中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度的背景現(xiàn)狀和完善路徑

安樹(shù)旺 張淄博

1.青島理工大學(xué)，山東 青島 266520；2.山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

一、中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度的背景及現(xiàn)狀

（一）中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度的建立背景

檢察官職業(yè)保障制度是司法制度的重要組成部分，是為了保證和落實(shí)檢察官依法履行職責(zé)，避免外界非法干涉檢察權(quán)的行使，而在檢察院內(nèi)部系統(tǒng)內(nèi)和外部建立的制度體系。檢察官是法律的捍衛(wèi)者和執(zhí)行法律的監(jiān)督者，檢察權(quán)是檢察部門在憲法和法律的規(guī)定下，依法正確執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中的體現(xiàn)。而作為個(gè)體的檢察官，是現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)行檢察權(quán)的主體，因此需要建立特殊的檢察官保障制度，從多方面多維度做好對(duì)檢察官依法履職行權(quán)的保障，使檢察官全身心地投入到檢察工作中。

我國(guó)檢察官職業(yè)保障制度涵蓋的范圍較廣泛，檢察官職業(yè)保障制度主要包含以下幾個(gè)方面：職業(yè)權(quán)利保障、職業(yè)身份保障、職業(yè)收入保障、職業(yè)安全保障。職業(yè)權(quán)利保障就是檢察官依法履行檢察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。職業(yè)身份保障是指檢察官的招錄、任用、遴選都要依據(jù)法律的規(guī)定，按照一定的程序進(jìn)行，檢察官的身份一經(jīng)確定，非經(jīng)法定程序或法定理由不得隨意更換、免職、降職等。職業(yè)收入保障指的是檢察官的收入應(yīng)當(dāng)與其身份、職責(zé)等相一致。職業(yè)安全保障是指檢察官在從事檢察過(guò)程中，要保障其人身不受到案件利害關(guān)系人的打擊、報(bào)復(fù)、陷害等危及人身安全的威脅。

（二）中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度的現(xiàn)狀

從目前看，我國(guó)檢察官職業(yè)保障機(jī)制還不夠系統(tǒng)，職業(yè)保障受到許多社會(huì)人為因素的干擾，有的在檢察工作中，不遵守組織紀(jì)律、法律法規(guī)，根據(jù)主觀思想去做出決定，甚至檢察機(jī)關(guān)為了利益而指揮檢察官開(kāi)展相應(yīng)的工作，制約了檢察工作的開(kāi)展。另外，檢察官在辦理案件期間因?yàn)榘讣旧硎艿讲还呢?zé)任追究，阻礙了檢察官辦理案件的積極性。其次，司法體制改革后，入額的員額檢察官與其他兩類工作人員相比工資上差距太大，同時(shí)員額制檢察官名額有限，造成了晉升空間有限，部分檢察人員流失，從現(xiàn)在看，檢察官單獨(dú)職務(wù)序列配套的薪酬保障制度尚未真正建立，檢察官待遇提高的期望值與現(xiàn)實(shí)相比差距較大。最后，職業(yè)安全保障方面的保障制度還不夠完善，檢察官和檢察工作人員因公犧牲、意外傷害等相關(guān)保障制度沒(méi)有跟上，相關(guān)的待遇沒(méi)有落實(shí)完善。

二、中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度建立的意義

司法工作人員是法律的生命線，司法公信力需要由人來(lái)維護(hù)，檢察官是堅(jiān)守正義的最后一道防線，在訴訟中扮演著十分重要的角色，特別是在刑事訴訟中，檢察官起著偵查與審判的銜接環(huán)節(jié)，承上啟下，必須保證檢察工作的公正。建立檢察官職業(yè)保障制度有利于檢察官在履職工作中保持廉潔正派的品質(zhì)，有效抵御丑陋的市儈風(fēng)氣，保證國(guó)家公權(quán)力得到正確履行。國(guó)家職業(yè)保障體系的建立所給予檢察官在社會(huì)中的生活水平和社會(huì)地位，也決定了檢察官在依法履責(zé)中實(shí)際具備的抗壓能力，有效地保證司法工作公正、公平、有序地進(jìn)行。

