“審執(zhí)分離”下民事執(zhí)行的困境與出路

王君偉

大連市沙河口區(qū)人民法院，遼寧 大連 116033

2014年，黨的十八屆四中全會提出了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)相分離，2019年，最高法針對審執(zhí)分離體制改革提出了五年綱要計劃，到2020年，最高法在工作報告中提到“基本解決執(zhí)行難”成果［1］。審執(zhí)分離提出后，試點地區(qū)積極創(chuàng)新和探索針對“執(zhí)行難”的有效模式并取得了長足的進展。隨著我國司法體制改革的逐漸完善，省一級法院在人財物的統(tǒng)計管理方面已經(jīng)取得顯著成效，為民事執(zhí)行工作的順利運行提供了客觀保障。而各地區(qū)針對執(zhí)行難也積極從自身特點出發(fā)，創(chuàng)新模式，探索制度。學(xué)術(shù)界更是針對這一問題積極研究并提出改革方案。但無論是理論上還是實踐中，“執(zhí)行難”一是缺乏可操性強的理論依據(jù)，二是缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致“審執(zhí)分離”在優(yōu)化民事執(zhí)行效果的同時，也滋生了新的問題，如違反執(zhí)行程序、不作為執(zhí)行行使權(quán)、“裁執(zhí)混同”導(dǎo)致腐敗滋生等，這些問題的日益嚴(yán)重正成為新的難題，阻礙著執(zhí)行權(quán)的實施［2］。

一、“審執(zhí)分離”下的民事執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）“執(zhí)行亂”公正缺失

隨著民事案件急速增長，執(zhí)行亂象也愈演愈烈，不遵守執(zhí)行程序、違法執(zhí)行等問題頻頻發(fā)生。

執(zhí)行違法問題嚴(yán)重。執(zhí)行違法指的是執(zhí)行人員在操作過程中，違反相關(guān)規(guī)定非法行使民事執(zhí)行權(quán)的現(xiàn)象。執(zhí)行違法不僅在實踐十分常見，如對被執(zhí)行的款項實施非法占有的，在采取強制執(zhí)行措施前，未按照程序通知當(dāng)事人等違反執(zhí)行規(guī)定的行為［3］，隨著執(zhí)行違法問題的暴露以及相關(guān)監(jiān)督和制約措施的出現(xiàn)，一些執(zhí)法人員更是看似合法地行使執(zhí)行權(quán)，實則確實違反了執(zhí)行程序，即看似合法實則違法的情形，如以為了完成本年度案件的執(zhí)行結(jié)案率為由，對于當(dāng)前沒有財產(chǎn)可以被執(zhí)行的案件，在年終的時候?qū)γ袷聢?zhí)行案件予以撤銷，次年再針對被撤銷的執(zhí)行案件，以“新發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)”［3］為由重新啟動。

執(zhí)行不作為問題頻發(fā)。執(zhí)行不作為，集中體現(xiàn)在需要執(zhí)行人員依法主動行使職權(quán)的事項當(dāng)中。在民事執(zhí)行案件中，常常會發(fā)生轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的問題，例如當(dāng)事人為了逃避執(zhí)行會在執(zhí)行前以離婚的方式將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到配偶名下，以此來躲避法院的強制執(zhí)行，針對這類行為，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)對轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為依法予以制止，以用公權(quán)力保護申請執(zhí)行人的合法權(quán)益。而執(zhí)行人員不作為正發(fā)生在這一階段。當(dāng)執(zhí)行人員發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人以逃避執(zhí)行為目的轉(zhuǎn)移財產(chǎn)時，并未依職權(quán)予以制止，而是對該行為放任不管，這直接導(dǎo)致申請執(zhí)行當(dāng)事人合法利益無法得到滿足。此外還包括對符合解封的財產(chǎn)不予解封的問題等，這種執(zhí)行不作為的消極執(zhí)行權(quán)行使現(xiàn)象比比皆是。

（二）執(zhí)行效率低下

民事執(zhí)行權(quán)包括執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)，前者屬于司法權(quán)，后者則屬于行政權(quán)，民事執(zhí)行權(quán)的雙重屬性，要求其必須確保執(zhí)行效率的高效、迅速，只有高效的執(zhí)行，其司法價值和執(zhí)行價值才能得到體現(xiàn)。

法院民事判決結(jié)果的實現(xiàn)依賴于當(dāng)事人的執(zhí)行，但大多數(shù)的當(dāng)事人內(nèi)心都是拒絕執(zhí)行的，接受度很低，這就依賴于民事執(zhí)行權(quán)的行使，但當(dāng)前，我國民事執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行效率并不高，主要表現(xiàn)為：

