人工智能輔助地方立法問(wèn)題探究

王孟克

桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541004

在地方立法權(quán)限擴(kuò)大后，地方性法規(guī)的出臺(tái)對(duì)促進(jìn)地方發(fā)展確實(shí)有起到積極的作用，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如出臺(tái)的地方性法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，不夠完善，有些可能會(huì)違背《憲法》等上位法的規(guī)定。為了解決地方立法存在的這些問(wèn)題，許多地方都在積極地探索解決方案，比如提高地方立法的科學(xué)性、民主性，將人工智能引入到地方立法中等。當(dāng)前的人工智能包含大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和算法程序等多個(gè)方面，將這些全面地應(yīng)用于地方性法規(guī)的制定中，能夠推動(dòng)地方立法的智能化和現(xiàn)代化，提高地方性法規(guī)的系統(tǒng)性、層次性和完整性，使地方性法規(guī)更好地服務(wù)于公眾、服務(wù)于地方發(fā)展。但需要注意的是，事物都有兩面性，人工智能輔助地方立法亦是如此，它會(huì)存在一些問(wèn)題或是風(fēng)險(xiǎn)，如何解決好這些問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)是值得思考和探究的。

一、人工智能輔助地方立法合理性分析

修改后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市一定的地方立法權(quán)，在一定程度上擴(kuò)大了地方立法權(quán)限。在這一背景下，各地方為了加強(qiáng)地方管理和促進(jìn)地方發(fā)展，出臺(tái)了一些地方性法規(guī)。不可否認(rèn)，這些地方性法規(guī)確實(shí)便利了地方管理，但其自身可能也存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了地方立法的質(zhì)量和實(shí)效，亟須進(jìn)行解決。人工智能的出現(xiàn)有利于解決地方性法規(guī)存在的這些問(wèn)題，比如將人工智能應(yīng)用于地方立法的過(guò)程中，可以使地方立法更具備系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性，也可以節(jié)省一些人力和時(shí)間，提高立法工作效率。且今后地方立法的智能化、現(xiàn)代化發(fā)展離不開人工智能，即用人工智能輔助是地方立法走向現(xiàn)代化、智能化的必然趨勢(shì)。具體而言，人工智能輔助地方立法的合理性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）能夠解決地方立法存在的問(wèn)題

當(dāng)前地方立法存在的問(wèn)題主要有兩個(gè)方面：其一如前所言，一些地方立法存在著缺乏系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性等問(wèn)題，雖然方便了管理，但并沒(méi)有給公眾帶來(lái)許多便利，甚至?xí)鸸妼?duì)地方立法的不滿。其二。在當(dāng)前信息時(shí)代下，各類信息都是較為龐雜的，地方立法工作中所需搜集的信息亦是如此，且有些信息是重復(fù)交叉的，這就使得地方立法工作者在制定相關(guān)的地方性法規(guī)時(shí)大概率需要做一些重復(fù)的工作，比如對(duì)各種相關(guān)的文件資料進(jìn)行檢索和整理，將立項(xiàng)論證與上位法或相關(guān)司法解釋進(jìn)行比對(duì)等，這些工作中會(huì)有重復(fù)交叉的部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月底，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量為595件［1］，從這一數(shù)據(jù)中可以看出，地方性法規(guī)的數(shù)量還是非常多的，此種情況下，相關(guān)的立法工作者就需要投入更多的時(shí)間和精力來(lái)做這些工作，但在人力資源沒(méi)有那么充足的情況下，很多地方在面對(duì)如此多的工作時(shí)會(huì)把重心放在備案上，弱化了對(duì)這些法律文件的審查，這將不利于地方立法的嚴(yán)謹(jǐn)性和完整性。人工智能對(duì)解決這兩方面問(wèn)題是有利的，它既可以提高地方立法的系統(tǒng)性、科學(xué)性，也可以提高地方立法的科學(xué)性和完整性，同時(shí)也能節(jié)省人力和時(shí)間成本，提升地方立法工作效率。

