布雷頓森林體系時(shí)期基金組織對(duì)跨境資本流動(dòng)管理的態(tài)度

文/熊愛(ài)宗 編輯/章蔓菁

資本管制是布雷頓森林體系的三大基石之一，這一時(shí)期基金組織對(duì)資本管制的支持和默許，體現(xiàn)了自由主義和國(guó)家干預(yù)兩種思想的結(jié)合。

布雷頓森林體系是人類(lèi)歷史上第一次通過(guò)國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)商建立起來(lái)的國(guó)際貨幣體系，相較于此前缺少?lài)?guó)際協(xié)調(diào)的金本位制，其帶有濃厚的人為設(shè)計(jì)色彩。為支持戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)的重建和國(guó)際貿(mào)易的恢復(fù)，降低資本流動(dòng)對(duì)匯率平價(jià)的沖擊，國(guó)際貨幣基金組織（下稱(chēng)“基金組織”）在布雷頓森林體系時(shí)期對(duì)資本管制總體持支持和默許態(tài)度，在該政策取向背景下，這一時(shí)期無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，都普遍采取了資本管制措施。

資本管制是布雷頓森林體系的特征之一

是否實(shí)施資本管制是美英雙方在戰(zhàn)后國(guó)際貨幣體系架構(gòu)設(shè)計(jì)中所討論的重要問(wèn)題之一。作為布雷頓森林體系架構(gòu)的主要設(shè)計(jì)者，英國(guó)的凱恩斯和美國(guó)的懷特均對(duì)資本管制持認(rèn)可態(tài)度，盡管相比英國(guó)，美國(guó)在事實(shí)上更支持資本的自由流動(dòng)。

凱恩斯認(rèn)為，要促進(jìn)充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡，需要對(duì)資本施加管制。第二次世界大戰(zhàn)之后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，并處于嚴(yán)重的國(guó)際收支逆差。因此，凱恩斯設(shè)計(jì)戰(zhàn)后國(guó)際貨幣體系的重要目標(biāo)之一就是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、降低失業(yè)率，同時(shí)維持國(guó)際收支平衡。但凱恩斯認(rèn)為，資本在國(guó)家間的自由流動(dòng)使得任何國(guó)家都無(wú)法成功實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)充分就業(yè)目標(biāo)。為此，1942年2月，在提交給英國(guó)財(cái)政部關(guān)于建立國(guó)際貨幣清算聯(lián)盟的建議草案中，凱恩斯指出，對(duì)資本流動(dòng)的管制應(yīng)是二戰(zhàn)后國(guó)際貨幣體系的一個(gè)永久特征，而國(guó)際清算聯(lián)盟的建立則使得這種管制更加容易。因此，按照凱恩斯的構(gòu)想，布雷頓森林體系下基金組織的建立某種程度上就是為資本流動(dòng)管理而服務(wù)的。

懷特總體上也認(rèn)可資本管制。在其1933年的博士論文中，他指出，資本流出并不總是對(duì)資本流出國(guó)有利，對(duì)外國(guó)投資數(shù)量和方向進(jìn)行聰明的管制是可取的。懷特甚至認(rèn)為應(yīng)該在立法上予以確認(rèn)，從而使政府當(dāng)局可以快速實(shí)施資本管制以避免資本的投機(jī)性流動(dòng)。1942年4月，在關(guān)于建立國(guó)際穩(wěn)定基金的建議草案中，懷特指出，各國(guó)應(yīng)在加入穩(wěn)定基金后不晚于一年內(nèi)清除對(duì)外匯交易的所有限制和管制，但同時(shí)也承認(rèn)，有時(shí)各國(guó)不得不采取資本管制措施，以避免陷入經(jīng)濟(jì)和政治混亂，并強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)應(yīng)加強(qiáng)在資本管制上的國(guó)際合作，認(rèn)為只有成員國(guó)政府在控制資本流動(dòng)方面與其他成員國(guó)政府充分合作，才有利于促進(jìn)世界穩(wěn)定。