對被執(zhí)行人的財產(chǎn)查找難度大、效率低。為了躲避財產(chǎn)被強制執(zhí)行，實踐中，被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)，例如通過虛假離婚的方式將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到配偶名下以躲避被執(zhí)行的情形，以及虛假訴訟、設(shè)立關(guān)聯(lián)公司等轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的情況［4］。而當(dāng)前我國誠信系統(tǒng)尚在初步建立階段，很多非法轉(zhuǎn)移的行為無法得到有效的發(fā)現(xiàn)和制約，當(dāng)執(zhí)行機關(guān)調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)時，被執(zhí)行人可能很早就將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移了，很難查清其財產(chǎn)的真實狀況，保障債權(quán)人的合法權(quán)益也就無從談起了。

地方保護主義屏障。在涉及到異地執(zhí)行問題上，大多數(shù)的外地法院或政府機關(guān)對于被執(zhí)行案件的協(xié)助是十分消極的，這主要是出于對地方利益的考量。雖然公檢法以及政府部門都屬于國家公權(quán)力機構(gòu)，但出于對所在地區(qū)利益的保護，如協(xié)助執(zhí)行案件的實施會對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成巨大損失的，協(xié)助方就會消極對待執(zhí)行案件，更有甚者會采取一些方式阻撓被執(zhí)行案件執(zhí)行的開展，這種從內(nèi)部消極或阻礙執(zhí)行的情況對于執(zhí)行來說更是一大難題。

二、“審執(zhí)分離”下民事執(zhí)行難原因分析

（一）執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)相混同

目前，我國法院系統(tǒng)已經(jīng)基本實現(xiàn)了“審執(zhí)分離”，執(zhí)行權(quán)不再由審判庭享有，而改為由執(zhí)行局執(zhí)行。但這一改革并不徹底，既沒有明確執(zhí)行局行使的具體職權(quán)是實施權(quán)還是裁決權(quán)的某一個還是兩個都行使，這就導(dǎo)致“裁執(zhí)混同”現(xiàn)象嚴(yán)重，如民事執(zhí)行行為超出必要性與合理性維度的濫用現(xiàn)象［5］，如執(zhí)行人員在行使執(zhí)行權(quán)時濫用強制執(zhí)行權(quán)，對當(dāng)事人的財產(chǎn)違法執(zhí)行的現(xiàn)象；如消極行使執(zhí)行權(quán)導(dǎo)致申請人合法權(quán)益受損的不作為現(xiàn)象。權(quán)力集中所產(chǎn)生的“裁執(zhí)混同”，為腐敗問題的出現(xiàn)提供了便利，執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)的實施，同時對當(dāng)事人提出的執(zhí)行異議又負(fù)責(zé)裁決，這就導(dǎo)致當(dāng)執(zhí)行局收到當(dāng)事人提出的執(zhí)行異議而執(zhí)行局本身不認(rèn)為或不愿接受時，就會出現(xiàn)無視當(dāng)事人申請的情況，導(dǎo)致當(dāng)事人享有的申請異議權(quán)形同虛設(shè)，而在執(zhí)行局內(nèi)部則無疑就是典型的“一言堂”，而在“一言堂”的環(huán)境下，任何依法而行的執(zhí)行程序，都會因各種內(nèi)外因素導(dǎo)致無法正常執(zhí)行，如該執(zhí)行的未執(zhí)行或不該執(zhí)行的強制執(zhí)行等情形，這不僅損害了當(dāng)事人的利益，更嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)的公信力。

（二）缺乏完善的執(zhí)行系統(tǒng)協(xié)助機制

前文中提到執(zhí)行效率低下的原因之一是地方保護主義阻撓，而歸根結(jié)底是缺乏完善的執(zhí)行系統(tǒng)協(xié)助機制，導(dǎo)致執(zhí)行協(xié)助僅憑協(xié)助人的意愿來實現(xiàn)，一旦出現(xiàn)因消極不作為或利益考量而抵制或拒絕協(xié)助的情況，卻沒有行之有效的監(jiān)督機制來對此行為進行監(jiān)管，導(dǎo)致執(zhí)行率不高。協(xié)助系統(tǒng)缺失導(dǎo)致的問題最直接體現(xiàn)在跨區(qū)域執(zhí)行案件和委托執(zhí)行案件中，這類案件的執(zhí)結(jié)率長期在40%以下，就是因為各地區(qū)的相關(guān)單位或部門在面對外省到本省強制執(zhí)行的案件時，出于各種私人原因的考量往往不積極配合協(xié)助執(zhí)行，導(dǎo)致民事執(zhí)行活動的開展舉步維艱。此外，執(zhí)行多涉及房屋、財產(chǎn)等，必然就要與房管部門、銀行等機關(guān)之間開展合作，但法院與上述部門之間并沒有協(xié)助協(xié)議，與公安機關(guān)、人民銀行等部門也不存在聯(lián)合發(fā)文、會議紀(jì)要等文件作為協(xié)作依據(jù)，導(dǎo)致協(xié)助工作缺乏規(guī)范化和常態(tài)化。

