鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境行政執(zhí)法要點及建議
——以甘肅省為例

張廣萍

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000

21世紀后我國鐵路建設(shè)進入了高峰期，因鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的情況也越來越多。本文以甘肅省辦理的三起典型案例為例，分析了因鐵路建設(shè)及運行危害地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境行政執(zhí)法的執(zhí)法要點，指出存在的問題，并通過分析、論證，提出建議。

一、典型案例介紹

案例一：寶蘭鐵路客運專線建設(shè)影響危害通渭地震臺地電阻率觀測環(huán)境案

通渭地震臺（以下簡稱“通渭臺”）始建于1971年，是國家級地震臺，隸屬甘肅局，在甘東南地區(qū)的震情監(jiān)視、判斷和地震短臨跟蹤等方面發(fā)揮了非常重要的作用。該臺站未在通渭縣政府的土地、規(guī)劃等部門備案［2］。寶蘭鐵路客運專線（以下簡稱“寶蘭客?！保〇|起寶雞，西至蘭州，于2012年10月19日正式開工，2017年7月9日全線建成通車。該項目工程建設(shè)蘭新鐵路甘青有限公司（以下簡稱“甘青公司”）負責，拆遷工作由通渭縣住房與城市建設(shè)局負責。

2012年4月通渭臺收到通渭縣住房與城市建設(shè)局發(fā)放的統(tǒng)一制定的《房屋征收補償安置協(xié)議書》，要求填報確認。甘肅局獲悉寶蘭客專建設(shè)將影響通渭臺，迅速根據(jù)通渭縣住房與城市建設(shè)局提供的規(guī)劃設(shè)計路線，對寶蘭客專沿線經(jīng)過的地震臺位置做了認真的現(xiàn)場勘驗，發(fā)現(xiàn)其距離通渭臺地電阻率觀測系統(tǒng)東西道中心點約600米，距離南向測道中心點約800米，遠低于中華人民共和國國家標準《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下簡稱《國家標準》）第二部分第五條第二款“鐵路運輸軌道與地電阻率觀測的任意一個測向中心點距離不小于5KM。”的規(guī)定。2013年6月，甘肅局向甘青公司致函，要求其設(shè)計、施工避免危害通渭臺地電觀測環(huán)境，甘青公司稱無法避開通渭臺地電觀測環(huán)境保護區(qū)域，要求甘肅局拿出解決方案。2013年11月，甘肅局組織專家進行了研討認為：異地遷建難度大，提出了通渭臺采用在原址進行深井改造方案。經(jīng)與甘青公司溝通后，同意原址深井改造方案，全部建設(shè)費用由建設(shè)單位甘青公司承擔。經(jīng)征求甘肅省征地事務(wù)辦公室、省建設(shè)廳意見，由第三方對甘肅局提出的原址深井改造工程進行預算，并另請一方專業(yè)公司對通渭臺地電阻率深井改造項目工程預算書核算后，確定補償數(shù)額，2016年由甘肅局與通渭縣住房及城市建設(shè)局簽訂《寶蘭客專影響通渭地震臺地電阻率觀測系統(tǒng)深井改造補償協(xié)議》，并一次性支付了補償費用。

案例二：蘭新鐵路客運專線建設(shè)危害柳園地震臺測震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境案

柳園地震臺始建于2005年，是我國最早的數(shù)字地震觀測網(wǎng)絡(luò)臺站之一，屬國家級臺站，隸屬甘肅局。該臺地處祁連山地震帶及青藏塊體北緣，歷史上發(fā)生過強烈地震，多次被中國地震局劃為地震危險區(qū)和地震重點監(jiān)視區(qū)之一，在瓜州縣、酒泉市政府的土地、規(guī)劃等部門均備案。蘭新鐵路客運專線（簡稱“蘭新鐵路”）東起甘肅省境內(nèi)蘭州西站，途經(jīng)青海省西寧，甘肅省張掖、酒泉、嘉峪關(guān)，終點站為烏魯木齊二宮站。2009年11月4日，正式開工建設(shè)，2014年12月26日，全線開通運營。該鐵路由新疆鐵道勘察設(shè)計院有限公司負責設(shè)計，蘭新鐵路甘青有限公司（以下簡稱“甘青公司”）負責建設(shè)，拆遷工作由瓜州縣國土局負責。