盡管英美在資本管制上的觀點(diǎn)有所差異，但二者總體上對(duì)資本管制持有大致相似的立場(chǎng)。在此背景下，新建立的基金組織接受了資本管制的觀點(diǎn)。1944年7月，44個(gè)國(guó)家在布雷頓森林會(huì)議上簽訂《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》（下稱(chēng)“《基金組織協(xié)定》（1944）”）?！痘鸾M織協(xié)定》（1944）第六條指出，基金組織可以要求成員國(guó)實(shí)施管制，以防止成員國(guó)使用基金組織的資源應(yīng)對(duì)大量或持續(xù)的資本外流，如果成員國(guó)接到此項(xiàng)要求后不采取適當(dāng)管制，基金組織可以宣布該成員無(wú)資格使用基金組織的資源。同時(shí)，為促進(jìn)全球貿(mào)易的發(fā)展，第六條還對(duì)資本管制附加了適用條件，指出成員國(guó)可以采取必要的管制，以監(jiān)管?chē)?guó)際資本流動(dòng)，但不得限制經(jīng)常性交易的支付或阻滯清償債務(wù)的資金轉(zhuǎn)移。對(duì)于資本管制在布雷頓森林體系中的地位，加州大學(xué)教授艾肯格林表示，通過(guò)管制來(lái)限制國(guó)際資本流動(dòng)是布雷頓森林體系的三大基本特征之一，另外兩個(gè)特征是可調(diào)整的釘住匯率制和基金組織的建立。

資本管制背后的經(jīng)濟(jì)政策思維

20世紀(jì)30年代的大蕭條造成西方世界陷入有史以來(lái)最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在此之后，西方要求政府加大經(jīng)濟(jì)干預(yù)的呼聲日益強(qiáng)烈。1936年，凱恩斯所著《就業(yè)、利息和貨幣通論》的出版，標(biāo)志著凱恩斯主義的產(chǎn)生，也標(biāo)志著國(guó)家干預(yù)主義正式成為西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理的主導(dǎo)思想。在美國(guó)，1933年羅斯福就任美國(guó)總統(tǒng)開(kāi)始實(shí)施新政，以加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)大蕭條所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。羅斯福新政取得成功，國(guó)家干預(yù)主義在美國(guó)開(kāi)始盛行。布雷頓森林體系正是在這一背景下建立的。實(shí)際上，懷特本人也是一個(gè)凱恩斯主義者，這使得其在對(duì)待資本流動(dòng)的態(tài)度上與凱恩斯總體是一致的。隨著國(guó)家干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)政策思維占據(jù)主導(dǎo)地位，資本管制以及固定匯率安排等成為經(jīng)濟(jì)思想的正統(tǒng)。

但在布雷頓森林體系期間，自由主義并未完全讓位于干預(yù)主義，二者存在著交替與融合。1982年，哈佛大學(xué)教授約翰·魯杰提出了內(nèi)嵌自由主義（Embedded Liberalism）這一概念，認(rèn)為第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后到20世紀(jì)70年代國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)制的特征表現(xiàn)為內(nèi)嵌自由主義。內(nèi)嵌自由主義實(shí)現(xiàn)了自由主義與干預(yù)主義的完美妥協(xié)：與20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)民族主義不同，其具有多邊主義的性質(zhì)；但與金本位制時(shí)期的自由主義不同，這種多邊主義性質(zhì)建立在國(guó)內(nèi)干預(yù)主義的基礎(chǔ)之上。根據(jù)內(nèi)嵌自由主義的觀點(diǎn)，在布雷頓森林體系下，資本管制被置于多邊框架之下，這避免了對(duì)市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)的偏離；與此同時(shí)，資本管制又可以防止投機(jī)性和不均衡的國(guó)際資本流動(dòng)損害政府的政策自主性，避免了對(duì)社會(huì)福利的偏離。通過(guò)強(qiáng)調(diào)多邊框架下的國(guó)內(nèi)干預(yù)，內(nèi)嵌自由主義為布雷頓森林體系時(shí)期基金組織允許資本管制的政策取向提供了思想指導(dǎo)。