（三）缺乏民事執(zhí)行權(quán)運行監(jiān)督機制

缺乏有效的民事執(zhí)行權(quán)運行監(jiān)督機制。當(dāng)前，在“審執(zhí)分離”背景下，執(zhí)行局既實施執(zhí)行裁決權(quán)，同時行使執(zhí)行行使權(quán)，但兩權(quán)力之間并沒有有效的相互制約。實踐中，執(zhí)行裁決權(quán)可以裁決執(zhí)行權(quán)行使過程中的實體和程序問題，這實現(xiàn)了裁決權(quán)對行使權(quán)的反向約束，但執(zhí)行權(quán)職能實施執(zhí)行裁決的結(jié)果，卻無法對其裁決是否合法進行制約。此外，當(dāng)前對民事執(zhí)行工作負(fù)有監(jiān)督職權(quán)的機構(gòu)只有檢察院，監(jiān)督機構(gòu)單一，此外監(jiān)督方式是檢察建議或抗訴等，此類監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，并無法從內(nèi)部對其執(zhí)行權(quán)的運行進行監(jiān)督監(jiān)察，此等情形下，即使檢察院能夠發(fā)揮有力的監(jiān)督作用，但由于檢察機關(guān)事務(wù)繁重，人員有限，其監(jiān)督效果仍舊大打折扣，加之與同級法院之間的“合作關(guān)系”，往往導(dǎo)致監(jiān)督只是一句空談，并沒有實際效用。

三、“審執(zhí)分離”下民事執(zhí)行的新出路

（一）構(gòu)造合理的民事執(zhí)行模式

通過“審執(zhí)分離”試點地區(qū)的執(zhí)行模式改革，在我國試點區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了多種執(zhí)行模式，如上海將執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)進行明確劃分，由審判庭負(fù)責(zé)執(zhí)行裁決，由執(zhí)行局單獨負(fù)責(zé)執(zhí)行實施，實現(xiàn)執(zhí)行效率的提升和增加威懾力；再如四川針對被執(zhí)行人財產(chǎn)難以及時發(fā)現(xiàn)的問題設(shè)立了技術(shù)部門，由技術(shù)室負(fù)責(zé)被執(zhí)行人財產(chǎn)的查找工作等等。對比國內(nèi)各試點區(qū)域的改革模式，都是選擇了“深化內(nèi)分”的模式?？梢?，積極開展民事執(zhí)行的“內(nèi)分”，構(gòu)建合理的民事執(zhí)行模式是針對“審執(zhí)分離”下新的執(zhí)行難問題的有效解決途徑。

針對“裁執(zhí)混同”的問題，要從實體權(quán)和程序權(quán)的角度出發(fā)，將執(zhí)行中屬于實體權(quán)的民事執(zhí)行裁決權(quán)單獨分離出來，這一改革的主要目的是避免程序與實體混為一談，明確裁決是裁決，執(zhí)行是執(zhí)行，裁決與執(zhí)行必須分屬兩個權(quán)力部門行使，而不能由一個部門既進行裁決，又負(fù)責(zé)執(zhí)行。同時還要將與裁決和執(zhí)行相符的事項進行分離，即依附于實體裁決權(quán)的爭議性裁決事項剝離開執(zhí)行程序，以達到執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)涇渭分明、互不干涉的狀態(tài)。例如，法院可單獨內(nèi)設(shè)“執(zhí)行裁判庭”，負(fù)責(zé)行政權(quán)的審判和裁決，包括執(zhí)行異議之訴、變更追加執(zhí)行當(dāng)事人的裁決、公證債權(quán)文書的執(zhí)行力審查等，其與普通審判庭地位相同。

明確執(zhí)行局專門行使執(zhí)行實施權(quán)，明確執(zhí)行局的職能唯一。執(zhí)行權(quán)作為一種行政權(quán)，追求高效是其內(nèi)在要求，因此，要明確執(zhí)行局負(fù)責(zé)民事執(zhí)行案件的執(zhí)行權(quán)的實施，包括搜查被執(zhí)行人財產(chǎn)、開展具體執(zhí)行措施等，將裁定權(quán)剝離于執(zhí)行局外，并規(guī)定執(zhí)行局隸屬于同級人民法院和上級執(zhí)行權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，從管理上和職能上優(yōu)化執(zhí)行局執(zhí)行實施權(quán)的有效開展。

（二）推進執(zhí)行信息化建設(shè)

提高民事執(zhí)行效率依賴于執(zhí)行透明度的提升，開展民事執(zhí)行信息化建設(shè)，能夠在優(yōu)化執(zhí)行流程管理的同時，提高執(zhí)行透明度，保障執(zhí)行效率。

