“責(zé)令改正”
——基于處罰與教育相結(jié)合原則的視角

胡勝泉

湖北今天律師事務(wù)所，湖北 武漢 430071

一、問題的提出

行政機關(guān)在實施行政處罰過程中，通常會碰上這種情形：行政機關(guān)在針對某一行政違法行為進行立案后，根據(jù)《行政處罰法》第二十八條規(guī)定［2］發(fā)出責(zé)令改正的通知，責(zé)令行政違法當(dāng)事人限期改正；行政違法當(dāng)事人在收到責(zé)令改正通知后，立即改正違法行為，甚至還出具書面檢討，表示已獲得充分的警示和教育，并承諾不再二犯。在此情形下，行政機關(guān)是否仍需對該違法行為人繼續(xù)執(zhí)行行政處罰程序？若繼續(xù)，有“為罰而罰”的嫌疑，且似乎與“處罰與教育相結(jié)合”的原則相違背；若不繼續(xù)，由于違法行為確實存在，在《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定中，似乎又顯得無法自洽。

針對“責(zé)令改正”這一程序，在基層對《行政處罰法》的適用過程中，長期存在理解上的困惑。本次修訂的《行政處罰法》，其第二十八條對實施行政處罰的同時應(yīng)當(dāng)“責(zé)令改正或者限期改正”的表述沒有變化，但關(guān)于“責(zé)令改正或者限期改正”的性質(zhì)與適用，仍然存在老生常談的爭議。本文試圖從“處罰與教育相結(jié)合原則”的視角，針對“責(zé)令改正”這一程序，做出簡單的厘清，希望能對解決問題有所裨益。

二、對“責(zé)令改正”的理解

（一）定義與范圍

《行政處罰法釋義》（袁雪石著）認(rèn)為“責(zé)令改正”是“責(zé)令行政違法人通過為或者不為一定行為，恢復(fù)到違法行為前的狀態(tài)，無論該行政行為是否合法，如當(dāng)事人不執(zhí)行責(zé)令行為，就會受到行政處罰或者承擔(dān)其他形式的不利后果”。［3］據(jù)此，筆者認(rèn)為，“責(zé)令改正”是禁止違法行為人繼續(xù)違法行為，或要求矯正違法行為，使其恢復(fù)到合法的狀態(tài)。

葉曉川在《“責(zé)令改正”的規(guī)范性研究》中指出“據(jù)不完全統(tǒng)計，直接包含‘責(zé)令改正’的規(guī)范性文件近25000篇……而‘責(zé)令改正’的內(nèi)涵與外延、法律屬性等，理論和實踐中均沒有給予一致性的回答”［4］，本文基于《行政處罰法》第二十八條第一款的具體規(guī)定和定義，所指的“責(zé)令改正”，包括“責(zé)令改正違法行為”和“責(zé)令限期改正違法行為”。

（二）與行政處罰的關(guān)系

關(guān)于“責(zé)令改正”與行政處罰的關(guān)系，在理論界存在兩種不同認(rèn)識，一種觀點認(rèn)為“責(zé)令改正”屬于行政處罰，是種屬關(guān)系，另一種觀點則認(rèn)為二者存在明顯區(qū)別。本文傾向于后者。

從立法的角度，“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”曾出現(xiàn)在《行政處罰法（修訂草案）》行政處罰的法定種類中，但在該修訂草案二次審議稿中，又將該表述刪除，理由是“與其他行政管理措施的邊界不夠清晰”，且該解釋明確了“責(zé)令改正”不屬于某一種類的“行政處罰”。同時，在最終修訂和實施的《行政處罰法》第九條中，“責(zé)令改正”仍然沒有被作為一個明確、獨立的處罰種類予以規(guī)范。