（二）是地方立法走向智能化、現(xiàn)代化的必然要求

信息技術(shù)的不斷發(fā)展必然會(huì)對(duì)立法工作產(chǎn)生影響，利用得當(dāng)時(shí)將會(huì)推動(dòng)立法工作取得更好的發(fā)展。當(dāng)前，人工智能在很多領(lǐng)域都得到了應(yīng)用，且取得了不錯(cuò)的成效，而在法制領(lǐng)域，對(duì)人工智能的應(yīng)用還不夠，人工智能可以給法制建設(shè)帶來(lái)的便利有許多還未顯現(xiàn)，但無(wú)論如何，要想推動(dòng)地方立法工作朝向智能化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，利用人工智能是必不可少的。智能化和現(xiàn)代化是未來(lái)法制建設(shè)的方向和趨勢(shì)，利用人工智能輔助地方立法，可以更有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)地方立法存在的問(wèn)題，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析找出適合解決這類問(wèn)題的相關(guān)法律法規(guī)，在參考相關(guān)法律法規(guī)的情況下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出更智能、更現(xiàn)代化的地方性法規(guī)，制定出的這些法規(guī)當(dāng)然也就可以更好地服務(wù)于地方公眾，促進(jìn)地方發(fā)展。

二、人工智能在地方立法中如何應(yīng)用

地方立法工作中的有些問(wèn)題僅依靠法律工作者自身的能力是難以解決的，而將人工智能引入地方立法是有利于解決這些問(wèn)題的。當(dāng)然，在引入后，如何應(yīng)用人工智能來(lái)輔助地方立法，也是值得討論和探究的，應(yīng)當(dāng)有所選擇，不能一味地去應(yīng)用，否則可能會(huì)過(guò)猶不及。具體來(lái)說(shuō)，在地方立法中，這種應(yīng)用和輔助應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）立法資料的搜集與整理

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索和收集，并對(duì)搜集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析是人工智能的主要作用之一。在地方性法規(guī)的制定過(guò)程中，檢索、搜集相關(guān)法律法規(guī)的文件資料是必不可少的，如果僅依靠相關(guān)工作者通過(guò)計(jì)算機(jī)或書籍去搜集這些資料，那么將會(huì)耗費(fèi)很多的時(shí)間。在相關(guān)法律法規(guī)的檢索、搜集過(guò)程中，把人工智能應(yīng)用進(jìn)去，能夠高效地搜集到文件資料，并對(duì)其進(jìn)行整理，這樣不僅能夠節(jié)省地方立法者的時(shí)間和精力，也能使所搜集到的資料更加準(zhǔn)確，避免人工搜集可能出現(xiàn)的一些錯(cuò)誤。在整理這些文件資料時(shí)，利用人工智能也能使得效率得到顯著提升。

（二）相關(guān)數(shù)據(jù)的分析和論證

在搜集和整理完相關(guān)資料后，要對(duì)這些資料數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和論證，從而判斷出當(dāng)前地方在相關(guān)立法上存在的不足或是空缺，針對(duì)這些不足或空缺，進(jìn)行相應(yīng)的立項(xiàng)論證。分析和論證的工作是地方立法工作者可以勝任的，他們?cè)诮?jīng)過(guò)一段時(shí)間的分析后，可以做出一些論證，但相比人工智能輔助后做出的論證，立法工作者的論證可能就會(huì)顯得不夠系統(tǒng)、不夠全面。立項(xiàng)論證是地方性法規(guī)制定過(guò)程中的一項(xiàng)重要工作，如果論證過(guò)程能夠全面準(zhǔn)確，那么后續(xù)工作的開展也會(huì)順利很多，反之，則不利于后續(xù)相關(guān)工作的進(jìn)行，而人工智能在這一環(huán)節(jié)的引入就是為了更高效、更準(zhǔn)確地做出相應(yīng)的立項(xiàng)論證，避免一些地方立法機(jī)關(guān)因其能力、資源及效率與其他地方立法機(jī)關(guān)存在差距，作出不科學(xué)、不完善、不切合實(shí)際的立項(xiàng)論證。