2008年8月13日，新疆鐵道勘察設(shè)計院有限公司致函甘肅局，要求提供蘭新鐵路沿線1000米范圍內(nèi)的地震監(jiān)測臺（站）位置、規(guī)模及設(shè)備類型。甘肅局接到通知后仔細查明，如果按照現(xiàn)有設(shè)計路線施工，沿線柳園臺、嘉峪關(guān)臺、高臺臺、張掖臺觀測環(huán)境均會受到嚴重危害，危害測項涉及測震、地電阻率、地電場。嘉峪關(guān)地震臺的氛采樣點距該鐵路僅16米，遠小于地震國家標準中《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）第一部分第五條“Ш 級（含Ш級）以上鐵路”距“地震計安放位置與干擾源之間的最小距離2.5公里”的標準。因此涉及影響的地震臺多，遷建成本高，且這四個地區(qū)地震形勢嚴峻，在甘肅局的強烈要求下，蘭新鐵路設(shè)計方優(yōu)化涉及方案，避免了對嘉峪關(guān)、高臺、張掖三個地震臺觀測環(huán)境影響，柳園地震臺無法避免。蘭新鐵路距離柳園地震臺最近直線距離僅500米左右，仍遠低于以上國家標準。經(jīng)專家多次論證，蘭新鐵路對測震臺站的影響主要是列車經(jīng)過時產(chǎn)生的震動干擾，目前尚無有效的抗干擾措施，不能通過增設(shè)抗干擾設(shè)施和技術(shù)改造進行抑制，只能選擇臺站整體遷建。2014年4月，經(jīng)多次協(xié)商，瓜州縣國土資源局請示酒泉市國土資源局、甘肅省征地事務(wù)辦公室后，同意柳園地震臺遷建方案，遷建費用由工程建設(shè)方承擔，與甘肅局簽訂異地遷建補償協(xié)議，并一次性支付遷建費用。

案例三：蘭渝鐵路建設(shè)危害隴南中心地震臺觀測環(huán)境案

隴南中心地震臺是邢臺地震后國內(nèi)創(chuàng)建的第一批臺站，其監(jiān)測區(qū)域位于南北地震帶中段，秦嶺東西復雜構(gòu)造帶西端，武都山字型弧頂端轉(zhuǎn)折部位，對監(jiān)測甘東南及陜、甘、川三省鄰近地區(qū)地震，有著不可替代的作用。該臺隸屬于甘肅省地震局，有電阻率、電場、地磁、測震、強震等多個測項，觀測資料多次在全國資料評比中名列前茅。該臺站在隴南市政府的土地、規(guī)劃等部門均有備案。蘭渝鐵路北起蘭州站、南至重慶北站。2005年開始，甘肅省、四川省、重慶市、鐵道部共同商議合資建設(shè)蘭渝鐵路，2008年開工建設(shè)，2018年1月16日，蘭渝鐵路全線雙線完全貫通。蘭渝鐵路設(shè)計單位為鐵道部第一勘測設(shè)計院，蘭渝鐵路有限責任公司負責建設(shè)運營。

