的住房?jī)?yōu)先受償。只不過，在住房反向抵押模式下，老人借款目的是保障養(yǎng)老生活，本身并不具有償還能力，金融機(jī)構(gòu)開展住房反向抵押業(yè)務(wù)的目的也并不是賺取借款利息，而是獲取房產(chǎn)增值。2004年起，我國(guó)部分城市開始住房反向抵押試點(diǎn)，如南京的“以房換養(yǎng)”、北京的“養(yǎng)老房屋銀行”、上海的“以房自助養(yǎng)老”和中信銀行“養(yǎng)老按揭”業(yè)務(wù)等等方式，具體操作模式各有差異，大都以失敗告終。［3］

（二）我國(guó)住房反向抵押面臨的問題

長(zhǎng)期以來，住房反向抵押養(yǎng)老模式未能在我國(guó)廣泛推廣，原因包括：傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念限制下，老人和子女大多不愿通過轉(zhuǎn)移房屋產(chǎn)權(quán)來解決老人的養(yǎng)老問題；老人擔(dān)心房屋增值后，自己和子女的利益受損；經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)多為民營(yíng)機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)威和公信力，并且我國(guó)目前沒有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)糾紛頻發(fā)；金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)受老人壽命時(shí)限、房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等因素影響，利潤(rùn)難以預(yù)測(cè)，因此開展住房反向抵押養(yǎng)老業(yè)務(wù)的積極性不高。

除上述原因外，目前住房反向抵押在我國(guó)的發(fā)展還面臨一系列法律限制，如“禁止流押”的規(guī)定、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題不明確、農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙等等問題。要使住房反向抵押養(yǎng)老模式在我國(guó)得以推廣，首先應(yīng)當(dāng)為其發(fā)展掃清法律制度上的障礙，為住房反向抵押養(yǎng)老模式創(chuàng)設(shè)合法資格。

二、我國(guó)目前推行住房反向抵押的法律困境

（一）“禁止流押”制度限制房產(chǎn)交易

我國(guó)目前的以房養(yǎng)老模式主要是住房反向抵押，即老人將住房抵押給金融機(jī)構(gòu)，利用從金融機(jī)構(gòu)獲得的養(yǎng)老金生活，其實(shí)質(zhì)是以擔(dān)保物的所有權(quán)清償債務(wù)。［4］當(dāng)下，我國(guó)的房產(chǎn)價(jià)值高，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)住房反向抵押業(yè)務(wù)的主要?jiǎng)恿κ峭ㄟ^取得房屋所有權(quán)從而獲取房產(chǎn)的剩余期待價(jià)值，但我國(guó)目前的擔(dān)保制度卻不利于這一模式的發(fā)展推廣。

《民法典》出臺(tái)以前，我國(guó)原《物權(quán)法》和原《擔(dān)保法》中明確規(guī)定了“禁止流押”制度，①使經(jīng)營(yíng)住房反向抵押業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)取得老人房屋所有權(quán)直接失去的合法依據(jù)。為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)需求，《民法典》第四百零一條肯定了“流押”的有效性，允許債權(quán)人依法就擔(dān)保財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償。但這一改變相較于“禁止流押”的規(guī)定并無實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，②只是說債權(quán)人可以優(yōu)先受償房屋價(jià)款，但是仍不能直接獲取房屋所有權(quán)。而金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)住房反向抵押養(yǎng)老業(yè)務(wù)的動(dòng)力往往就是獲得抵押房產(chǎn)的增值，此種情況下，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)不能合法取得房屋的剩余價(jià)值，由此限制了金融機(jī)構(gòu)開展住房反向抵押業(yè)務(wù)的積極性，使得住房反向抵押難以普遍適用于我國(guó)的養(yǎng)老領(lǐng)域。

（二）住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期障礙

我國(guó)的居住用地使用權(quán)期限大多為70年，③老年人的住房往往已經(jīng)居住了較長(zhǎng)時(shí)間，因此辦理住房反向抵押時(shí)，需要面臨住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿如何處理的問題。

《民法典》第三百五十九條確定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿的自動(dòng)續(xù)期原則，但對(duì)于續(xù)期費(fèi)用的具體問題還有待出臺(tái)相應(yīng)的法律、行政法規(guī)予以具體明確。20世紀(jì)70年代，我國(guó)部分地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的問題。目前我國(guó)法律對(duì)“續(xù)期是否需要繳納土地出讓金？”“繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、減免費(fèi)用到底怎么確定？”等問題還沒有做出明確回應(yīng)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度規(guī)定不明確會(huì)產(chǎn)生房屋價(jià)值難以評(píng)估、交易成本上升等問題，基于這些潛在風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)往往難以開展住房反向抵押業(yè)務(wù)。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙

原保監(jiān)會(huì)曾發(fā)布《中國(guó)保監(jiān)會(huì)關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，其中指出，老年人辦理住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須對(duì)房屋享有完全獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，其他各經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)也基本有此要求。然而，宅基地使用權(quán)設(shè)立目的僅是為了保障農(nóng)村地區(qū)人民的生活需要，具有福利性特點(diǎn)，其內(nèi)容只包括占有和使用，并不具有收益的權(quán)能，《民法典》也明確規(guī)定“宅基地使用權(quán)禁止抵押”，農(nóng)村宅基地上的住房只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能向外流轉(zhuǎn)。在住房反向抵押規(guī)則與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的沖突之下，金融機(jī)構(gòu)不但無法獲得老年人住房的所有權(quán)，甚至無法通過抵押受償房屋價(jià)款，因此難以在農(nóng)村地區(qū)開展住房反向抵押業(yè)務(wù)。［5］