（三）相關(guān)立法信息公開和草案征集

推動(dòng)法制建設(shè)的民主化、科學(xué)化是我們一直所倡導(dǎo)的，也在努力朝這個(gè)方向前進(jìn)。但能看到的是，目前地方立法在這些方面還存在著一些問(wèn)題，比如立法公開程度不高、立法草案意見的征集渠道不完善、相關(guān)回應(yīng)機(jī)制不健全等［2］。這些問(wèn)題的存在影響了地方立法質(zhì)量，不利于地方立法的發(fā)展，而要解決這些問(wèn)題，是離不開人工智能的。首先，在立法信息公開方面，人工智能的引入可以拓寬立法信息公開的渠道，如傳統(tǒng)的電臺(tái)、媒體等傳播媒介或是各類新興的短視頻平臺(tái)，這樣便可以提高立法信息的公開程度，讓更多的公眾了解到相關(guān)立法工作。其次，在草案征集方面，人工智能的應(yīng)用同樣也能夠拓寬草案征集渠道，讓公眾可以有較多的參與途徑，降低或減少公眾參與這一工作的成本。最后，在回應(yīng)機(jī)制方面，人工智能的應(yīng)用能夠在很大程度上提高地方立法工作者的回應(yīng)效率。向公眾征集立法草案后，在公眾參與度較高的情況下，立法草案意見數(shù)量較多，此時(shí)立法工作者是無(wú)法作出及時(shí)回應(yīng)的。目前，全國(guó)各地已經(jīng)有部分地市開發(fā)了立法意見征集系統(tǒng)，但僅限于意見征集，之后還需要將該系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)完善，使其能夠?qū)σ庖娺M(jìn)行整理和分析，并給公眾作出回應(yīng)［3］。這一系統(tǒng)的升級(jí)完善，就是為了使人工智能在立法意見征集和回應(yīng)環(huán)節(jié)，能夠發(fā)揮出更好的效果。

（四）立法評(píng)估與備案審查

立法評(píng)估是地方立法過(guò)程中的一個(gè)重要內(nèi)容，是檢驗(yàn)地方立法內(nèi)容是否可行的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前地方立法評(píng)估是不完善的，主要表現(xiàn)在地方立法評(píng)估的主體較為單一，且往往是沒(méi)有公眾參與的，地方立法評(píng)估的形式也較為陳舊，不夠系統(tǒng)、全面。通過(guò)引入人工智能，能夠使得立法內(nèi)容有更多的途徑被公眾所知，讓公眾在評(píng)估階段也能參與進(jìn)來(lái)，有了公眾參與的立法評(píng)估結(jié)果會(huì)更具有信服力，更容易被公眾接受。在評(píng)估報(bào)告的形式上，人工智能的優(yōu)勢(shì)在于其可以自動(dòng)生成各種圖像和表格，使得評(píng)估報(bào)告內(nèi)容更直觀地呈現(xiàn)出來(lái)，便于對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行理解。在備案審查的問(wèn)題上，將人工智能引入備案審查環(huán)節(jié)，不僅可以提高審查效率，也能在一定程度上保證備案結(jié)果的準(zhǔn)確性，避免出現(xiàn)有違背上位法但卻未審查出來(lái)的現(xiàn)象。

三、人工智能應(yīng)用于地方立法的風(fēng)險(xiǎn)防范

正如前文所提到的，凡事具有兩面性，人工智能亦是如此。在感受到人工智能給地方立法帶來(lái)種種便利的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到人工智能輔助地方立法可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題或是存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。比如人工智能輔助地方立法時(shí)程序標(biāo)準(zhǔn)如何選擇、如何限制人工智能算法程序、人工智能可能過(guò)度參與地方立法等，對(duì)這些問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)制和防范，才能讓人工智能在地方立法中的積極作用最大化。對(duì)于這些存在的問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制和防范：