此外，布雷頓森林體系實(shí)施的可調(diào)整的釘住匯率制也要求各國(guó)必須對(duì)資本賬戶進(jìn)行管制。布雷頓森林體系建立了以美元為中心的匯率平價(jià)體系，美元與黃金掛鉤，其他貨幣與美元掛鉤，各國(guó)貨幣對(duì)美元匯率雖然可調(diào)但是波動(dòng)幅度很小。而根據(jù)“不可能三角（Impossible Trinity）”，一國(guó)在資本自由流動(dòng)、固定匯率和貨幣政策獨(dú)立性之間只能選擇兩個(gè)。金本位制時(shí)期，各國(guó)選擇的是資本自由流動(dòng)與匯率穩(wěn)定，但貨幣政策獨(dú)立性受到極大限制。布雷頓森林體系吸取了這一教訓(xùn)，各國(guó)選擇了貨幣政策獨(dú)立性和匯率穩(wěn)定性，這就需要對(duì)資本流動(dòng)進(jìn)行管制。直到布雷頓森林體系崩潰，各國(guó)才有了推動(dòng)國(guó)際資本自由流動(dòng)的空間。

布雷頓森林體系時(shí)期的資本流動(dòng)管理實(shí)踐

貿(mào)易項(xiàng)下：外匯限制逐步取消

《基金組織協(xié)定》（1944）第一條明確指出，基金組織的宗旨之一是協(xié)助在成員國(guó)之間建立經(jīng)常性交易的多邊支付體系，取消阻礙國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的外匯限制。但在基金組織建立之初，仍有很多成員國(guó)維持著貿(mào)易項(xiàng)下的外匯限制措施。為此，《基金組織協(xié)定》（1944）第十四條指出，在不遲于基金組織開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的三年時(shí)間內(nèi)，基金組織應(yīng)就成員國(guó)仍維持的外匯限制進(jìn)行報(bào)告；在基金組織開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的五年時(shí)間內(nèi)，任何繼續(xù)保留外匯限制的成員國(guó)應(yīng)就此問(wèn)題與基金組織進(jìn)行磋商。換句話說(shuō)，在無(wú)特殊情況下，基金組織希望成員國(guó)在五年內(nèi)能夠取消外匯限制措施。

但實(shí)際情況遠(yuǎn)不如基金組織預(yù)想得那么順利。1950年，基金組織發(fā)布了第一份外匯限制年度報(bào)告。在這份報(bào)告中，基金組織認(rèn)識(shí)到完全取消外匯限制仍存在一定困難，同時(shí)指出外匯限制的放松和貨幣完全可兌換是一個(gè)逐步漸進(jìn)的過(guò)程，成員國(guó)應(yīng)在不招致不必要風(fēng)險(xiǎn)的情況下逐步推進(jìn)?；鸾M織還認(rèn)為外匯限制的消除，僅靠單個(gè)成員國(guó)難以做到，這需要成員國(guó)間的相互配合與合作，而基金組織將從中提供磋商和合作機(jī)制。1952年，基金組織與成員國(guó)建立了第十四條款的磋商機(jī)制，主要目的是在以上原則指導(dǎo)下確保成員國(guó)逐步取消外匯限制，防止外匯限制的再次加強(qiáng)。1965年，基金組織102個(gè)成員國(guó)中有75個(gè)成員參加了第十四條款磋商，這意味著有近74%的成員國(guó)仍維持著一定的外匯限制措施。但從總體趨勢(shì)看，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，越來(lái)越多的成員國(guó)特別是西歐國(guó)家逐步取消外匯管制，到20世紀(jì)60年代，各國(guó)在貿(mào)易和支付上的限制措施相比過(guò)去幾十年已大幅降低。

資本項(xiàng)下：資本外流限制有所放寬，但仍以資本管制為主

伴隨著貿(mào)易項(xiàng)下外匯限制的減少，部分國(guó)家開(kāi)始積極推動(dòng)國(guó)際資本的自由流動(dòng)。20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，歐洲國(guó)家進(jìn)一步放寬了資本外流的限制，大部分經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家的直接投資也已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，組合投資的情況也大致類(lèi)似。然而，受資本流動(dòng)限制措施的取消、國(guó)際金融一體化加強(qiáng)等多因素的推動(dòng)，國(guó)際資本流動(dòng)特別是短期資本流動(dòng)規(guī)模增大同時(shí)波動(dòng)加劇，各國(guó)通過(guò)動(dòng)用外匯儲(chǔ)備、建立國(guó)際互換安排、申請(qǐng)基金組織信貸支持等也無(wú)法應(yīng)對(duì)這一情況，在這種情況下，各國(guó)在布雷頓森林體系后期不得不重新加強(qiáng)了對(duì)于資本流動(dòng)的管制?？傮w來(lái)看，布雷頓森林體系時(shí)期，無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體大都實(shí)施了資本管制措施，并且各國(guó)對(duì)資本流出的管制措施明顯要多于對(duì)資本流入的管制措施（見(jiàn)附圖）。