中國(guó)的檢察制度除具有檢察職能外，我國(guó)《憲法》還賦予了其法律監(jiān)督的職責(zé)，對(duì)司法工作人員的監(jiān)督、對(duì)公民的監(jiān)督，給予了檢察機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，但是這也很容易導(dǎo)致行政權(quán)力的膨脹，威脅公民個(gè)人的權(quán)利。黨的十八屆四中全會(huì)提出了探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這些是《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，進(jìn)一步對(duì)檢察官隊(duì)伍提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。檢察官履行職責(zé)，并不是僅僅代表檢察機(jī)關(guān)，而是代表《憲法》賦予的法律監(jiān)督的地位，如果面對(duì)其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的非法干涉而退卻，勢(shì)必會(huì)弱化檢察制度的社會(huì)效力。檢察官是實(shí)施檢察制度的唯一主體，更是保證司法的純潔性和公正性的代表，如果連其本身的正常履職都受到社會(huì)大眾的質(zhì)疑，我們的司法公信力又有什么威信可言。檢察官本身應(yīng)當(dāng)遵守檢察官職業(yè)準(zhǔn)則，不超越權(quán)力邊界，保證檢察群體的職業(yè)榮譽(yù)感。檢察官不可避免地要面對(duì)來(lái)自各個(gè)群體的壓力，要使檢察權(quán)行使的各個(gè)環(huán)節(jié)保持獨(dú)立地位，避免檢察權(quán)本身和檢察機(jī)關(guān)的憲法地位受到挑戰(zhàn)，這成為司法體制改革需要解決的問(wèn)題。［2］構(gòu)建科學(xué)合理的職業(yè)保障體系可以從多方面保障檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)，讓司法過(guò)程更加透明。

三、中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度的不足

（一）未建立獨(dú)立的檢察官職業(yè)保障制度

檢察權(quán)的行使受到司法地方化和行政化影響嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)辦理案件所需要的各方面都要依賴于地方來(lái)解決，導(dǎo)致檢察官在履行職責(zé)時(shí)無(wú)法擺脫地方行政機(jī)關(guān)的干擾。檢察官的錄用與晉升受到其他行政機(jī)關(guān)的制約，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展中案件增多的需求。檢察官的相關(guān)權(quán)利、保障沒(méi)有明確規(guī)定，有的主張權(quán)利還要借鑒公務(wù)員法等其他法律規(guī)范。沒(méi)有健全的檢察官職業(yè)保障制度，甚至是從事檢察工作的人員自身都對(duì)此缺乏足夠的了解，更別說(shuō)普通的社會(huì)大眾，他們并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到檢察工作是充滿風(fēng)險(xiǎn)的，檢察官也是需要得到充分的尊重和保護(hù)的。現(xiàn)在我國(guó)的《檢察官法》對(duì)檢察官群體的保護(hù)規(guī)定只是一個(gè)原則性的規(guī)定，缺乏具體的規(guī)范化和實(shí)用性，因此應(yīng)當(dāng)建立完善的檢察官職業(yè)保障制度的法律。

（二）員額制檢察官改革不符合實(shí)際需求，晉升空間有限［3］

檢察官員額制改革與檢察官辦理案件終身負(fù)責(zé)制兩者是統(tǒng)一的，員額制改革意味著只有入額的檢察官才是依法辦理案件的主體，但是39%的員額比例在實(shí)際的辦理案件過(guò)程中是不能滿足辦理案件的需要的，案件多而辦案人員少的問(wèn)題非常突出，在這樣的大前提下，案件增多，員額制法官的人數(shù)是相對(duì)固定的，一般是一年一調(diào)整，增加了檢察官的工作數(shù)量，弱化了質(zhì)量，從而影響檢察官的司法公正。受客觀體制影響，員額法官中除具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)外，從事專門辦案的員額法官數(shù)額更是少之又少，在一定程度上大大影響了助理檢察官的積極性，形成了惡性循環(huán)。