三、我國(guó)推行以房養(yǎng)老的法律對(duì)策

（一）訂立居住權(quán)合同，突破“禁止流押”限制

居住權(quán)，是一種用益物權(quán)，是指能夠?qū)λ说淖》窟M(jìn)行占有和使用的權(quán)利。居住權(quán)可以通過遺囑或遺贈(zèng)的方式設(shè)立，也可以通過合同約定設(shè)立。當(dāng)事人可以約定居住權(quán)的存續(xù)期限，未約定的，居住權(quán)自居住權(quán)人死亡時(shí)消滅。④居住權(quán)“入典”為解決養(yǎng)老問題提供了幾種新思路。一是，老人與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)同時(shí)簽訂買賣合同和居住權(quán)合同，在轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)后，再進(jìn)行居住權(quán)登記。這樣既讓老人獲得了養(yǎng)老金，又能保障老人繼續(xù)居住在自己熟悉的房子里。但這種方法并不涉及抵押擔(dān)保問題，不屬于住房反向抵押，可以作為一種“以房養(yǎng)老”的手段。二是，將居住權(quán)與住房反向抵押相結(jié)合。老人和金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)老人的健康狀況約定一個(gè)債務(wù)履行期限，結(jié)合住房?jī)r(jià)值，定期向老人支付一定養(yǎng)老金。若老人在期限屆滿前去世，金融機(jī)構(gòu)則可以依法優(yōu)先受償老人住房的價(jià)款，這樣既符合“禁止流押”的規(guī)定，又能保證金融機(jī)構(gòu)獲得一定的收益；若老人在期限屆滿前未去世，則與金融機(jī)構(gòu)簽訂房屋買賣合同，房屋價(jià)款部分用于償還債務(wù)，部分作為養(yǎng)老金用于老人生活，同時(shí)辦理居住權(quán)登記，使老人獲得房屋內(nèi)的居住權(quán)。［6］這樣既解決了“禁止流押”的限制，又可以在不修改現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上，利用居住權(quán)實(shí)現(xiàn)住房反向抵押。

（二）適用最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則

如前文所述，《民法典· 物權(quán)編》確定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的原則性規(guī)定，具體標(biāo)準(zhǔn)仍有待新規(guī)定。有學(xué)者將自動(dòng)續(xù)期理解為永久、無償續(xù)期，其認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期意味著不需要繳納費(fèi)用，也不需要辦理登記。［7］但這種觀點(diǎn)體現(xiàn)了土地私有化傾向，實(shí)質(zhì)上否定了國(guó)家和集體的土地所有者身份。同時(shí)，住宅用地使用權(quán)永久、無償續(xù)期意味著住房的持有成本下降，預(yù)期收益增加，可能會(huì)助長(zhǎng)炒房的投機(jī)行為，與我們國(guó)家當(dāng)下“住房不炒房”的主張相違背。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)采取有償原則。

續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定可以適用“最低居住面積”，小于一定面積的住房可以免征或少征費(fèi)用，至于超出最低居住面積的部分，可以參考我國(guó)的個(gè)人所得稅制度，采用超額累進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，將不同面積的住房劃分等級(jí)進(jìn)行收費(fèi)，這樣既能保障公民的居住需求，又可以調(diào)節(jié)收入差距，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。［8］基于養(yǎng)老保障的社會(huì)目的，對(duì)于辦理以房養(yǎng)老的住房，可以給更大幅度地優(yōu)惠，進(jìn)一步降低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以此提高老人和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性，進(jìn)而解決住房反向抵押面臨的房屋產(chǎn)權(quán)期限困境。

（三）鼓勵(lì)以房養(yǎng)老，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制

相比于城市地區(qū)，農(nóng)村老人的可支配收入較少，依靠住房養(yǎng)老的需求更強(qiáng)，因此在農(nóng)村地區(qū)推行住房反向抵押更為必要。近年來，國(guó)家注意到宅基地使用權(quán)過多注重對(duì)農(nóng)村地區(qū)人民的福利性保障，而忽略了農(nóng)村地區(qū)對(duì)住房交易的需求。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提到：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’。”同時(shí)，2020年6月，中央全面深化改革委員會(huì)通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，明確適度放寬宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。這表明農(nóng)村住房的產(chǎn)權(quán)限制正在逐步放開，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以擁有財(cái)產(chǎn)屬性，其抵押、轉(zhuǎn)讓成為可能。進(jìn)而，可以類比住宅建設(shè)用地使用權(quán)，確定宅基地使用權(quán)的使用期限，使宅基地價(jià)值可以被明確評(píng)估，由此使住房反向抵押在農(nóng)村地區(qū)獲得合法運(yùn)行的途徑。［9］

四、結(jié)語

在我國(guó)老齡化和住房高擁有率的社會(huì)背景之下，住房反向抵押在我國(guó)擁有較大的發(fā)展空間，對(duì)于解決我國(guó)的養(yǎng)老問題具有重要意義。從國(guó)家層面來說，可以通過利用居住權(quán)制度化解“禁止流押”的限制、細(xì)化住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則、放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制等方法，推廣住房反向抵押養(yǎng)老模式。當(dāng)然，“以房養(yǎng)老”還涉及許多其他領(lǐng)域，仍需要探索完善其他相關(guān)制度，共同搭建起一個(gè)全面、穩(wěn)定的養(yǎng)老體系。