美國(guó)在布雷頓森林體系的早期，并沒(méi)有實(shí)施太多的資本管制，同時(shí)對(duì)其他國(guó)家實(shí)施資本管制也采取默許態(tài)度。但從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，隨著美元危機(jī)的不斷爆發(fā)，面對(duì)大規(guī)模的投機(jī)資本外流，美國(guó)也試圖通過(guò)資本管制來(lái)維持貨幣政策的獨(dú)立性。1963年，美國(guó)政府宣布引入利息平衡稅，通過(guò)對(duì)美國(guó)居民購(gòu)買(mǎi)外國(guó)債券及銀行對(duì)非居民的貸款實(shí)施征稅以抑制美元外流。1965年，由于資本外流壓力不斷增大，美聯(lián)儲(chǔ)宣布了一項(xiàng)海外貸款和投資的自愿限制措施，其中海外直接投資自愿限制在1968年變?yōu)閺?qiáng)制措施。這些措施在布雷頓森林體系崩潰后的第二年（1974年）才最終取消。

作為布雷頓森林體系的另外一個(gè)重要國(guó)家，英國(guó)在布雷頓森林體系時(shí)期也一直維持著資本管制措施。1947年7月，英國(guó)宣布英鎊實(shí)行自由兌換，但由于外匯儲(chǔ)備迅速流失，不得不在同年8月份又再度恢復(fù)外匯管制，直到1979年，英國(guó)對(duì)資本外流都實(shí)施嚴(yán)格的外匯管制。期間，1964年，英國(guó)國(guó)際收支逆差引發(fā)嚴(yán)重的英鎊危機(jī)，該國(guó)不得不通過(guò)加強(qiáng)外匯管制來(lái)影響資本流動(dòng)，包括制定更為嚴(yán)格的使用官方外匯進(jìn)行英鎊區(qū)以外直接投資的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)于旅游支出的管制以防范市場(chǎng)對(duì)資本流動(dòng)管制措施的規(guī)避等。除英美之外，這段時(shí)期其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也大都維持著資本管制措施。出于推動(dòng)法郎國(guó)際化和強(qiáng)化國(guó)際收支的考慮，法國(guó)曾在20世紀(jì)60年代早期積極推動(dòng)資本賬戶自由化，并在1966年底取消了大部分資本賬戶限制措施，但1968年“五月風(fēng)暴”的爆發(fā)使得法國(guó)不得不重新對(duì)資本流出進(jìn)行管制。

除發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之外，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在這一時(shí)期也大都對(duì)資本流動(dòng)進(jìn)行管制。根據(jù)基金組織相關(guān)工作論文的統(tǒng)計(jì)，布雷頓森林體系時(shí)期，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施的資本管制措施數(shù)量在1950年前后達(dá)到高峰，此后逐步下降，但在布雷頓森林體系后期再次有加強(qiáng)趨勢(shì)；新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施資本管制的總體趨勢(shì)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體類(lèi)似，但從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，其對(duì)資本賬戶的限制程度明顯超過(guò)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

20世紀(jì)70年代開(kāi)始，隨著新自由主義（Neo Liberalism）逐步替代內(nèi)嵌自由主義成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指導(dǎo)法則，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始逐步降低國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，對(duì)資本管制措施的使用也有所減少，在美國(guó)等國(guó)的推動(dòng)下，基金組織對(duì)資本流動(dòng)的態(tài)度也逐步發(fā)生改變。1978年，基金組織完成第二次《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》的修訂，《基金組織協(xié)定》（1978）第四條指出，國(guó)際貨幣體系的根本宗旨是提供一個(gè)促進(jìn)國(guó)與國(guó)之間貨物、服務(wù)和資本的交換以及保持經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)的框架，促進(jìn)國(guó)家之間的資本流動(dòng)被納入其關(guān)注目標(biāo)。這一修訂體現(xiàn)出基金組織促進(jìn)國(guó)際資本流動(dòng)的意向，與其在布雷頓森林體系時(shí)期更加重視促進(jìn)自由貿(mào)易的態(tài)度相比有了較大改變。從此之后，資本賬戶自由化開(kāi)始大行其道。