（一）明確人工智能的輔助地位

在地方立法的發(fā)展與完善中，即使人工智能帶來(lái)的好處再多，它也只是個(gè)用來(lái)輔助地方立法的工具，不能讓其居于主導(dǎo)地位，要明確人工智能在地方性法規(guī)制定過(guò)程中的輔助地位。人工智能在提高效率、提升準(zhǔn)確度方面固然是有優(yōu)勢(shì)的，但對(duì)于其分析和論證出的結(jié)果，不能一味地采信，需要地方立法者嚴(yán)加考慮。利用人工智能得出的結(jié)論或論證能夠滿足地方發(fā)展的需求時(shí)便予以采用，否則就要慎重考慮，對(duì)其得出的結(jié)論或論證不予采信。人工智能在地方立法中的輔助作用，無(wú)論是在人工智能發(fā)展初期，還是在人工智能已經(jīng)發(fā)展成熟的階段，都是應(yīng)當(dāng)予以明確的。只有堅(jiān)持以人為主、以人工智能為輔的原則下，才能更好地發(fā)揮出人工智能對(duì)于地方立法的作用。

（二）人工智能輔助地方立法的程序選用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合實(shí)際

我國(guó)幅員遼闊，行政區(qū)劃相對(duì)較為細(xì)致，設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，且發(fā)展水平存在一些差異，這些差異在地方立法工作中也有體現(xiàn)。比如各地方的立法資源存在差異，各地方立法工作者的水平存在差異，各地方的立法需求也存在差異。這些差異的存在決定了地方立法在人工智能程序的選用標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)當(dāng)有所差異，即地方立法機(jī)關(guān)在選擇人工智能程序時(shí)應(yīng)考慮自身的實(shí)際情況和實(shí)際需求，選擇出最適合自己的人工智能立法程序。一味追求使用較多或是復(fù)雜的立法程序，可能會(huì)適得其反，阻礙地方的發(fā)展。

（三）限制人工智能地方立法程序的算法

人工智能不是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序，其具有復(fù)合性，具體包括大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、算法程序三個(gè)方面，算法是人工智能的核心［4］，是輔助地方立法時(shí)最為重要的程序，在引入人工智能后，地方立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能受到算法的影響。在人工智能輔助地方立法時(shí)，要對(duì)算法程序進(jìn)行一些限制，不能不對(duì)其加以限制就開始使用，不然得出的結(jié)論或是論證極有可能與實(shí)際不符。地方立法時(shí)最為重要的一個(gè)原則就是不得違反上位法，因此，可以將《憲法》等法律錄入人工智能地方立法程序；將立法解釋、司法解釋等錄入該立法程序，這樣使得地方立法具有合法性［5］，避免算法程序所得出的立項(xiàng)論證、立法內(nèi)容等違反這些上位法，對(duì)地方立法算法程序的限制還應(yīng)包括不得損害公共利益等。只有對(duì)人工智能的相關(guān)算法進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，才能更好地發(fā)揮出人工智能在地方立法中的輔助作用。

四、結(jié)語(yǔ)

人工智能的不斷發(fā)展與完善，給我們的社會(huì)和生活帶來(lái)了許多便利，對(duì)我們的法制建設(shè)也是有所幫助的，尤其是在地方立法工作中。用人工智能來(lái)輔助地方立法，能在很大程度上提高立法的系統(tǒng)性、科學(xué)性，前提是我們對(duì)人工智能的使用要合理得當(dāng)，既不能完全不用，也不能過(guò)度依賴。當(dāng)然，對(duì)于人工智能輔助地方立法可能出現(xiàn)的一些問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)，也要及時(shí)予以規(guī)制和防范。只有這樣，才能將人工智能對(duì)于地方立法的積極作用最大化，推動(dòng)地方立法工作取得更好的發(fā)展。