從司法實踐的角度，最高人民法院在山東省淄博市人民政府、王某和再審審查與審判監(jiān)督一案［《行政裁定書》（2018）最高法行申4718號）］中，對二者的關(guān)系進行了較為充分論述：“第一，責(zé)令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機關(guān)在實施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令。第二，兩者性質(zhì)、內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽造成損害的懲戒；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。第三，兩者的規(guī)制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對行政相對人科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀……”［5］，據(jù)此，從功能、作用角度，“責(zé)令改正”與行政處罰均系兩個不同性質(zhì)的行為，所產(chǎn)生的效果也完全不同。

綜上所述，無論從立法角度還是司法實踐，結(jié)合《行政處罰法》法條表述及其理論，行政機關(guān)作出的“行政處罰”“責(zé)令改正”，應(yīng)屬于兩個獨立行為。

（三）“責(zé)令改正”在《行政處罰法》中的法律性質(zhì)

全國人大常委會法制工作委員曾表示，“行政機關(guān)在處理行政違法案件時，無論準(zhǔn)備對違法行為人處以何種行政處罰，都應(yīng)首先要求違法行為人及時糾正違法行為”［6］，應(yīng)松年、馬懷德則認(rèn)為，“在實施行政處罰時，往往同時責(zé)令當(dāng)事人改正或者糾正違法行為，這也可以看成行政處罰法律適用的一個方面”［7］。

結(jié)合前述論斷，“責(zé)令改正”是為了在作出行政處罰時，要求違法當(dāng)事人自行糾正其違法行為，該種“責(zé)令形式”具體到其他專門的法律法規(guī)中，包括“停止違法行為、召回違法產(chǎn)品、制止危害后果發(fā)生或擴大、恢復(fù)原狀、賠償損失”等，其本身并不具有懲罰性，類似于《國家賠償法》的“填平補齊”原則，或民法理論中的“恢復(fù)原狀”，即盡力恢復(fù)到違法行為發(fā)生前的狀態(tài)。

三、處罰與教育相結(jié)合原則

（一）行政處罰的目的

我國自古就有反對“不教而誅”的傳統(tǒng)，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》也要求“廣泛運用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式，努力做到寬嚴(yán)相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度”，自覺守法的治理成本更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于由行政機關(guān)作出的行政處罰?！缎姓幜P法》第六條“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定實際上已經(jīng)明確，行政機關(guān)實施行政處罰的目的，并非訴求實施行政處罰本身，處罰只是手段，“教育公民、法人或者其他組織自覺守法”才是最終的目的。

（二）“處罰與教育相結(jié)合原則”的現(xiàn)實困境

如在本文開頭所述，目前“處罰與教育相結(jié)合原則”的適用，在基層執(zhí)法中充滿了困境。

從立法的角度，現(xiàn)行的《行政處罰法》對行政處罰的實體和程序都作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但作為“處罰與教育相結(jié)合原則”下的目標(biāo)，盡管《行政處罰法》第六條確定了教育的原則，但沒有任何關(guān)于“教育原則”的實體或程序性的具體規(guī)定，對于如何達(dá)到“教育是行政處罰行為”目的也沒有任何要求和監(jiān)督性的規(guī)定。

從執(zhí)法的角度，究竟什么是“教育”，如何才能達(dá)到“教育”目的，沒有任何量化指標(biāo)，也正因為如此，具體行政執(zhí)法者不可能對該原則予以應(yīng)有重視；相反地，在各種考核的背景下，行政處罰自由裁量權(quán)被濫用，導(dǎo)致行政處罰缺乏柔性，出現(xiàn)能罰盡罰，甚至就高不就低的執(zhí)法習(xí)慣——這種現(xiàn)象進一步導(dǎo)致違法行為人的抵觸，長此以往“教育作用”名存實亡。