2005年12月下旬，甘肅局通過媒體獲悉蘭渝鐵路即將開工建設(shè)。該鐵路沿線途經(jīng)甘肅臨洮、文縣等9個市縣，可能對甘肅局19個地震臺（站）造成影響。甘肅局第一時間主動與設(shè)計方鐵道部第一勘測設(shè)計院聯(lián)系，通知對方蘭渝鐵路沿線涉及的19個地震臺的位置，要求在進行蘭渝鐵路線路設(shè)計時，盡量避開有關(guān)地震臺的觀測環(huán)境保護范圍。多次溝通下，鐵道部第一勘測設(shè)計院優(yōu)化方案，但隴南段線路對隴南中心地震臺觀測環(huán)境的影響無法避免。蘭渝鐵路距離隴南中心地震臺僅14米，遠低于地震國家標準《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下簡稱《國家標準》）第二部分第五條第二款“鐵路運輸軌道與地電阻率觀測的任意一個測向中心點距離不小于5KM”的規(guī)定。且影響該臺電阻率、電場、地磁、測震、強震等多個測項，經(jīng)專家論證，作出遷建方案。經(jīng)反復協(xié)調(diào)，蘭渝鐵路有限責任公司認同蘭渝鐵路建設(shè)及運行危害隴南中心地震臺觀測環(huán)境事實，同意遷建方案，承擔遷建費用，于2008年簽訂臺站遷建補償協(xié)議。

二、行政執(zhí)法工作要點解析

（一）鐵路建設(shè)影響地震觀測環(huán)境的違法證據(jù)收集

本文中三個案例，鐵路建設(shè)影響測項地電阻率、地電場、地磁、測震等測項，鐵路距離地震臺站的距離均不滿足地震國家標準中《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）之要求。但地震國家標準不屬于正式的法律淵源，不能作為行政執(zhí)法中判斷行政相對人是否違法的法律依據(jù)，只能在裁判時作為一種法律事實援引。［3］《防震減災法》《地震監(jiān)測管理條例》《甘肅省防震減災條例》《甘肅省地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護規(guī)定》作為正式的法律淵源可以作為執(zhí)法裁判的法律依據(jù)，但要注意在執(zhí)法過程中根據(jù)鐵路建設(shè)的進度收集地電、地磁、測震等測項的數(shù)據(jù)變化及曲線變化圖，統(tǒng)計對比后作為鐵路建設(shè)影響地震觀測環(huán)境的違法證據(jù)。

（二）需要在鐵路規(guī)劃階段介入

為節(jié)約社會資源，更好地為人民服務(wù)，地震行政執(zhí)法應當在鐵路規(guī)劃階段及早介入。本文案例二中蘭新鐵路原路線設(shè)計施工路線可能會影響柳園臺、嘉峪關(guān)臺、高臺臺、張掖臺四個地震臺的觀測環(huán)境，且會影響測震、地電阻率、地電場三種測項，經(jīng)甘肅局與設(shè)計方溝通，優(yōu)化設(shè)計路線后，只影響了柳園臺。案例三中原蘭渝鐵路設(shè)計施工路線可能對甘肅省19個地震臺造成影響，經(jīng)甘肅局與設(shè)計方溝通，優(yōu)化設(shè)計路線后，只影響了隴南中心地震臺。執(zhí)法主體和執(zhí)法人員在鐵路規(guī)劃階段介入，大大節(jié)約了社會資源，降低了執(zhí)法成本。

（三）以柔性行政執(zhí)法方式結(jié)案

鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的行政執(zhí)法案件，在甘肅局行政執(zhí)法的處理實踐中，大多是經(jīng)過與相關(guān)政府部門、鐵路設(shè)計部門、鐵路建設(shè)部門、鐵路運營部門溝通協(xié)調(diào)后，按照《防震減災法》第二十三條、二十四條之規(guī)定，保證鐵路建設(shè)對地震建設(shè)設(shè)施和觀測環(huán)境保護造成的危害程度最小，優(yōu)化設(shè)計方案后，對于確實無法避免對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成危害的，地震臺站根據(jù)實際情況選擇增設(shè)監(jiān)測設(shè)施和整體遷建，建設(shè)費用由鐵路建設(shè)方承擔，雙方最終以行政補償合同的柔性行政執(zhí)法方式結(jié)案。