員額制改革還存在檢察官入額標(biāo)準(zhǔn)上未做出明確規(guī)定、入額程序不完善、未完善員額退出機(jī)制等問(wèn)題，這些問(wèn)題都導(dǎo)致了員額制改革的不確定性，員額制人數(shù)比例偏低，未建立完善的檢察官職業(yè)晉升保障制度［4］，導(dǎo)致檢察官看不到晉升的希望，另外入額的法官與未入額的法官在經(jīng)濟(jì)收入上有20%左右的差距，從而致使一些未入額的法官走出檢察機(jī)關(guān)，流入社會(huì)，造成了人才的流失。

（三）未建立完善的薪資、保險(xiǎn)、意外傷害等經(jīng)濟(jì)保障制度

與經(jīng)濟(jì)保障制度最直接相關(guān)的就是檢察官的工資收入水平，目前為止，隨著員額制檢察官改革的深入，入額檢察官的工資相較于以前有了30%的提高，雖然未入額的檢察官的工資也有所提升，但是與入額相比有20%左右的差距，仍舊處于一個(gè)較低的水平，雖然有一系列的津貼和辦案經(jīng)費(fèi)的發(fā)放，但是相對(duì)于檢察官的工作強(qiáng)度來(lái)說(shuō)，仍舊是不成正比。另外，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都依賴于地方財(cái)政的支付，隨著這兩年我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化及貿(mào)易戰(zhàn)的發(fā)生，我國(guó)地方財(cái)政處于一個(gè)困難時(shí)期，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)，已經(jīng)連正常的工資發(fā)放都很困難。如果一個(gè)職業(yè)都不能滿足從業(yè)人員日常的生活需求，又談何職業(yè)認(rèn)同感和自豪感，因此要建立檢察官獨(dú)立的薪酬體系，完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)保障制度，使檢察官真正解除后顧之憂，全身心地投入到檢察工作中來(lái)。

四、中國(guó)檢察官職業(yè)保障制度的完善

（一）加強(qiáng)職業(yè)權(quán)利保障，保證檢察官行使檢察權(quán)不受非法干涉

進(jìn)一步完善相關(guān)立法，建立系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制，保障檢察官在行使職權(quán)過(guò)程中不受外部因素的影響。檢察機(jī)關(guān)行政體制將由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)改為獨(dú)立垂直管理，僅受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，將檢察機(jī)關(guān)從地方行政管理編制中剝離出來(lái)，擺脫人、財(cái)、物等方面對(duì)地方依賴的現(xiàn)狀，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立人員分類管理制度，明確各人員分類，從而對(duì)履行檢察職責(zé)的人員做好檢察官的職業(yè)保障。做好內(nèi)部監(jiān)督，保障檢察官履行職務(wù)時(shí)不受內(nèi)部因素制約，落實(shí)好辦案責(zé)任追究制、檢察官業(yè)務(wù)監(jiān)督制度和檢察官懲戒制度。規(guī)范案件辦理流程，加強(qiáng)刑拘直訴、認(rèn)罪認(rèn)罰等輕刑快辦案件制度適用，提升案件辦理效率，減少案件中間環(huán)節(jié)外圍干預(yù)，提升案件辦理質(zhì)效。進(jìn)一步擴(kuò)大檢察官監(jiān)督權(quán)，在完善對(duì)犯罪偵查活動(dòng)和法院訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加對(duì)監(jiān)獄、拘留所或其他采取強(qiáng)制措施場(chǎng)所的執(zhí)法監(jiān)督，為保障上述相關(guān)權(quán)利，就需要從國(guó)家法律層面來(lái)確保這一職權(quán)的履行。