（三）“責(zé)令改正”在實踐中已被等同于行政處罰

實踐中，由于各種原因，行政機關(guān)往往在針對違法行為時，都在客觀上將發(fā)出“責(zé)令改正”通知，作為行政處罰前置的一個必經(jīng)的或者法定的程序，并將最終作出行政處罰決定；因此，一個違法行政行為無論是否符合《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定情形，都不會影響繼續(xù)推進后續(xù)程序。這種模式幾乎已被固化。這種固化導(dǎo)致《行政處罰法》中“不予行政處罰”的規(guī)定流于形式，且產(chǎn)生更加消極的示范效應(yīng)：行政違法當(dāng)事人在收到“責(zé)令改正”通知后，都會基于實際經(jīng)驗明確這只是作出行政處罰的一個必經(jīng)程序，無論自己是否改正、違法行為是否微小，都不足以改變收到行政處罰決定的后果——那么對于行政違法當(dāng)事人來講，則沒有必要進行自我糾正，因為在他們看來，此時的“責(zé)令改正”就已經(jīng)等同于“行政處罰決定”。由此，行政處罰行為的“處罰與教育相結(jié)合原則”徹底喪失意義。

四、“責(zé)令改正”后，“不予行政處罰”的妥善運用

（一）“不予行政處罰”的法理基礎(chǔ)

江國華、丁安然在《“首違不罰”的法理與適用》中指出，“法律懲罰不是萬能的，行政處罰的作用有限，必須結(jié)合行政教育的手段才可實現(xiàn)制裁與預(yù)防的雙重效果。行政處罰通過權(quán)力制裁權(quán)利的方式來達(dá)到懲罰與威懾的效果，具有暴力和強制的成分，屬于一種必要之惡的存在。但若一味通過處罰的手段來制裁違法行為，則違背了‘人是目的’的根本”［8］，該論斷不僅僅是針對“首違不罰”，而在整個行政處罰法的適用中，“警示、訓(xùn)誡、說理”等行政教育手段具有人性化和柔性色彩，可彌補行政處罰之不足；處罰與教育的有機結(jié)合，有利于實現(xiàn)制裁與預(yù)防違法行為的雙重目的。

（二）“責(zé)令改正”不應(yīng)被理解成等同于行政處罰

通過前文的論述，《行政處罰法》中的“責(zé)令改正”并不直接等同于行政處罰，其并不能作為一個對行政相對人的權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響、獨立產(chǎn)生效力的行為。因此，為了回歸行政處罰的行為目的，本文認(rèn)為，在針對行政違法當(dāng)事人作出“責(zé)令改正”的通知后，若行政違法當(dāng)事人及時改正違法行為，且其違法行為符合《行政處罰法》第三十三條規(guī)定［9］的情形時，行政機關(guān)不應(yīng)囿于“瞻前顧后”“趨利避害”的執(zhí)法考量，而應(yīng)在“處罰與教育相結(jié)合原則”下，準(zhǔn)確適用《行政處罰法》第五十七條，作出“不予行政處罰決定”。至此，“責(zé)令改正”才會真正具有實質(zhì)性效果，“處罰與教育相結(jié)合”的行政處罰理念，才會真正得以實現(xiàn)。

五、結(jié)語和建議

2020年，《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū) 第六批改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣工作的通知》要求在“多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝庳?zé)清單模式”。無論是《行政處罰法》在修訂前還是修訂后，“處罰與教育相結(jié)合原則”下的“不予行政處罰”的處理方式是一如既往的，但由于多重困境，這種處理方式長期流于形式，“責(zé)令改正”的行為機械地變成了行政處罰的一個前置程序，在某些特殊情形下甚至等同于行政處罰，鑒于此，除了正確適用《行政處罰法》第五十七條的規(guī)定外，本文建議：在行政處罰過程中，可以在“責(zé)令改正”后，從以下角度進行細(xì)化：厘清處罰與教育的邊界和尺度，進一步細(xì)化或創(chuàng)設(shè)適用“教育原則”的種類和適用情形，類比行政處罰的具體規(guī)定，對在適用“教育原則”時應(yīng)該考慮的因素如違法行為的危害程度、違法行為人主觀態(tài)度和認(rèn)知等進行更加充分的考量，并明確在適用“教育原則”時對行政處罰后果的排斥效果。如此，《行政處罰法》的“處罰與教育相結(jié)合原則”，方能真正落到實處。