三、存在的問題

（一）執(zhí)法歷程過長

本文中三個案例都存在著執(zhí)法歷程過長的問題，事實上鐵路建設(shè)危害地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的行政執(zhí)法案件處理起來也非常不容易。按照《鐵路法》第三十六條第二款，有關(guān)地方人民政府應當支持鐵路建設(shè)，協(xié)助鐵路運輸企業(yè)做好鐵路建設(shè)征收土地工作和拆遷安置工作。鐵路建設(shè)一般涉及沿線政府的多個部門，如交通部門、住建部門、自然資源部門、民政部門（根據(jù)2018年機構(gòu)改革情況調(diào)整相關(guān)部門名稱）等。地震行政執(zhí)法主體及執(zhí)法人員在處理此類案件時，要與以上可能涉及的部門進行溝通，且鐵路建設(shè)從設(shè)計、施工到建成運營本身就是一個漫長的過程。這個過程可能造成停測或嚴重影響觀測數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（二）政府層面不夠重視

鐵路建設(shè)對沿線經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來的正向效益是比較直觀的、可快速實現(xiàn)的，所以在處理此類案件時，地震行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員與政府相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)時，得不到重視的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）執(zhí)法主動性欠缺

本文三個案例中，只有案例三中地震行政執(zhí)法主體提前了解到鐵路建設(shè)動向，并主動根據(jù)鐵路設(shè)計圖對沿線地震臺站進行排查，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境被危害情況進行統(tǒng)計，做到了主動執(zhí)法。案例一、案例二均是由行政相對人找到行政執(zhí)法主體溝通，才開始執(zhí)法協(xié)調(diào)。執(zhí)法主動性普遍不足，地震部門的自身保護意識還不夠，防震減災及防震減災法制宣傳還遠遠不到位。

四、建議

（一）完善地震臺站備案制度

《地震監(jiān)測管理條例》第三十條及《甘肅省防震減災條例》第十六條均要求縣級以上地震工作主管部門應當將地震監(jiān)測設(shè)施分布地點及地震觀測環(huán)境保護范圍報告當?shù)厝嗣裾⑼▓笸壸匀毁Y源、住建、公安（根據(jù)2018年機構(gòu)改革情況調(diào)整相關(guān)部門名稱）等部門備案。地震部門的備案行為是宣示地震監(jiān)測臺站所有權(quán)、管理權(quán)的行為，是地震行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。防震減災事業(yè)發(fā)展至今日，地震臺站的數(shù)量、密度都大大增加，地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護任務(wù)也越來越重。建議地震部門在發(fā)展防震減災科技的同時，也優(yōu)化管理職能，及時完善、更新地震臺站備案。

（二）實施地震臺站巡檢制度

從以上執(zhí)法案例中我們可以看出，在開展鐵路建設(shè)影響地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法工作時，時機非常重要。在鐵路規(guī)劃設(shè)計階段介入，主動與鐵路設(shè)計方溝通，不僅可以節(jié)約社會資源，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成的危害程度相對來說也是最小的。所以筆者建議，地震臺站可以實施巡檢制度，即由地震行政執(zhí)法人員專崗專責，與地震臺站當?shù)卣敖煌ú块T、住建部門、自然資源部門形成互通聯(lián)動機制，及時掌握當?shù)匾?guī)劃建設(shè)動向，在第一時間了解并解決地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境被危害問題。

（三）捋順執(zhí)法機制，層層壓實責任

執(zhí)法機制決定著執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。執(zhí)法不主動、效率不高、質(zhì)量不佳與執(zhí)法機制不健全有關(guān)系。健全的執(zhí)法機制包括合法合理的執(zhí)法流程、內(nèi)部責任分工和外部監(jiān)督機制［1］。建議地震部門明確省、市、縣地震部門在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境上的管理責任，捋順、細化工作流程，加強對地方指導和監(jiān)督檢查，加大地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護在各地考核評分中的權(quán)重，確保責任到崗責任到人［4］。