（二）做好檢察官職業(yè)規(guī)劃，完善晉升渠道，保障職業(yè)收入

建立適合檢察官職業(yè)特點(diǎn)的招錄、選任、考核、退休、懲戒等制度，為檢察官的職業(yè)生涯做好規(guī)劃，將各方面保障制度化、規(guī)范化。建立與檢察官工作性質(zhì)、強(qiáng)度等相符合的工資制度，按照《檢察官法》與其他公務(wù)員做好區(qū)別，建立獨(dú)立的檢察官工資序列。落實(shí)好檢察院日常的經(jīng)費(fèi)保障，將檢察院財(cái)政從地方上剝離，與垂直管理相一致。完善員額法官考評(píng)考核機(jī)制，將真正有意愿、有資格、有能力、想干事的人充實(shí)到辦案一線，將辦案數(shù)量、質(zhì)量、業(yè)績(jī)表現(xiàn)、理論水平、業(yè)務(wù)能力等作為量化指標(biāo)實(shí)事求是地記錄下來(lái)，體現(xiàn)在案卷上，通過(guò)實(shí)實(shí)在在的業(yè)績(jī)考核確定員額人選，在提供公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)積極謀事干事的良好氛圍，既能切實(shí)緩解一線辦案壓力、提高案件質(zhì)量，又能真正做到能勤者上、慵懶者下。暢通晉升渠道，增加員額制法官的名額，擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的不得作為員額法官人選，建立員額法官專職任職制，切實(shí)提升員額專注度，有利于提升辦案效率，從根本上提高檢察官對(duì)檢察事業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感，將人才留在檢察隊(duì)伍中。

（三）建立檢察官人身保護(hù)制度，完善相關(guān)立法，降低檢察官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)［5］

檢察官是維護(hù)司法公正的主體，首先自身要嚴(yán)格依照法定程序履行職權(quán)，保證程序、實(shí)體正義的伸張。即使這樣，檢察官自身也會(huì)因?yàn)榭陀^原因遭受各種威脅和傷害，切實(shí)保護(hù)好檢察官的人身安全，降低檢察官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是完善檢察官職業(yè)保障制度的落腳點(diǎn)，如果連檢察官自身安全都得不到保障，自己的權(quán)利都得不到維護(hù)，開(kāi)展檢察工作的意義就不復(fù)存在。專門制定相關(guān)法律，對(duì)從事檢察履職工作而進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)的嫌疑人進(jìn)行處罰，保障檢察人員的從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。完善意外傷害、因公犧牲等保障制度，切實(shí)保護(hù)檢察官各項(xiàng)利益。進(jìn)一步完善律師援助制度，要與司法行政機(jī)關(guān)做好銜接，完善法律援助機(jī)構(gòu)在人民檢察院等場(chǎng)所的派駐值班，及時(shí)做好為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、代理申訴或控告等，切實(shí)提升犯罪嫌疑人、被告人對(duì)法律適用的規(guī)范性，從根本上避免因程序瑕疵造成檢察官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化檢察官職業(yè)技能培訓(xùn)，圍繞刑拘直訴、認(rèn)罪認(rèn)罰等輕刑快辦機(jī)制開(kāi)展定期培訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)檢察官適用能力，在提升辦案效率的同時(shí)，降低辦案風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

要實(shí)現(xiàn)中國(guó)檢察官制度走上更加職業(yè)化的道路，就應(yīng)當(dāng)建立完善的檢察官職業(yè)保障制度，形成公平、公正、高效、權(quán)威的司法執(zhí)法環(huán)境［6］。檢察工作是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作，既需要一定的業(yè)務(wù)水平，也需要一定政治覺(jué)悟。強(qiáng)化檢察官職業(yè)保障需要一手抓業(yè)務(wù)工作，一手抓政治保障，兩手抓兩手都要硬，只有把講政治抓實(shí)，隊(duì)伍建設(shè)才能上得去，各方面保障制度建設(shè)才有意義。檢察官職業(yè)保障制度是一個(gè)長(zhǎng)期需要堅(jiān)持完善的系統(tǒng)工程，不可能在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就，要不斷強(qiáng)化政治保障，將為人民服務(wù)落到實(shí)處。強(qiáng)化組織保障，建設(shè)按程序選人用人的導(dǎo)向。強(qiáng)化紀(jì)律保障，打造忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)作為的檢察隊(duì)伍。強(qiáng)化改革和技術(shù)保障，促進(jìn)檢察技術(shù)與業(yè)務(wù)辦案深度融合。要以習(xí)近平法治思想作為引領(lǐng)，努力推動(dòng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，以更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和檢察工作的與時(shí)俱進(jìn)的要求，建立有中國(guó)特色的檢察職業(yè)保障制度，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。