一是要構(gòu)建健全的執(zhí)行管理流程，法院可以將立案、審判階段的信息通過信息系統(tǒng)告知當(dāng)事人，告知其保全申請與強制執(zhí)行存在風(fēng)險，引導(dǎo)當(dāng)事人盡早對債務(wù)人財產(chǎn)加以關(guān)注，及時行使訴前/訴中的財產(chǎn)保全權(quán)利，從當(dāng)事人處降低債權(quán)人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的風(fēng)險，減少執(zhí)行人員追查債務(wù)人財產(chǎn)的工作量和難度。

二是將信息透明公開落實到執(zhí)行全過程，包括執(zhí)行立案、財產(chǎn)查找、強制措施等，通過透明執(zhí)行，實現(xiàn)對執(zhí)行的全程監(jiān)督、記錄，方便當(dāng)事人查詢。此外，通過構(gòu)建統(tǒng)一執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，將與執(zhí)行相關(guān)的信息，如房管、車管、稅務(wù)、銀行、工商等都納入其中，有助于協(xié)助執(zhí)行的開展。

三是開展法院信息化建設(shè)，完善執(zhí)行信息化體系，主要通過信息化將執(zhí)行相關(guān)的事宜及時準(zhǔn)確記錄在信息檔案中，能夠從源頭上對導(dǎo)致執(zhí)行難的問題，如違法執(zhí)行、執(zhí)行不作為等現(xiàn)象加以遏制，確保執(zhí)行效率的提升。

（三）完善民事執(zhí)行監(jiān)督機制

完善民事執(zhí)行監(jiān)督，必須從內(nèi)外兩個角度構(gòu)建監(jiān)督機制。

內(nèi)部，構(gòu)建“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，落實執(zhí)行局內(nèi)部監(jiān)督?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”制度就是要從直屬和同級兩個方面、從縱向和橫向兩個角度進行雙重監(jiān)督。具體指的是，執(zhí)行局在縱向結(jié)構(gòu)上，接受上一級執(zhí)行局的監(jiān)督指導(dǎo)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行局存在不正當(dāng)執(zhí)行權(quán)實施行為時，上級執(zhí)行局應(yīng)予以提出并糾正；若發(fā)現(xiàn)其存在違法的執(zhí)行權(quán)行使時，則應(yīng)依據(jù)職權(quán)追究其行政責(zé)任。在橫向結(jié)構(gòu)上，執(zhí)行局還應(yīng)接受同級別的法院的監(jiān)督，集中體現(xiàn)在執(zhí)行權(quán)的裁決權(quán)方面，即由執(zhí)行裁決庭，對當(dāng)事人提出的執(zhí)行異議進行審查核實，若違規(guī)或違法情況屬實的，則做出相應(yīng)的裁決。通過審判監(jiān)督與行政監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式提高其執(zhí)行的正當(dāng)性與合法性。

外部，完善外部監(jiān)督制度。外部監(jiān)督主要包括檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督。檢察機關(guān)雖然具備監(jiān)督執(zhí)行事務(wù)的職能，但實際功效卻不盡如人意。對此，檢察部門要行使好自身的監(jiān)督權(quán)，例如，檢察機關(guān)可以針對執(zhí)行案件定期抽查，通過定期抽查的方式，以一定概率來發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的違法問題，以此能夠避免因工作繁忙導(dǎo)致檢察權(quán)行使不到位的情況。此外，當(dāng)事人可以通過抗訴和檢察建議的方式申請監(jiān)察部門來監(jiān)督執(zhí)行客體。完善監(jiān)察監(jiān)督機制主要是針對民事執(zhí)行中可能發(fā)生的任何違反執(zhí)行法定程序、違反執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定的行為進行監(jiān)督，當(dāng)事人在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在上述問題時可以向監(jiān)察機關(guān)反映情況，由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查核實后對核實的貪腐行為進行責(zé)任追究。

四、總結(jié)

民事執(zhí)行模式的改革不是一蹴而就的，在“審執(zhí)分離”背景下，要完善民事執(zhí)行模式，提高民事執(zhí)行效率，打破新環(huán)境下的民事執(zhí)行困境，需要從實踐出發(fā)，積極發(fā)現(xiàn)問題，探索新模式。本文針對“審執(zhí)分離”背景下民事執(zhí)行的新困境進行分析，認(rèn)為必須將“審執(zhí)分離”的改革貫徹得更加徹底，打破“裁執(zhí)混同”，由內(nèi)而外地推動“內(nèi)分”模式建立，完善內(nèi)外監(jiān)督，才能從根本上改善民事執(zhí)行難的問題，切實提升民事執(zhí)行效率。